2019年新颁布的《政府信息公开条例》修改了原第37条关于公共企事业单位信息公开工作的“参照适用”条款，将旧条例中隐晦的“参照”逻辑转变为新条例的“监管”逻辑，改变了公共企事业单位信息公开的实施路径和制度方向。这一修改因偏离学界期待而受到批评，但批评理由并未关注到逻辑转变背后的改革动因与价值选择。新逻辑所选择的行政推进模式具有自身的路径优势，“出条例化”的改革方向也匹配我国政府职能转变背景下公共企事业单位履行公共服务职能的独立主体定位，以及建立现代公共服务供给体系的制度目标。但面对“另起炉灶”的制度导向，哪些主体应当公开信息，公开哪些信息，行政申诉制度如何发挥救济功能，这些问题均需重新探讨。

公共企事业单位 ；政府信息公开； 行政监管 ；公共服务供给 ；行政申诉

2007年的《政府信息公开条例》（下称2007年《条例》）采取的是三元主体框架，分别规定了行政机关、法律、法规授权组织以及公共企事业单位三类主体的信息公开问题。行政机关作为政府信息公开核心主体，适用整部条例的主体部分；法律、法规授权组织经过规范授权而承担行政管理职能，应当与行政机关承担同等的信息公开义务，因此规定这一主体直接适用本条例。而作为第三类主体的公共企事业单位，2007年《条例》要求其信息公开工作参照本条例执行，且规定“具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”。这一条款包含较多模糊之处——公共企事业单位的范畴是什么？哪些信息应当公开？“参照”的含义如何理解？是否赋予公共企事业单位行政诉讼主体资格？具体办法的制定是否为公共企事业单位履行信息公开义务的前提？

对于这些尚无答案的问题，实务界和理论界开启了探索之路，有学者致力于建构主体认定标准；有学者阐述如何以“公共性”确定公开范围；还有学者通过建构“最少存留适用”规则，解读公共企事业单位与条例主体部分之间的“参照”关系。而法院的实践则出现立场不一的情况，既有受理以公共企事业单位为被告的信息公开诉讼案件，也有驳回起诉的案例。

尽管侧重点不同，但上述探索均是在2007年《条例》第37条所体现的参照逻辑之下展开的。在这一逻辑下，公共企事业单位所担负的职责是原本应由行政机关承担，但基于效率需求或体制改革需求而通过民营化、授权、外包等方式转移的职能。对该职能的承担使得公共企事业单位等同于行政机关，因此应当承担行政机关的信息公开职责并接受司法监督。

然而，2019年4月修订的《政府信息公开条例》（下称2019年《条例》）对原37条进行了一个重大修改。修改后的条文包含两个新的内容：第一，公共企事业单位的信息公开工作，不再参照条例执行，而是“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”。即意味着有明确的行政立法要求是公共企事业单位履行信息公开义务的前提。第二，向信息获取者提供另外一条救济路径——公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，间接否定了已有所实践的司法救济路径。这一修改将旧条例的“等同—参照”逻辑转变为新条例的“区分—监管”逻辑。

图1  新旧逻辑对比

公共企事业单位是一类介于公权力主体和私市场主体之间，有着特殊混合属性的主体类别，在法律上如何进行监管取决于如何对其进行归类。相较旧的“等同—参照”逻辑，新的“区分—监管”逻辑将公共企事业单位作为监管对象，使其与作为监管主体的行政机关区分开来，明确了通过行政权而非司法权推进公共企事业单位信息公开工作的路径选择，以及对该主体的信息公开进行“出条例化”而独立建构的制度发展方向。这一条文的修改，尽管并不等于多年来的学理探讨和司法实践完全失去意义，但至少意味着公共企事业单位信息公开制度的建构，需要摆脱此前参照政府信息公开制度的思维惯性，在新的监管逻辑下重新搭建其价值体系和实施制度。2020年12月国务院制定颁布了《公共企事业单位信息公开规定制定办法》（下称2020年《制定办法》），要求国务院有关主管部门应当制定本领域的公共企事业单位信息公开规定。这一项任务如何完成，需要在监管逻辑下对哪些主体应当公开信息、公开哪些信息、公众如何寻求救济等核心问题进行重新探讨。

对于2019年《条例》的这一修改，有学者认为偏离了学界和司法机关多年来对参照逻辑的建构和实践，既不符合制度便利性，也不符合世界潮流。这一批评有其合理性，但并未触及制度转向背后蕴含的改革动因与价值选择。2007年《条例》采取的混合一体模式并非一种必须延续的成熟制度选择，舍弃参照逻辑而改为行政主导模式既具有路径正当性，亦具有价值正当性。

我国公共企事业单位信息公开工作最早以政务公开改革的内容之一而开始施行，后依托2007年《条例》踏上法治化道路，确实经历了一段与政府信息公开混同的发展时期。但这种“混合一体”与“参照执行”具有时代特殊性与制度过渡性。

我国原有的公共服务体系实行政府供给制，教育、卫生、水、电、汽、公交等公用事业由国家财政全额支持，在政府主导下由国营、事业单位等全民所有制单位直接提供，政企不分、政事不分、管办不分是当时的普遍状况。至上世纪八九十年代日益出现组织机构僵化、供给效率低下等问题后，国家开始推动改革，但此时尚处于改革初期，公共服务政府单一供给制的基本属性尚未改变，承担公共服务职能的公用事业单位官方属性强烈，且部分承担着行政处罚、行政许可等管理职能，与其他公属性部门未作区分。在此背景下，我国政务公开制度于20世纪90年代在党内推行，最初是由中央纪委作为反腐倡廉的一项重要任务进行部署的。自1996年中央纪委第六次全会正式提出施行政务公开制度后，党的十五大、十六大和多次廉政工作会议均强调该制度，并于2003年成立由中央纪委、监察部牵头的全国政务公开领导小组。可以看出，这项工作最早是从加强党的执政能力建设的高度进行部署的，以民主监督、反腐和纠风为主要制度目标，指向所有涉及群众切身利益的部门。因此，在当时政企、政事不分的背景下，公用事业单位作为反腐倡廉的核心主体之一，包含在党内推行的政务公开制度之中，这种混合一体的安排具有时代特殊性。

2007年《条例》颁布实施，政府信息公开工作开始踏上法治化进程。上一阶段由党主导的政务公开工作开始转变为以国务院为领导的政府信息公开制度，公开主体明确为承担公共管理职能的行政部门。但条例依然将公共企事业单位作为第三类主体纳入，这种安排具有几个考量：第一，尽管此时已开始深化公用事业社会化、市场化改革，但鉴于历史惯性，公共事务均视同国家行政的思维一时难以改变，公众依然将这一主体视为政府部门，其运作“会直接影响社会稳定和群众对政府的评价”，因此在制定信息公开条例时也将该类主体一并纳入。第二，改革尚处于起步阶段，各地体制不同，无法统一进行市场化评价，依然需要参考政府信息公开的模式。第三，制定《条例》是政府信息公开制度法治化、规范化的重要一步。即使公共企事业单位并非行政机关，依托《条例》踏上法治化道路是推动公共企事业单位信息公开的有益尝试，可以理解为制度建设初期的“搭便车”选择。但这一安排无疑具有过渡性与不成熟性，与其说立法者试图通过“参照”二字搭建公共企事业单位信息公开制度“入条例化”的桥梁，不如说“参照”二字体现了立法者有意将公共企事业单位与行政机关进行区分的意图，也为下一步的逻辑转向埋下伏笔。

如果说混合一体模式是改革不稳定期的一种实验性、过渡性安排，2019年《条例》确立的行政监管逻辑则是立法者在检讨过往经验后作出的实施路径选择。

从2007年《条例》的实施情况看，一方面，原有参照逻辑并未获得一致的认同，导致司法实践混乱。许多法院认为公共企事业单位不是适格被告，或以主管部门并未制定具体办法为由拒绝提供救济，因此“参照适用要求的落实情况并不理想”。而另一方面，行政推进路径是实践证明行之有效的信息公开推进路径，在公益慈善信息公开、上市公司信息披露等制度中都取得了较好的成效。而2007年《条例》实施后公共企事业单位信息公开制度进展缓慢，根源并非如学者所说的司法审查缺位，而恰是行政监管职责的不明确和行政推动力度的不足。条例实施后仅有几个部委按照条例要求制定了具体办法，导致大部分公共服务领域的信息公开工作并未实质性开展。

从两条路径的内在属性看，高效的行政监督路径相比司法路径具有自身优势，包括更低的维权成本、更明确的公开透明标准、主管部门具有的行政专家型优势等。例如行政权能够更灵活地把握公共性标准，从而确定公开主体的范畴。而司法监督的个案正义模式和司法谦抑态度会影响公共企事业单位信息公开的充分实现。例如美国司法所创设的用以认定公法行为的“国家行为”标准，既衍生出众多指标，导致不同法院作出不同判决，且“向公众提供电力服务”等行为也可能被排除于公法行为之外，导致公开范围狭隘。而在监管逻辑下，由于公共企事业单位是作为监管对象而被施加信息公开要求的，因此可以适当放宽“公共性”的认定标准，也可以由主管部门根据公众需求和监管必要性而动态调节公开范畴。

也许有人会担心，行政监管逻辑可能产生遁入私法的公法责任逃逸风险。随着我国行政体制改革和行政职能社会化发展，政府将一些公共服务职能通过授权、外包和民营化等方式转移给非政府主体，政府因此卸载其公法责任，而这些承担公共职责的新主体又因其私法属性而免受公法监管，从而产生遁入私法的责任逃逸现象。参考逻辑基于这一担忧，希望将公共企事业单位等同于行政机关而施加司法监督来确保其应责性。但实际上，新的监管逻辑并未减弱，甚至强化了政府公共服务供给的公法义务。在新逻辑下，公共企事业单位是政府在公共服务供给领域的延伸，其属性从主体性转向工具性。政府通过规则建构、组织落实和申诉救济而实现对公共企事业单位信息公开工作的持续监管，这意味着政府依然继续肩负转移后的公共服务质量保障责任，同时信息公开作为一种监管工具，也能够促进政府监管职责的履行。

从国家治理层面思考，新逻辑是匹配现代国家公共服务体系建构目标的更优选择。当前政府职能转变、企事业改革都进入深化阶段，公共企事业单位脱离行政机关的独立服务主体角色日益清晰，通过供给侧改革而建立现代公共服务供给体系的方向更加明朗。公共企事业单位的信息公开工作虽依然承担反腐、纠风的制度目标，但已逐步与转变政府职能、深化公共企事业单位改革相结合，并往公共服务目录化、体系化发展。相比之前的“公共企事业单位信息公开”提法，2015年政府信息公开工作要点（国办发〔2015〕22号）转向“公共服务信息公开”的表述，2016年要点（国办发〔2016〕19号）提出组织编制公共服务事项目录，2018年《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》（中办发〔2018〕55号）明确提出完善各级各类基本公共服务标准，创新基本公共服务标准实施机制。2019年《条例》的修改无疑是呼应这一发展趋势的有益尝试，其正当性体现在两个方面：

1.匹配改革方向。党的十九大再次强调“政事分开、事企分开、管办分离”的原则，这要求公用企业、事业单位和政府机关都应当在职责定位、编制管理、运行方式等方面有所区分，作为主管部门的政府与作为被监管对象的运营企事业单位进一步分离，而非基于公益属性而将这些主体混同。因此，在现代公共服务供给体系下，政府提供公共服务的主体责任不再是深度参与市场机制，而是强化其促进、引导与监管职能；而公共企事业单位与其他公共服务主体在政府监管下履行公共服务的具体供给任务，承担与其法人属性相匹配的主体责任，实现责权清晰与合作共治。

2.回应公众需求。公共服务信息公开的逻辑起点在于公共服务供给的终端感受而非职能来源。公众对公共企事业单位信息的需求在于获取更高质量的公共服务，而非基于其与行政机关相似而欲施加公权力监管。因此新逻辑可以更好地从监督公权利这一政府信息公开目标中脱离，将重点放在如何增进公众的终端感受，实现公众获取公共服务信息的需求。这种需求也会超越公共企事业单位而指向所有提供公共服务的主体，如慈善机构、社会团体、法定机构、基层群众性自治组织，乃至市场私主体与个体。“公共企事业单位”这一临时性的组合概念也应当加以拆分，更加清晰地考究其中包含的国有企业、市政公用事业私企、事业单位等不同主体的公共服务供给角色与相应职责。这已不是政府信息公开制度所能够或应当承载的。

遵循这一内在价值和目标导向，公共企事业单位信息公开制度的可欲方向恰恰不是重新“入条例化”，而是“另起炉灶”与“制度升华”。2019年《条例》的修改初步厘清了与政府信息公开制度的混淆不清，而未来应当从公共服务职能本身的属性入手，以公共服务质量保障目标为导向，超越公共企事业单位这一主体限定，对所有未承担公共管理职能但承担公共服务职能的主体加强监管，建构一个涵盖多元公共服务供给主体的信息公开体系。本文对公共企事业单位信息公开的制度内容进行探讨，亦可视为这一体系建构的一个初步尝试。但需要强调的是，脱条例化的公共企事业单位信息公开制度建构不代表不能参考政府信息公开的制度内容，如主动公开与依申请公开结合的制度框架、豁免规则的适用、公共利益衡量等均具有借鉴意义。

新逻辑下的制度建构首先需要围绕“主管部门—监管对象”这一对核心主体关系展开。在可树生与武汉市司法局司法行政管理纠纷案（（2020）鄂01行终933号）中，原告向湖北省人民医院法医精神病司法鉴定所申请公开司法鉴定档案材料，未获答复后，依照2019年《条例》第55条向其主管部门武汉市司法局提出申诉，在对司法局的处理不满意后诉至法院。法院认为湖北省人民医院法医精神病司法鉴定所并非公共企事业单位，而市司法局对其信息公开亦不具有行政查处职权。该案揭示了这一制度首先需要明确的核心问题，即信息公开的主体是谁？哪些属于公共企事业单位？在原有参照逻辑下，学界与法院对主体的身份认定标准主要采用“形式标准+实质标准”两种。在新逻辑之下应当对此思路加以调整，通过“实质性标准+形式化路径”两个步骤提供一个清晰的公共企事业单位的主体范畴，从而搭建起“主管部门—监管对象”这一对制度支柱主体关系。

“公共企事业单位”并非一个规范的、通用的法律概念，而仅出现在信息公开领域，因此明确这一概念的内涵是建构公共企事业单位信息公开制度的基础。新旧《条例》仅通过“与人民群众利益密切相关”、提供“社会公共服务”这两个修饰定语加以描述。但这两个定语本身亦属不确定法律概念，导致长期以来对该主体的内涵和外延存在较大的争议。有学者在参照逻辑之下提出应当考察该组织的行为或从事的活动是否与行政机关具有共同的性质。还有学者提出运用职权这一核心要素判断该组织与行政机关之间是否存在功能上的共性。美国法上为将行政机关概念适用于其他公共服务组织，还会从该组织是否由公共财政划拨经费支持，组织架构是否与行政机关类似等标准进行认定。

这种思路均是通过寻找相似性或关联性来证明公共企事业单位等同于行政机关的正当性。而新逻辑以二者角色分离和职能厘清为改革方向，对“公共企事业单位”的身份认定应当从其提供公共服务的职能活动属性入手，从“公共”这一核心定语开展分析。“公共”是指“一定场域多个主体与同一客体之间的关系”，这些主体汇集个体利益形成公共利益。公共事务便是指追求公共利益、关涉全社会公众的事情，可以用“社会性（公共性）”特征判断其范畴。公共事务可以区分为公共秩序和公共服务两种，前者着重于社会管理以实现公共秩序，后者着重于通过社会给付而提供公共服务产品，因此“给付性（服务性）”是判断公共服务的特征。国家或其他主体为提供公共服务而建构的产业或开展的活动称为公共事业，当“事业”以公共为目标，“非营利性”是其应有之义，例如不以创造利润和为国家积累资金为主要目的的单位被称为事业单位。根据上述“公共事务—公共服务—公共事业”的基本线索，哪些企事业单位应当纳入信息监管的主体范畴之内，取决于它是否开展公共事业活动，提供公共服务以实现公共利益。因此一家企业或事业单位所开展的活动符合社会性、给付性和非营利性的特征，则该主体属于《条例》所规定的公共企事业单位的范畴。

图2  公共企事业单位实质认定标准的理解线索

1.社会性。社会性（公共性）强调其职能面向公众不特定人，这些职能具有关涉民生、受益面广的基本公共属性，必须满足公平性、均等化和可及性等基本要求。这一社会性可以有一定的地域和范围限制，例如一些地方公用企业或社区服务单位。但如果这一主体仅提供非基础性、差异性的服务，如仅提供VIP病房服务的私立医院和仅承接私人项目的科研机构，以及并不面向公众的行政辅助性事业单位，可认为其公共性不足而不属于公共企事业单位。

2.给付性。公共企事业单位所承担的是给付性（服务性）而非权力性职能。公共企事业单位往往因为垄断性、不可替代性以及与政府关系亲密而产生某种权能。但这种权能区别于行政权力，不是行政法试图规制的公权力与权力滥用问题。这种权能不是履行公共服务的基础或服务职能的构成要件，而仅是履职的结果，与给付性（服务性）并不冲突。因此2020《制定办法》第4条反而把“具有市场支配地位”的公共企事业单位作为重点适用对象。给付性（服务性）的辨明可作为消极标准，用以排除必须直接适用政府信息公开条例的行政机关和法律、法规授权组织。

3.非营利性。允许主体追逐私利与公共利益之目标相矛盾，因此公共服务必须是非营利性质的，不可追求组织利益最大化。但非营利性与经营性并不冲突，也和最终是否盈利无直接关系。大部分公用事业是收费的，改制后的二类、三类事业单位也允许自收自支，许多公用企业可能收益颇丰。经营手段仅为了引入市场机制以提高供给效率，但并不改变其非营利性的基本属性，因此政府会通过补贴而弥补其亏损，也会通过限价而控制其过度逐利。

这三个标准是判断一个企业或事业单位是否应当纳入公共服务信息供给主体范畴之内的标准。部分单位在司法案件中的答辩理由，如温州港集团有限公司认为自己是“专业性强且客户类型单一的经营性企业”，电信公司认为自己所处行业“已是多家经营竞争局面，客户也拥有充分的选择权”均不应作为评判标准。

在明确公共企事业单位的实质性认定标准之后，应当以此标准为指导，通过“行业规定+主体目录”的制定对公共企事业单位的范畴进行清晰、规范的形式化呈现，从而为个案适用提供一个更为明确、高效的形式认定标准。在原有司法实践中，法院往往首先根据形式标准而判断一个组织是否为公共企事业单位，主要考察是否属于2007年《条例》第37条所列举的九个行业，以及是否具有主管部门颁布的相关具体规定。当争议组织无法通过这两个形式化标准考察，法院往往会直接判决信息申请者败诉，而不会进一步运用实质性标准进行主体认定。可见，“公共企事业单位”概念的内涵不清与公开主体范畴不明的问题必须通过形式化路径来解决。

1.取消行业类型限制。2007年《条例》列举了公共企事业单位所处的行业包括“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等”，2019年《条例》做了微调但基本相似。这一行业列举是否穷尽（“等内等”还是“等外等”）？从立法者的态度看，根据立法初期权威人士的解释：“先在这八个行业内开展，是否扩展，在实践中进一步探索。”而2020年《制定办法》第2条第2款亦规定要“逐步扩大本办法适用范围”。而从地方实践看，各地所颁布的公共企事业单位办事公开办法也早已突破这种列举，扩展到民政、金融、法律、殡葬等领域。从司法实践看，也有法院在所列举的行业外认可争议主体的公共企事业单位属性。可见这一“等”字应理解为“等外等”，具有扩展的可能性。在这些列举行业之外的主管部门也应当根据实际情况推动公共企事业单位的信息公开工作。

2.确立业务主管部门的信息公开监管职责。明确由业务主管部门履行信息公开监管职责，建构“主管部门—监管对象”这一对制度支柱关系。公共企事业单位由于存在公私混合属性，往往处于一个复杂的监管网络之中，由不同的行政机关施以不同类型的监管，如国资委对国有财产的监管，登记机关对事业单位设立的监管，物价局对公共产品水电气定价的监管，业务部门对业务活动内容与绩效的监管。由谁履行公共企事业单位信息公开的监管职责的争议已在2019年《条例》实施后的司法案例中出现。在缪君诉龙岩市卫生健康委员会卫生行政管理案（（2019）闽08行终182号）中，原告在向龙岩市第一医院申请信息不得后向龙岩市卫健委投诉，但龙岩市卫健委并未履行监管职责。原告起诉龙岩市卫健委，一审法院认为被告对于医院拒不提供相关信息的行为并无查处的法定职责，而二审法院推翻了这一结论，认为卫健委“作为龙岩市第一医院的主管部门，具有依照信息公开相关法规对不依法履行政府信息公开义务的情形进行调查处理的法定职责”。在上述“可树生案”中，法院以缺少相关立法的明确规定为由拒绝承认司法局应当履行对司法鉴定单位的信息公开监督职责。信息公开工作是公共服务的重要内容之一，关涉公共企事业单位的工作绩效和业务质量，因此应当由公共企事业单位的业务主管部门履行监督职责。以“可树生案”为例，武汉市司法局是全市司法鉴定单位的业务主管部门，负责指导、监督全市的司法鉴定工作，该职责理应涵盖监督司法鉴定单位的信息公开工作。

3.制定行业规定与主体目录。通过制定行业规定与主体目录对公共企事业单位施加信息公开义务。在2007年《条例》颁布之后，国务院办公厅发布的实施意见要求有关主管部门（单位）在2008年10月底前制定关于公共企事业单位信息公开的实施办法，但该任务并未全部完成。新的监管逻辑依赖于行政权作为制度推进动力，因此必须对国务院有关主管部门（单位）施以更加明确的制度落实要求。各主管部门应当根据社会性、给付性和非营利性三个标准确定其监管对象中是否具有公共企事业单位，如果有，应当制定本行业的公共企事业单位信息公开规定，公布所监管的公共企事业单位目录并随着制度实施进行动态调整。公开规定应当尽量以规章的形式制定，确保其更高的规范效力。国务院应当对此项任务设定明确的完成期限并监督其实现。各个部门的“行业规定+公共企事业单位目录”的形式化呈现，可以为公众获取信息与寻求救济提供一个清晰的指引，也为日后法院判断主管部门是否应当履行监督职责提供一个明确的形式认定标准。

“以公开为原则，不公开为例外”是现代政府信息公开的基本准则。但新逻辑下的公共企事业单位信息公开工作不能直接适用这一准则。一个组织的运行既有内部管理行为也有外部履职行为，而改革后的公共企事业单位的外部活动亦日益多样化，既包括非营利的公益活动，也可能包括市场逐利性活动；提供的服务可能是基础性公共服务、差异性公共服务或定制型私人服务。对于哪些信息应当公开，新旧条例将范围限定为“提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”。这一限定如何理解？例如在岳麓书院收费事件中，湖南师大教授倪洪涛等人质疑岳麓书院门票收费过高，向湖南大学申请“取得《关于岳麓书院和中国书院博物馆门票价格的批复》的呈批报告、2012—2015年度经费预算决算方案、收入使用与管理情况、纳税凭证或完税证明”等信息。湖南大学是具有信息公开义务的公共企事业单位，但岳麓书院作为国家重点文物保护单位与国家5A级旅游景点，这些相关信息是否属于公开范围尚需探讨。因此，新逻辑下的公共企事业单位信息公开应当考虑这一主体活动的公私混合属性，划定施加行政监管的信息公开范围。

2020年《制定办法》列举了六类应当重点公开的信息，但其内在逻辑不够清晰，范畴不够明确。公共企事业单位所履行的公共服务职能是信息监管发挥作用的基本范畴，其中的信息公开作为监督、调控公共企事业单位履职的工具，扮演着三种核心角色：作为公共服务配套职责的信息公开、作为监管工具的信息公开以及作为服务内容的信息公开，分别对应着不同的信息内容。

1.作为服务配套职责的信息公开范围。政府信息公开的逻辑围绕权力监督展开，是通过促进公共行政的透明度来增加行政有责性。因此公开的内容应偏重于权力运作和行使、国家财政使用以及官员廉洁度相关的信息。而新条例的监管逻辑将公共企事业单位重新定位为公共服务提供者，提供服务相关信息是公众享受服务的前提条件，因此是公共服务供给的配套职责。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）指出公共企事业单位要公开的信息内容“要以涉及人民群众切身利益、社会普遍关心的内容为重点”，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）及各省市颁布的公共企事业信息公开办法都将公开重点定位于“办事公开”。

可见，公共企事业单位公开的内容首先应当围绕“公共服务”展开，包括：服务经费来源、定价标准与方案、收费标准和依据等服务成本与价格信息；服务目录、服务内容、服务标准、服务质量、保障措施与违诺责任等服务内容与质量信息；办理依据、办理条件、所需材料、办理流程、服务对象、缴费方式、办理地点、办公时间、办理时限、服务中断与修改通知等服务获取与便民信息；项目工程地址、公共设施、交通工具与水电汽管道等服务载体上应具有清晰标识的使用说明、安全警示、保修救援等公共产品信息；对公众提问的回答、解惑、指引等互动类信息。除了通过官网、政府统一门户网站等传统的静态被动方式实现外，服务机构还应该强化短信通知、微信推送与app实时查询、操作等动态主动式的公开机制建设。

2.作为监管工具的信息公开范围。同样遵循监管逻辑，不同的监管目标也决定了公开内容的不同。《企业信息公示暂行条例》要求企业向社会公布注册登记、备案信息、动产抵押登记信息、股权出质登记信息、行政处罚信息等企业信息，旨在加强市场监管，打造良好的营商环境。《电力企业信息披露规定》要求电力企业、电力调度交易机构披露有关电力建设、生产、经营、价格和服务等方面的信息，在于维护电力市场秩序。而对于公共企事业单位来说，主要监管目标在于防止其过度市场化、偏离公益目的、确保服务质量。对于可能折损公共服务质量的因素，如机构作风或腐败问题、权能或市场优势地位的滥用以及违规违法活动开展等问题是主要监管方向，对应的信息公开内容则应当侧重于：单位职责、工作职责、人员构成、公共职能部分的财务、资产与经费情况、人事招聘信息与结果等机构类信息；重要人事变动、改革方案、决策措施的作出，重点建设项目的方案、标准与招投标等决策类信息；开展活动的法律法规依据以及与公众相关的管理制度、内部规范等信息；所属主管部门、投诉、复核以及申诉的方法等监督途径信息。例如在岳麓书院收费事件中，“2012—2015年度经费预算决算方案、收入使用与管理情况、纳税凭证或完税证明”等信息关涉岳麓书院是否充分履行文化传播与教育的公共服务职责，是公众和主管部门监督其是否偏离公共利益价值目标之工具，因此属于应当公开的信息。

这一类信息要求建立向主管部门的报送机制和对社会直接公开的机制，且报送后的信息应当纳入政府信息，实现与政府信息公开制度的衔接，但公共企事业单位不可以信息已报送政府有关部门为由免除自身的信息公开义务。例如岳麓书院收费事件中湖南大学作出的信息公开答复称“呈批报告相应呈送件已分别提交湖南省物价局、湖南省发改委服务价格管理处，请向相应部门提出信息公开申请”。这一理由难以成立。

3.作为服务内容的信息公开范围。2020年《制定办法》规定公共企事业单位信息公开的方式“以主动公开为主，原则上不采取依申请公开的方式”。然而，提供公众所需要的信息是公共服务的应有之义，是公共服务的构成要件。实践中服务对象以及社会公众的信息需求具有个性化和多样化特点，而主动公开制度难以全面满足这些信息需求。从相关司法案例中可以看出，这些以申请方式索取的信息主要包括被主动公开机制遗漏的信息，如孙阳兵诉中国移动通信集团广东有限公司深圳分公司信息公开案（（2015）深中法行终字第1222号）中原告所要求的“中国移动深圳分公司的政府信息公开工作机构的联系电话和电子邮箱等内容”；未主动公开的单位信息或活动信息，如刘爱军诉郑州幼儿师范高等专科学校教育行政管理案（（2016）豫01行终1034号）中原告要求的“单位2015年度工作计划”；以及这些单位掌握的本人信息或第三人信息，如清华大学与刘中锋信息公开纠纷上诉案（（2017）京01行终428号）中原告索要的“本人考博试卷信息”等。在大部分案件中，公共企事业单位对于这些信息申请直接不予答复，可能是受旧条例规定模糊之影响，均未正视自身的信息提供者身份，认为自己不是行政机关，不承担政府信息公开职责。

为满足不同人的差异化信息需求，解决主动公开的信息不全面等问题，监管逻辑下应当重新建构其公共服务信息公开主体身份。公共企事业单位应当建立依申请公开制度，指定专门部门或专人负责信息公开受理和答复，同时向社会公开申请信息的方法、所需材料、办事期限、申诉办法等信息，确保依申请公开程序具备可操作性。除非明确属于下文探讨的消极范畴，否则应当将信息视为公共服务的内容之一而满足公众需求。

公共企事业单位信息公开的消极范畴是指依法可以不予公开的信息范围，其中既包括公共企事业单位因特殊职能属性而带来的排除范围，也包括与传统政府信息公开相似的豁免范畴。

1.非公共服务供给过程的其他业务信息。由于公共企事业单位的业务多样性，若属于非“提供公共服务过程中制作、获取的信息”，则可以不予公开。这一范围如何划定？2007年《条例》过于简洁的表述导致法院缺少认定标准，例如在贾友宝、中国移动通信集团山东有限公司青岛分公司案（（2017）鲁02行终356号）中，一审、二审法院均认为“对于原告本案申请的信息，因没有相关主管部门对信息公开范围予以明确规定，本着审慎的态度，法院无法将该等信息认定为被告‘提供社会公共服务过程中制作、获取的信息’”。而在少数司法案例中，虽有法院展开论述但并不深入，如在徐宾诉天津滨海新区响螺湾公共事业发展有限公司案（（2015）二中行终字第243号）中，法院认为信息是不具有社会性的自身业务过程中产生的信息；在朱某与温州市市场监督管理局受理行政复议上诉案（（2017）浙03行终253号）中，法院认为“开展业务时双方为平等主体，接受的是民事委托”，因此不予公开。

判断是否属于提供公共服务过程之外的消极范畴，可以从业务属性、关系属性和行为效果三个方面加以分析。首先，看开展的业务是否为公共企事业单位在承担公共服务职能之外所开展的自身业务，如食药检验检测院接受第三方委托出具的检测意见便不属于公开范围。其次，看双方是否为平等的民事合同关系，公共企事业单位在此业务过程是否具有可利用的市场权能优势。若双方平等则可排除于公开范围之外。此处应注意的是不可仅因公众与公共企事业单位以民事合同关系建立服务买卖关系而视为消极范畴。现代公共服务供给如水、电、通讯套餐等往往会签订民事合同约定双方权利义务，但作为标的物的商品依然具有公共服务产品之属性，所签订的合同也是消费者无法更改的格式合同。最后看该业务是否会影响公共服务供给内容和质量，是否会对公共利益带来影响。如电网公司的电网工程建设项目，其选址方案等相关决策会影响公共利益，理应向公众披露，而与工程建设方的委托合同、资金流水等信息则可排除。

2.与其他利益相冲突的豁免类型。政府信息公开的豁免类型主要包括国家秘密、商业秘密、个人隐私与“三安全一稳定”，以及内部性、过程性信息。公共企事业单位的信息公开同样面临这些利益冲突，还应当增加考虑产业安全、个人信息保护等问题。当公开与其他价值相冲突时，可以通过援引豁免规则而拒绝公开。

其中，公用企业的信息公开可能会面临与商业秘密的较强冲突，但应当考虑公用企业享有的政策优势和垄断优势，对商业秘密豁免的适用严格对待，与公共利益充分衡量。适用国家秘密豁免时，由于公共企事业单位的给付职能区别于行政机关的行政管理职能，因此应当更严格依法适用，可要求提供由行政机关出具的定密证明或其他证明。适用个人隐私豁免的，应当提供征求第三方意见的证明，同时兼顾个人信息保护的需求。内部性、过程性信息如人事管理、未确定的政策方案、内部会议纪要等，利益衡量重点在于考察内部性信息是否会直接影响公共服务的获取与质量。如在夏欣诉中国医学科学院北京协和医院政府信息公开案（（2015）二中行终字第1551号）中，申请人要求公开协和医院药房相关的处理流程、所依据的规范以及说明书的处理方法等信息，法院认为这属于日常工作中对药房进行规范管理制作的内部管理信息。但本文认为，考虑药房管理会直接影响医疗服务质量，应当属于提供公共服务过程中的信息。

旧逻辑在对政府信息公开制度进行参照之后，试图基于公共企事业单位的公法义务而赋予其行政诉讼主体资格，并将司法权作为最终的权利救济和制度监督保障途径。新的监管逻辑放弃了司法救济路径，要求主管部门通过建立申诉救济制度维护公众的知情权利。

然而，从条例修改后的实践看，目前无论是当事人、行政机关还是法院都对行政申诉这一新机制颇为陌生。在谢国录诉南阳市人民政府案（（2020）豫行终1455号）中，当事人将申诉理解为复议，在诉讼辩论中引用这一申诉新条款作为提起复议的依据。在上述“可树生案”中，被告司法局在受理申诉后并未履行监管职责，而是将申诉申请视为政府信息公开申请，对信息是否属于应当公开的政府信息作出答复。而在该案以及上述“缪君案”中，法院都表现出对审查主管部门是否具有申诉处理职责的陌生感。这一现象的根源在于，相比其他救济制度，行政申诉制度是我国多元纠纷解决机制中存在感最低、规范性最差的救济路径。

申诉是指公民对国家机关或其他组织的某种决定或行为不满而提出的意见或要求，该制度源于我国《宪法》第41条的规定，并衍生出司法申诉、公务员申诉和行政申诉三大类。行政申诉是指公民认为行政机关或其他组织存在违法失职行为或认为其侵犯自身权益后向有权行政机关提出意见或要求。这一机制具体散见于不同的立法之中，如《行政处罚法》第54条规定的对行政处罚决定不满的申诉，《产品质量法》第22条规定的消费者对产品质量不满的申诉，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第22条规定的企业对于非法干预和侵犯企业经营权的行为可以提出申诉等。

区别于司法申诉和公务员申诉，行政申诉制度具有便捷化行政救济属性，与投诉、检举具有相似性和交叉性，且存在制度定位不清、程序不规范、不透明等问题，与复议、诉讼、信访等其他救济途径的关系不明。在新逻辑之下，要确保这一救济路径的功能发挥，关键在于明确行政申诉制度与行政诉讼的关系，并进行具体的制度设计。

2019年《条例》规定“公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，后者应及时调查处理并告知处理结果”，明确了行政申诉作为公共企事业单位信息公开救济程序的基本定位，但也带来与2007年《条例》实施后已有所实践的行政诉讼的关系不明问题。而2020年《制定办法》第8条规定的“以向各级主管部门申诉为主，原则上不包括申请行政复议或者提起行政诉讼”的表述并未清晰回答这一问题，模糊的表述反而可能带来实践混乱。

1.申诉是否替代诉讼？2019年《条例》第55条的规定，是否意味着排除了行政诉讼救济路径，还是新添了一种救济机制？从最高院的态度看，公共企事业单位一直未被认可为行政诉讼适格被告。在2007年《条例》颁布之后，无论是2010年最高法院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，还是2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》均未对公共企事业单位的主体资格加以认可。从2019年《条例》修订之前的司法实践看，公共企事业单位信息公开争议案件的胜诉率极低；在修订之后可查的判决书中，几乎所有法院均以公共企事业单位不是适格被告而驳回起诉。因此，应当理解为直接以公共企事业单位为被告的行政诉讼路径已阻断。

也许有学者会视为遗憾，但实际上，即使在申请人胜诉的案件中，法院几乎不会直接判决公共企事业单位公开申请人索要的信息，而仅会判决公共企事业单位重新作出答复，公共企事业单位后续可以通过援引其他豁免理由不予公开，救济效果大打折扣。若申诉制度能够将要求公共企事业单位直接公开信息作为其中一种审理裁决类型，其救济性反而大于行政诉讼。

2.是否应当将申诉设置为诉讼前置程序？有学者提出为了再次将公共企事业单位信息公开“入条例化”，可通过修法将申诉设置为复议或诉讼的前置程序，当申请人对申诉处理结果不服时，可以对处理申诉的主管行政机关提起复议或诉讼。然而，为提高救济程序的效率性和自主性，无特定必要时一般不宜随便设置前置程序。例如劳动争议需经过劳动争议调解和仲裁后方可起诉，其背后的缘由在于劳资关系的和谐价值与我国混合劳动制度的复杂化、专业化；根据土地管理相关法律法规，协调和裁决本是对征地补偿标准申请行政复议的必经前置程序，但裁决前置程序已取消，协调程序在实践中一般也灵活处理。因此，将行政申诉设计为行政复议和诉讼的前置程序，缺少制度必要性，只会降低救济效率与公民自主选择权。此外，从条例制定者的立法意图看，对申诉程序的规定本身便体现出排除诉讼的立法动机。若有意再次“入条例化”，则直接规定其可诉即可，无需以申诉制度作为桥梁。

3.申诉结果是否可诉？在2019年《条例》修改至今仅可查得的一个案件中，原告向东莞理工学院申请公开后向省司法厅申诉，对申诉结果不满后向教育部提出复议，对复议结果不满后起诉。一审、二审法院均认为教育厅的申诉处理行为不可复议，也不可诉讼。由于单一案件尚无法得出确定结论，要探究司法机关的态度，可参考与此制度最为接近的教师申诉制度。《教师法》第39条规定了教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，但并未对后续救济做出规定。在司法实践中，部分法院承认申诉结果的可诉性，对主管部门处理申诉的合法性、合理性进行实体审查后做出判决，例如在徐镜深等诉东莞市教育局等教师纠纷案（（2016）粤19行终126号）中，法院确认了申诉处理的合法性和合理性；在罗某某诉成都高新技术产业开发区社会事业局教育行政裁决纠纷案（（2005）高新行初字第23号）中，法院认为社会事业局受理罗某某行政申诉后，未按照规定对案件“进行全面调查核实”，因此判决主管部门败诉。但在较多案件中，法院认为只有属于行政诉讼受案范围才可起诉，因此以申诉处理结果对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，或原争议并未侵犯申诉人的人身权或财产权为由驳回起诉。可见，对于申诉结果是否可诉的问题，若立法规定模糊，未来很可能会出现不同的司法实践。建议区分情况对此问题进行明确。由于条文已明确规定了主管部门受理申诉的职责，因此拒绝受理申诉属于行政不作为，应具有可诉性；而为避免制度重叠与程序空转，建议明确申诉处理行为的不可诉性，并将制度重点转移到如何完善申诉制度上来。

行政申诉相较行政诉讼具有行政专业性强、便捷程度高、成本低等优势，但前提是该制度应当具有科学规范的制度设计，能够为信息申请人提供有效的救济。2020年《制定办法》第8条第2款要求各级主管部门应当建立专门工作制度处理公共企事业单位信息公开申诉，这一专门工作制度应当从以下几个方面进行建构：

1.确定申诉受理机构。每个主管部门都应当确定明确的机构或人员处理信息公开申诉，可由内部法制机构或法制工作人员负责，有条件的部门可以建立专门委员会，如公务员、事业单位申诉制度中设立的申诉公正委员会，由主管部门业务人员、法制人员、行业代表和法律专家组成。

2.建构科学的申诉程序。明确受理申诉的提出期限、应提交的材料、受理审查规则、审理规则和期限、审理结果与执行。其中，可规定直接要求公共企事业单位公开信息的审理裁决类型，体现申诉制度相较于行政诉讼的优势。

3.完善申诉前后制度衔接。若确定申诉不作为复议和诉讼的前置程序，则必须丰富申诉程序，完善其前后制度衔接，兼顾效率与公平。《事业单位工作人员申诉规定》设计的程序为“原单位复核+主管部门申诉+上级部门再申诉”，《苏州市教师申诉办法》设计的程序为“主管部门申诉+上级人民政府复核”。针对申诉机构不受理的情况，建议按照行政不作为处理，规定“申诉机构不履行职责，无正当理由不受理、处理申诉申请的，申诉人可向法院提起行政诉讼”。针对申诉人对申诉处理决定不服的情况，建议规定“申诉人可以在收到决定书十日内向申诉机构的上一级部门或同级人民政府申请复核”。

4.增加申诉制度的公正性与透明度。同样作为救济制度，申诉相较于司法救济的劣势在于其程序的内部性、封闭性，致使其公正性受到质疑。建议增加申诉透明度，由各主管部门公开本部门的申诉规则、监管的公共企事业单位名单、每年的申诉数据，并参照司法公开制度建立申诉决定书数据库，将这部分信息纳入政府信息公开制度，接受社会监督。