行政公益诉讼监督规范性文件是新时代公益诉讼制度发展的一个必然趋势，无论从公益诉讼监督的目的还是其客观诉讼属性而言，这一监督都不存在理论障碍，问题的关键在于如何监督。实践中的普遍做法是制发社会治理检察建议，但结合规定来看，这一建议类型在规范性文件的监督上存在些许不适：一方面超出了建议的监督场域，存在从“事实问题”向“规范问题”的跨越；另一方面，弱化了公益诉讼中对规范性文件作出否定评价的监督效力。基于此，有必要在厘清行政公益诉讼中规范性文件监督特殊性的基础上，对现行监督方式予以优化，其重点在检察建议制发后的监督衔接问题，即一方面针对行政机关以依据规范性文件作出行政行为为由拒不整改的情形，可在提起行政公益诉讼时请求一并审查，以增强检察建议中否定性评价的效果；另一方面，针对大部分止步于诉前程序的情形，则回归备案审查制度框架，与人大监督相衔接，以切实保障检察建议内容之实现。

行政公益诉讼；行政规范性文件；社会治理检察建议；附带审查；备案审查

检察机关立足诉讼活动，可以从刑事、民事、行政案件中发现行政执法缺位等问题，通过检察建议、公益诉讼等手段，对行政机关的履职行为进行监督，其对象不仅针对具体行政行为，而且涉及作为“执法依据”的“行政规范性文件”。事实上，对于行政规范性文件的检察监督，学界一直都有探讨，甚至检察系统内部亦成立专门课题组对此进行研究，但其视角主要聚焦于“行政检察”。直到2019年最高人民检察院发布检察公益诉讼全面实施两周年典型案例，其中“湖南省常德市金泽置业有限公司等欠缴土地出让金公益诉讼案”（以下简称“湖南金泽置业案”）开启了行政规范性文件公益诉讼监督的有益探索。在该案中，常德市检察机关制发了两类检察建议，一方面通过制发公益诉讼检察建议实现对原市国土资源局不积极收缴土地出让金行为的监督；另一方面通过制发社会治理检察建议实现对市住建局制定的违法行政规范性文件的纠正，其典型意义是“通过制发社会治理类检察建议，督促法制部门进行审查和处理，废止违法的规范性文件，发挥了保障国家法律统一正确实施的法律监督职能作用”。然而，有学者对此提出质疑：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及相关司法解释并未对行政公益诉讼监督规范性文件作出规定，检察机关监督的依据何在？“湖南金泽置业案”中针对行政规范性文件提出的检察建议是否属于社会治理检察建议？针对行政规范性文件提出检察建议后，行政机关如不接受或不回复，后续如何处理？也有一线办案检察官提出困惑：实践中针对执法行为所依据的规范性文件不合法问题，如何回应，是否可以与执法行为一同制发公益诉讼检察建议，并适用《行政诉讼法》第53条的规定在提起行政公益诉讼时请求附带审查，还是只能另行制发社会治理检察建议？

最高人民检察院于2019年发布的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》）为公益诉讼检察监督行政规范性文件提供了契机，但社会治理检察建议与其他检察建议类型之间的区别仍需厘清，社会治理检察建议的后续处理机制也需进一步完善。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署，同时对法律实施的监督提出更高要求。最高人民检察院检察长张军也强调：“检察机关不仅要依法办案，还要将办案职能向社会治理领域延伸，注重诉源治理、标本兼治。” 行政规范性文件的监督不仅是一个社会治理问题，也是新时代公益诉讼制度向前发展的一个必然趋势。对这一问题的回应，首先需要明确在以人大备案审查为中心的规范性文件监督体系下，公益诉讼检察介入的合理性与规范依据，在此基础上结合公益诉讼实践确立符合我国国情的法治监督路径。

当前立法虽未明确公益诉讼对行政规范性文件的监督，但理论上并不存在障碍，也符合党中央关于加强法律监督实现诉源治理的要求，实践中地方检察机关也进行了诸多探索，即通过制发社会治理检察建议推动违法规范性文件的纠正。就目前而言，这一监督方式效果显著，被建议单位都接受了建议及时进行了处理。但正如学者所言，社会治理检察建议的出现并不完全是有意设计的结果，而是多种复杂秩序演变后的制度现象。作为多种变革共同作用之结果，社会治理检察建议在公益诉讼检察监督行政规范性文件这一新场域的适用上仍存在些许“磕绊”需要调适。

检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。根据《检察建议工作规定》第5条，检察建议分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议以及其他检察建议。公益诉讼实践中，检察机关就是通过制发社会治理检察建议的方式将监督触角延伸至行政规范性文件。

在“湖南金泽置业案”中，常德市人民检察院在审计报告中发现，原常德市国土资源局对金城公司、金泽公司、恒泽公司欠缴巨额土地出让金不依法履职，经湖南省人民检察院批准向原常德市国土资源局发出诉前检察建议，建议积极履行法定职责。常德市人民检察院在调查中发现，市住建局制定的《常德市市直管建设工程前期项目施工监管制度（试行）》违反《中华人民共和国建筑法》规定另行设定行政许可，且无发文对象、无发文日期、未向社会公布，未向政府法制部门备案，遂依法向常德市人民政府法制办公室发出社会治理检察建议，建议依法对这一规范进行审查和处理，法制办接受了检察建议并向市住建局发出处理建议函，要求该局立即停止执行该文件，自行纠正，随后住建局向各建设单位下达通知废止了该文件。该案对行政规范性文件监督的探索突破了公益诉讼监督行政执法行为的固有认知，实现了从具体行政行为向抽象行政行为的迈进，2019年最高人民检察院将其作为“检察公益诉讼全面实施两周年典型案例”予以发布，树立了社会治理检察建议对保障国家法制统一的重要意义。在这一案例的引领示范下，各地公益诉讼检察纷纷开始了对行政规范性文件的监督。例如，在“湖北省孝感市违规建设工程规划许可危害高铁运行安全行政公益诉讼案”（以下简称为“湖北建设工程规划许可案”）中，武汉铁路运输检察院发现《孝感市城市规划管理技术规定（2018试行稿）》规定的建筑物退让铁路距离为12米，不仅远低于法定的20米，更达不到现行高铁的安全标准，可能会误导辖区内各部门的实际工作，因此向编制上述规定的孝感市自然资源和规划局发出社会治理检察建议，建议其与孝感市相关主管部门和铁路主管部门联合论证，参照湖北省有关规定，制定合法合理的技术标准并下发实施。随后孝感市自然资源和规划局明确告知辖区各部门，在具体工作中不再适用该试行稿，严格按照相关法律法规的标准执行。从实践来看，公益诉讼检察监督行政规范性文件的方式呈现三个特点：

其一，属于一种事后监督。从检察机关监督行政规范性文件的实践来看，其介入的方式可分为事前与事后两种，事前监督是指在行政规范性文件制定或备案审查过程中，检察机关通过参与起草论证、提供意见、开展协助审查等方式对行政规范性文件进行监督，以维护法制统一；事后监督则是在行政规范性文件的实施过程中，检察机关基于办案工作发现涉案行政规范性文件存在合法性问题的，向有关部门制发社会治理检察建议以推动违法行政规范性文件的纠正，公益诉讼中对行政规范性文件的监督就属于后者。

其二，依托于具体个案进行的附带监督。与传统监督行政执法行为不同，检察机关对行政规范性文件的监督都是依托于个案监督进行的，而且以行政执法个案监督为主，附带对违法行政规范性文件提出处理建议，截至目前没有一件直接对行政规范性文件单独制发检察建议的案例。

其三，在诉前程序中进行的监督。公益诉讼检察监督行政规范性文件最大的特点就是在诉前程序中完成的，即行政机关都接受了检察建议并及时对违法的行政规范性文件进行了处理，因此无法判断对于行政规范性文件的监督后续是如何跟进落实的。

“社会治理”作为21世纪初期的学术概念，其学术定义和内涵认识呈现多样性，迄今尚未形成普遍共识。从党的十八届三中全会精神来看，社会治理是一种由政府主导、多元主体共同参与、协同合作，综合运用各种手段和方式化解社会矛盾、维护社会秩序、实现社会公正，以实现共治、共享、共赢的活动。基于此，社会治理检察建议呈现出明显的全面性、统一性、协同性特征，成为新时代检察机关参与社会治理的重要途径。但社会治理检察建议并不能包揽一切社会治理问题，也存在基本的适用场景和条件。

根据《检察建议工作规定》第11条的规定，社会治理检察建议的制发要件有四：（1）制发的前提是检察机关“在办理案件中”；（2）制发的目的是“改进工作、完善治理”；（3）制发的对象是“涉案单位”“行业主管部门”“相关单位或者部门”；（4）制发的情形有六类，分别是“涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的”“一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的”“涉及一定群体的民间纠纷问题突出，可能导致发生群体性事件或者恶性案件，需要督促相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的”“相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险的，需要及时整改消除的”“需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的”“其他需要提出检察建议的情形”。四个条件必须同时满足方可成立，这意味着社会治理检察建议是检察机关对所办案件的延续，是对这一案件所涉领域呈现出的普遍性问题进行的监督，而这些普遍性问题主要堆积在具体事实层面，即在法律规范已经作出明确要求的情况下是否有效落实的问题，并不涉及规范层面。例如，在“浙江省温州市鹿城区人民检察院督促保护就诊者个人信息行政公益诉讼案”中，鹿城区人民检察院针对就诊者个人信息主要从温州两家医院泄露这一情况，分别向两家医院发出社会治理检察建议，建议加强就诊者个人信息保护。两家医院通过案例开展警示教育，采取了加强信息查询权限分级管理、重要岗位人员定期轮岗、工作电脑加密等措施积极落实整改，完善个人信息安全源头管理。在“甘肃省酒泉市肃州区校园周边‘辣条’等‘五毛食品’行政公益诉讼案”中，肃州区检察院向区教育局发出社会治理类检察建议，建议其配合市场监管部门加强对校园及周边食品安全管理，落实校园食品安全责任，加强对学生的管理教育与引导，健全完善相关管理制度。在“福建省福清市人民检察院督促消除幼儿园安全隐患行政公益诉讼案”中，福清市人民检察院向福清市人民政府发出社会治理检察建议，建议市政府牵头，各部门各司其职，齐抓共管，通过落实责任主体和设定绩效考核指标等方式将无证幼儿园治理工作落到实处。

显然，社会治理检察建议的制发应当立足于个案，在办案过程中梳理造成事实问题的痛点，推动有关单位和部门堵塞漏洞、加强监管，进而保障法律统一正确实施。由此可见，虽然社会治理检察建议的监督效果显著，但检察机关适用该方式监督行政规范性文件仍存在些许不适：

其一，超出了社会治理检察建议的监督场域，存在从“事实问题”向“规范问题”的跨越。在“湖南金泽置业案”中，社会治理检察建议的制发应当立足于该领域存在的普遍性问题，去挖掘造成土地出让金未能及时收缴的原因，有针对性地提出改进或完善建议以避免类似案件再次发生。至于住建局制定的规范性文件违法问题，检察机关当然有必要进行监督，但所制发的建议当属于《检察建议工作规定》第5条中的第（五）项“其他检察建议”，而非社会治理检察建议。

其二，即便是社会治理检察建议，也忽视了行政规范性文件在案件中的特殊性。与执法行为所表现出的单一性不同，行政规范性文件在公益诉讼案件中可以两种方式呈现，或作为检察机关所办个案之依据，或作为一个独立的行为。当行政规范性文件作为依据涉案，就意味着违法行政规范性文件可能是造成具体行为违法的根源，此时，检察机关一方面对具体违法行为制发公益诉讼检察建议，另一方面对其所依据的文件制发社会治理检察建议就符合其“抓前端、治未病”，推动诉源治理的要求。例如在“湖北建设工程规划许可案”中，检察机关发现《孝感市城市规划管理技术规定（2018试行稿）》可能是导致辖区内各规划部门违法作出建设工程规范许可的原因，因此向编制上述规定的孝感市自然资源和规划局发出社会治理检察建议。但当行政规范性文件与检察机关所办个案不存在直接关联，也即行政规范性文件的违法性并非造成个案所涉领域执法行为违法的原因时，检察机关在办案中所发现的违法行政规范性文件就构成了一个独立的行为或成立了另一个“个案”，此时检察机关对这一文件的监督就不能仅仅停留于文件本身，因为从“社会治理”的要求而言，对单个规范性文件的处理并不是目的，而是以此为契机挖掘规范性文件违法的根源所在，去推动建章立制，加强备案审查和管理。例如，在“湖南金泽置业案”中，住建局制定的行政规范性文件与土地出让金的流失并不具有因果关系，检察机关如发现该文件违法，实质上就启动了一个新的监督领域，此时制发的检察建议是否仍属于社会治理检察建议值得考虑。

其三，弱化了公益诉讼制度的“强监督性”。基于《检察建议工作规定》对检察建议类型划分的不周延性，实践中，公益诉讼检察建议和社会治理检察建议常常存在交叉，检察机关在办案中到底应该制发公益诉讼检察建议还是社会治理检察建议往往很难区分，甚至一再遭受质疑。《检察建议工作规定》第5条所规定的检察建议类型中，再审检察建议、纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议都有明确的指涉，但社会治理检察建议的适用范围却是开放的，具有极大的包容性，不仅“四大检察”都可以制发，而且在范围和内容上与其他检察建议存在重叠，从而在一定程度上增加了区分的难度。从公益诉讼实践来看，检察机关试图通过对不同性质的行为制发不同类型的检察建议以实现区分的目的，但却忽视了公益诉讼制度本身所具有的“强制性”。社会治理检察建议是检察机关参与社会治理，预防和减少违法犯罪的一个媒介，其功效主要是搭建一个平台去发现所办案件中存在的监管漏洞或风险，通过发挥主观能动性争取更多支持以推动相关主体建章立制，补足短板、填补漏洞。在这个过程中，检察机关的定位更多地体现为作为“社会治理共同体”中的一员，如何利用法律监督手段推动社会治理，此种场景下的社会治理检察建议就呈现出明显的“弱监督性”，被建议单位如未回复或不接受，检察机关只能寻求外部力量，不能直接进行监督。但公益诉讼制度作为一种新型的诉讼形态，是以诉的形式履行法律监督的本职，公益诉讼检察建议仅仅是公益诉讼制度中的一环，是一种诉前程序，被建议机关如不及时依法履职就会进入诉讼程序以受司法审查之约束即法院否定性评价所带来的影响。从这个角度而言，检察机关的现行探索实践其实是对行政规范性文件监督的自我束缚，对规范性文件到底是制发社会治理检察建议还是其他检察建议并非问题的核心，监督的关键在于这类检察建议制发后的相应处理机制。

正如上文所言，行政公益诉讼监督规范性文件的关键不在于所制发检察建议的名称，而应当将重点聚焦于检察建议制发后如果行政机关不接受、不回复或不处理，检察机关该如何进行后续监督以保障法律统一正确实施。对此，结合立法和实践，有两种模式选择：一是在已有探索实践的基础上结合《行政诉讼法》第53条附带审查的规定进一步完善检察建议制度，即检察建议+附带审查模式；二是依据《行政诉讼法》第25条第4款对行政规范性文件进行直接监督，此为检察建议+提起诉讼模式。第二种监督模式显然过于超前，即便是行政系统内对规范性文件也只是一种附带审查，直接对规范性文件提起行政公益诉讼在现有制度框架下明显行不通，未来可进行探索。当前，最可行的监督路径就是第一种模式，但其仍面临两个质疑：其一，监督的特殊性何在？其二，提起附带审查的必要性何在？本部分首先对以上两个质疑予以回应，然后在此基础上明确行政规范性文件的公益诉讼监督路径。

行政规范性文件监督的特殊性直接涉及检察建议的类型和后续监督模式问题，也是支撑在“其他检察建议”类型中重新确立一种新型检察建议制度的基本前提。对于这一问题其实在前文关于社会治理检察建议的局限性中就已论及，现从三个层面予以总结：

其一，行政规范性文件的监督机制特殊。尽管从狭义上看行政规范性文件在当前并未获得正式法源地位，不能独立为当事人创设新的权利义务，也不具有独立的新的法律效果，但在构造文件内容的过程中，难免要涉及相对人的行为，或作为裁量考量因素，或作为识别标准，或作为指导相对人活动的依据，甚至作为直接的行为准则，无论哪种意图其效果必定对相对人产生影响，从而获得外部效力。而且相对于具体行政行为的单一外部性而言，规范性文件的外部效力源于其在个案中的反复适用性和普遍约束力。基于此，宪法对其监督机制作出了额外安排。早在2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2015年中共中央办公厅出台工作指导性文件，提出建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠。在这一文件精神的指导下，地方人大常委会和政府都陆续出台了本辖区规范性文件备案审查条例和行政规范性文件备案审查办法，确立了地方各级人民政府制定的以及经县级以上人民政府批准以政府办公厅（室）名义制定的规范性文件，报送上一级人民政府备案；县级以上人民政府工作部门制定的文件报送本级人民政府备案；同时县级以上地方各级人民政府制定以及经其批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义制定的规范性文件还应当报送本级人大常委会备案的基本框架。显然，行政规范性文件往往关涉多方主体，其违法问题从表面上似乎仅与制度主体相关，但文件本身所承载的备案审查、变更与撤销等监督权限决定了检察建议的制发对象不能局限于制定（编制）机关，而应当向具有实际管理权、备案审查权、变更撤销权的主体一并制发，唯其如此，建议提出的问题才能得到根本解决，建议的“刚性”效果才能得到具体实现。

其二，行政规范性文件涉案的方式特殊。从实践来看，行政公益诉讼中违法规范性文件涉案的方式有两种，一是作为依据涉案，另一种是作为一个独立的行为涉案。当作为依据涉案时，检察机关在办理个案过程中对文件的监督就具有了诉源治理、预防类案的功能，此时制发的检察建议也就呈现出“社会治理”的性质。而当作为一个独立的行为涉案时，行政规范性文件与个案之间并不存在直接的因果关系，也即行政规范性文件的违法性并非导致个案甚至类案发生的“源头”，此时检察机关对该文件的监督实质上相当于启动了一个新领域案件，而且是直面这一规范性文件，不存在具体的行政执法行为作为支撑，在这一情况下，社会治理检察建议监督的对象就不再是违法行政规范性文件本身，而是造成文件违法的背后根源，诸如违反法定程序、管理混乱、没有主动备案、审查形式化等，而对文件的监督当然也是制发检察建议，为了与社会治理检察建议相区分，可探索在“其他检察建议”类型中开辟一个新的检察建议，我们姑且称之为“合法性审查检察建议”。

其三，行政规范性文件在公益诉讼中的地位特殊。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，行政机关“不依法履行职责”是检察机关提起行政公益诉讼的基本条件。但在“不依法履行职责”中“法”范围上，检察机关与行政机关存在较大差异。《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021）第72条的规定，检察机关判断行政机关“不依法履行职责”的依据是法律法规规章，“三定”方案、权力清单和责任清单等可以作为参考；而被诉行政机关所辩“不属于被告法定职责”或“已经依法履职”之“法”，显然包含规章以下的行政规范性文件。这一认识差异反映在行政公益诉讼实践中表现为：行政机关普遍以“依据行政规范性文件作出行政行为”这一事由进行答辩，并认为自身行为并未违法，也不构成不作为，因此拒绝整改。例如，在“德惠市人民检察院诉德惠市住房和城乡建设局一审行政公益诉讼案”中，被告辩称对吉林省龙邦房地产开发有限公司减半收取人防易地建设费是依据“2016年德惠市经济开发区关于南部小区基础设施及绿地上城开发项目合作协议优惠政策的请示”“《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2014〕62号）”“吉防办发〔2019〕2号”等文件的规定。在“湖北洪湖国家级自然保护区管理局不依法履行法定职责案”中，洪湖保护区管理局称“根据省政府186号批复，洪湖保护区管理局只有对保护区内旅游管理具有行政处罚权”“对涉案的违规排污查处属环境保护部门的职责”。显然，即便检察机关通过诉前检察建议督促行政机关依法履职，甚至在建议中明确载明其所依据的规范性文件违背了上位法的规定，已经另行制发社会治理检察建议督促有权机关处理，但实践中诸多行政机关仍以规范性文件为由拒不改正，此时，对于行政机关的违法履职或不作为行为就会进入诉讼程序，通过司法裁判予以否定，从而保障公益诉讼制度的威慑力与强制性，但对于行政规范性文件的监督在社会治理检察建议模式下似乎只能层层上报，必要时报告党委、人大、纪检监察机关等，此方式不仅费时费力，而且直接削弱了公益诉讼针对规范性文件作出否定性评价的法律效力，因为在行政规范性文件的违法性没有得到有权主体确认或作出处理之前，检察机关和人民法院在行政公益诉讼中便不能适用“规范性文件不合法的不作为认定行政行为合法的依据”，对行政机关的答辩只能采取回避态度。因此，为更好契合公益诉讼制度的客观诉讼属性，从根本上维护公共利益，有必要针对规范性文件探索一种可以与附带审查制度衔接的新检察建议类型，进而与诉前检察建议一起实现公益诉讼“以诉的形式履行法律监督职能”之本质。

自2014年《行政诉讼法》增加规范性文件的附带审查后，诸多研究对附带审查的效果和司法建议的刚性提出质疑，如有实证研究统计了2015年到2020年一审裁判文书，发现未进入实质审查的比例高达84%，被法院认定存在合法性瑕疵的仅有2%左右。有学者指出司法建议本质上是裁判权的扩展，是人民法院参与社会治理的手段，其并不具有法律强制力，相对于裁判权而言，司法建议的效果取决于被建议机关是否回复和采纳，而实践表明被建议单位对司法建议的反馈普遍消极，即便回应也是重申文件不存在违法情形。从这个角度而言，在行政公益诉讼中确立规范性文件的附带审查似乎意义不大。然而，如上文所言，规范性文件在诉讼程序中是“常客”，即便检察机关在诉前程序已对规范性文件的合法性作出否定评价，但在诉讼程序中未经法院审查则不能以此为由认定行政行为违法，反而要绕开这一问题。因此，从回应行政机关的答辩和检察机关的评价而言，行政公益诉讼附带审查制度也避无可避。此外，至少在两个层面亦有推动作用。

其一，“规范性文件不合法的不作为认定行政行为合法的依据”在行政公益诉讼中的价值。《行政诉讼法》第64条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第149条确定了我国规范性文件附带审查的基本框架：一方面规范性文件不合法的不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明；另一方面，应当向规范性文件的制定机关提出处理建议。从这一规定而言，附带审查的结果仅及于个案，行政规范性文件的效力并没有因本案的裁判而产生影响，即只要制定机关不依职权撤销（或收到司法建议后仍不撤销），行政机关仍可将其作为行政行为的依据。但对于行政公益诉讼而言，法院对规范性文件的否定性评价意味着被诉行政机关以“依据行政规范性文件作出行政行为”进行申辩的理由不成立，其行为合法性的基础将被推翻，检察机关提起诉讼所要维护的公共利益由此可以得以实现。另一方面，检察机关在提起附带审查之前，本身在诉前程序就已经对涉案规范性文件的合法性作出了否定评价，行政机关不接受或不回复才进入诉讼程序请求一并审查，而法院对于这一评价的认可与接受或是在裁判理由中予以阐明都将增强检察建议的权威性，甚至从长远来看，“合法性审查检察建议”中对规范性文件的否定性评价将直接产生进一步判断依据该文件作出行政行为违法的法律效果。

其二，检察机关提起附带审查对于加强法院司法审查权的意义。实践中，一个案件常涉及多个规范性文件，法院不需要也不可能一一审查或逐条审查，为此，立法用“行政行为所依据的规范性文件”来限制，导致法院对于附带审查的文件范围采取较为狭隘的标准，诸如“参考”“未援引”“非直接依据”等情况的大量违法的规范性文件都未进入司法审查。这一问题也引起了诸多学者的关注，普遍认为对于“依据”的判断不能过于严苛，只要规范性文件在形式上能为行政行为某个方面的合法性提供支持就应当认定为依据。显然，理论界不希望对进入法院附带审查的文件范围作过多限制，这也从侧面肯定了附带审查在实质化解行政争议，监督行政机关依法行政方面的法律效果。在这个意义上，建立行政公益诉讼中的附带审查制度则可以从另一角度提供解决问题的契机。如上文所言，检察机关提起附带审查之前，在诉前就对该文件进行了初次监督，并对规范性文件的违法性作出了初步论证，进入诉讼程序后不仅可以减轻法院进行合法性审查的压力，而且与法院附带审查需受“依据”的约束不同，检察机关对行政规范性文件的监督范围更为广泛，作为国家的法律监督机关和公共利益的代表，检察机关在办案中如发现涉案行政规范性文件违法，无论其与个案的关联性是否达到“依据”之程度，都应当主动监督以保障法律统一正确实施，因此，在行政公益诉讼中提出对规范性文件的审查也可缓解法院过于严苛的标准。

行政公益诉讼监督规范性文件的基本方式当然是制发检察建议，问题的关键在于检察建议制发后，如何保障其内容得以充分实现。目前，可行的路径有二，即法院附带审查和提请人大备案审查，下文仅从两种模式适用的具体场景进行论述。

其一，附带审查模式。在行政公益诉讼中，检察机关请求附带审查行政规范性文件涉及的一个核心问题是，《行政诉讼法》第53条是否适用于行政公益诉讼？对此，立法没有明确。实践中，通过与办案工作人员的座谈得知，检察机关普遍认为第53条规定的是“原告”的权利，而检察机关是“公益诉讼起诉人”，不同于“原告”，不能当然适用第53条，所以，在实践中，检察机关从未提出附带审查的请求。为此，在论述附带审查的具体路径之前，要先解决“公益诉讼起诉人”与“原告”之间的关系。（1）“公益诉讼起诉人”的功能定位。根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条之规定，检察机关办理公益诉讼案件的主要任务是发挥法律监督职能作用，这一定位显然不同于传统的原告角色，为此，司法解释为检察机关打造了不同的程序构造，首先，在称谓上，将检察机关称为“公益诉讼起诉人”，而非“原告”；其次，在诉讼权利上，检察机关拥有广泛的调查取证权；最后，在诉讼地位上，人民检察院“派员出庭”等表述，都折射出检察机关作为“公益诉讼起诉人”的特殊性。但从制度演变来看，立法者亦存在将检察机关定位于原告的意图。例如，在2015年最高人民检察院出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中，检察机关以“公益诉讼人”身份提起诉讼，而且当检察机关认为同级法院未生效的一审判决、裁定确有错误的，应当向上一级人民法院提出“抗诉”。2017年修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》将检察机关提起公益诉讼制度正式写入立法文本之后，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定，人民检察院以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务；第10条规定，人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起“上诉”。显然，检察机关在提起公益诉讼中的身份从“公益诉讼人”到“公益诉讼起诉人”，二审程序的启动也从“抗诉”变为“上诉”，从这个角度而言，“公益诉讼起诉人”包含“监督机关”和“原告”双重内涵，检察机关在行政公益诉讼中依据《行政诉讼法》第53条请求附带审查不存在障碍。（2）附带审查的具体适用场景。这一模式适用于检察机关对侵害国家利益或者社会公共利益的行为立案调查时，发现其违法的主要原因是该行为所依据的规范性文件不合法，或者规范性文件仅仅是造成该行为违法的一个要素，在这种情况下，检察机关显然应当在诉前程序中予以告知并阐明理由，由此认定行政行为不合法并督促行政机关依法履职，但行政机关在收到诉前检察建议后仍以行政行为是依据规范性文件作出的而拒绝改正，此时，检察机关在提起行政公益诉讼时，就可请求法院对涉案的规范性文件进行一并审查，一方面明确文件不合法不能作为认定行政行为合法的依据，行政机关以此为由进行抗辩法院不予认可；另外在一定程度上也保障了诉前程序中对规范性文件进行否定评价的效力。

其二，提起人大备案审查模式。在行政规范性文件的监督体系中，司法机关（法院和检察院）并非主要力量，而是一种补充，其中，法院的监督更被动，检察机关则相对主动。而且在行政公益诉讼中，附带审查并不能适用于所有规范性文件涉案的场景，其最大的局限就在于对具体行政行为的依附性，而这种依附直接限制了行政公益诉讼中附带审查模式的适用场域，因为实践中绝大部分行政公益诉讼都止步于诉前程序，极少会进入诉讼程序，自然就无所谓附带审查了，所以行政公益诉讼中的附带审查模式并非常态，但又必不可少。对于大量未进入诉讼程序的行政规范性文件而言，就必须回到备案审查制度框架下，即当检察机关在诉前程序中，一方面针对违法行为制发公益诉讼检察建议，督促其依法履职；另一方面针对违法行政规范性文件通过上级检察机关向有权主体制发合法性审查检察建议时，行政机关依法履行了法定职责，及时维护了公共利益，实现了公益诉讼检察建议的目的，但对于规范性文件的合法性审查检察建议，被建议机关在规定时间内既不处理或者不回复，此时，检察机关就应当及时向相应的人大常委会提出备案审查要求，除按规定提交相应材料外，还应当载明合法性审查检察建议制发与回复情况，以排除制定机关自行纠正或上级行政机关予以纠正的可能性，供人大常委会作出处理决定的参考。