在全面深化改革的背景下，政策试验已成为推动数字政府建设的重要工具。然而，数字政府建设对治理效能的过度推崇，使得“数治”与“法治”在长期结构耦合中张力凸显。传统理论如工具理性、价值理性与制度理性在解释此类张力时渐显局限，而以卢曼社会系统理论为代表的系统理性对化解内生于社会功能分化的此类张力展现出更强的解释力。当前推行的数字法治政府系统改革，旨在回应政府治理现代化对复杂性进行化约的深层需求。鉴于规则、程序与组织共同塑造了数字政府与法治政府两大系统的“共振界面”，应从规则设计、程序控制及组织保障等维度将数字法治政府建设政策命题再具体化。

数字政府；政策试验；政府治理；社会系统；复杂性化约；技术赋能

政策试验作为一种具有中国特色的政策创新模式，在改革开放进程中发挥了关键作用。特别是在经济腾飞阶段，我国通过大规模、持续性的分级制政策试验，有效推动了政策学习与经济发展。在这一模式下，政治、经济、社会、科技等领域的重大政策在全面实施之前，往往经历从地方试验、中央认可到全国推广的完整过程。经过政府绩效改革、科技体制改革、河湖长制创新等多案例的实践验证，这套“试验—认可—推广”机制展现出显著的实施效能。其中，纵向的央地协同驱动与横向的府际学习竞争是这一机制有效运作的核心（见图1）。从纵向府际关系看，政策创新既有出于中央指令式的政策试点，也有源于地方自发式的政策试验，两者互动构成一个以试验为基础的政策循环体系。从横向府际关系看，地方政府间的竞争与学习并存，共同塑造政策扩散的路径：府际竞争驱动各地通过模仿“最佳实践”，缩小地区差距、推动组织同形；府际学习则受各地经济基础、制度环境与发展理念等差异的影响，呈现出非均衡扩散效应。这种纵横交织的府际互动，不仅显著影响了地方政府对政策创新的接纳意愿，也清晰揭示了我国数字政府建设水平存在梯度差距的深层原因。

图1  府际关系对政策试验机制运行的影响

在央地互动框架下，地方的政策试验为中央政策创新提供了实践样本，而中央对地方试验效果的认可则构成政策推广的关键推动力。就此而言，政策试验的最终成效主要受政策试验的设计者角色与中央对试验效果的认可态度两大变量的影响。按照政策试验发起者的不同，政策试验设计者角色可分为中央政府与地方政府，由此形成两种差异化的政策试验路径：若由中央政府发起，通常会制定包含政策目标、内容及试点地区在内的详细试验方案，试验将沿“自上而下”的政治动员路径推进；若由地方政府发起，则多基于本地治理需求自主设计政策工具，试验将沿“自下而上”的科层传递路径扩散。而地方试验的合法性高度依赖中央的认可，该认可取决于两个因素：一是地方试验是否契合中央治理目标，即政治因素；二是地方试验是否具备良好实施效果，即科学因素。基于试验设计者与中央认可度两个维度，试验效果最终演化出三种典型模式：地方自主探索获中央认可，引发“吸纳—整合”过程；地方成功执行中央指令，触发“验收—推广”过程；试验效果未达预期，则难以进入扩散通道而被淡化。

在政策试验的持续驱动下，我国数字政府建设形成以央地协同与府际联动为特征的制度演进机制。这一机制有效融合了地方探索的实践经验与中央调控的系统规划：地方通过先行先试，为政策创新提供多样化样本与可行性验证；中央通过信息筛选与经验提炼，赋予成功实践以制度形态，推动其向规范化、体系化方向发展，最终实现数字政府建设从局部突破到整体优化的系统性演进。

在地方先行先试阶段，各地数字政府建设呈现出以体制机制改革为契机、以政企合作建设为路径的共性特征，同时也表现出建设水平梯度分布、试验方案因地制宜的地域特色。在机构设置上，多地在新一轮机构改革中探索设立了整合数据资源的大数据管理机构。据统计，在国家数据局成立前，全国已有26个省份设立此类机构。在建设模式上，各地普遍采取政企合作模式建设数字政府。如2017年腾讯与三大运营商共同出资成立公司，负责“数字广东”项目的建设运营。在试验设计方面，地方政策议题往往着眼于本地短期经济发展与治理需求，具有明显的地方倾向与权宜色彩。这种地区建设差异表明，缺乏中央统筹的地方自主探索，其整体效能存在一定局限性。

尽管中央对地方先行先试持开放态度，但也敏锐察觉到各地在试验过程中出现的数字基础设施重复建设、标准不一等问题。为提升数字政府建设的规范化与系统化水平，自2019年党的十九届四中全会对“推进数字政府建设”作出战略部署后，中央通过“十四五”规划的路径阐述，至2022年《关于加强数字政府建设的指导意见》的出台，已形成一套包含时间表、路线图和任务书的行动指南。这一系列政策演进表明，中央正不断强化对数字政府建设的组织领导和业务指导。具体而言，在组织领导层面，中央通过提升机构层级增强了统筹力度：2018年国务院成立推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，2022年成立由国务院领导同志担任组长的数字政府建设工作领导小组。在业务指导方面，数字政府建设正经历从分散化向集约化的战略转型：这一进程以2018年国务院推动建设全国一体化政务服务平台为起点，随后在2022年升级至全国一体化政务大数据体系，并于2023年通过组建国家数据局完成机构布局。

在央地协同推进数字政府建设的进程中，政策试验的技术适配逻辑与嵌套试验逻辑相互交织，共同构成一个复杂而精密的政策创新系统。这一系统既体现了技术演进与制度变迁的辩证关系，又反映了中国特色的国家治理智慧。

从技术适配逻辑看，数字政府政策试验呈现出从工具性嵌入到规范性重塑的演进特征。新一轮科技革命使得“数字达尔文主义”向政府全面渗透，政府则通过持续的数字化战略实现组织进化。技术经济学家阿瑟（Brian Arthur）对此指出，一项新的技术通常会召唤新的组织和制度安排，新的安排反过来会引起新的技术和社会问题，新的问题又引起新的技术需求。在技术嵌入初期，传统行政体系的保守性常制约对技术工具的选择；随着技术深入治理过程，其角色从辅助工具转变为规范力量，推动制度重塑与规范再生产。莱斯格（Lawrence Lessig）提出的“代码即法律”理念，在实践中演化为“法律代码化”与“代码法律化”的双向互动，技术规范逐步内化为政府权力运行的基础。总体而言，技术从嵌入到适配的过程，本质上是政府萃取技术经验的信息处理过程。中央则通过筛选地方试验信息来调控政策推广，如2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，系统提炼并推广了浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”等地方经验。

从嵌套试验逻辑看，数字政府政策创新呈现多层次、系统化特征。为弥合权威体制统一性与地方治理多样性之间的裂痕，我国的公共政策创新形成独特的嵌套试验模式。这一模式印证了奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的制度嵌套理论，即所有规则都被纳入规定如何改变该套规则的另一套规则中。具体而言，嵌套试验逻辑体现在三个层面。在宏观层面，政策试验表现为以规划为主体的主体嵌套。即，在我国“十四五”规划作出“提高数字政府建设水平”的全局部署后，中央网信办和国务院相继制定专项规划与指导意见，形成自上而下的政治势能与制度连贯性。在中观层面，政策试验表现为以项目制为主线的条块嵌套。项目制是一种自上而下的资源再分配机制。中央通常会将政策目标分解为若干子目标，以项目制方式在特定区域或领域进行试验突破。例如，2020年国务院将“跨省通办”事项清单分解为三年工作目标，以项目化方式推动任务落实。在微观层面，政策试验表现为以多任务为主线的选择嵌套。数字政府建设的政策依据由多层级文件、规划及方案构成。各地在承接中央试点与立足本地实际之间寻求平衡，政策选择通常会同时考量民众诉求、上级认可与绩效考核等复杂因素，体现出合法性、合理性与可行性相结合的地方治理智慧。

数字政府建设在技术赋能效应下遵循效能优先主义，逐渐形成政府治理领域的工具理性范式。尽管工具理性因自然科学属性背书而在逻辑上具有自洽性，但数字政府建设实践对治理效能的过度追求，使得效能建设与法治建设在长期互动中张力凸显，造成政策推行的“数治—法治”失衡态势。

新公共管理运动对效率政府的推崇与技术治理理论的兴起，共同驱动公共行政范式从“规范执行”向“效能优先”转型，标志着行政理念从“依法行政”向“最佳行政”的演进。改革开放以来，我国先后经历了九轮规模较大的机构改革，在转变政府职能、提高行政效率等方面成效显著。在推进国家治理现代化的进程中，大数据、人工智能等前沿技术为解决国家治理难题提供了新思路。在此背景下，通过“以数治国”解决国家“治理赤字”便成为政策制定者的优选方案。当“数治”理念融入政府治理实践，以数据驱动决策、技术赋能治理、社会协同参与为核心特征的技术赋能与赋权模式，便成为推动政府治理现代化的关键路径。相比于技术赋权是技术向社会主体进行赋权以制约政府公权力，技术赋能则是技术向公共部门进行赋能以提升政府治理效率。治理现代化进程表明，随着数字基础设施的持续完善，数字技术正经历从工具支撑到能力构建、再到权力重构的递进式赋能过程。以技术赋能治理现代化，依托组织协同优化、平台生态构建、流程智能再造等举措，实现行政效率、服务效率与监管效率的全面跃升。

随着“最佳行政”成为公共管理话语体系中的热门词汇，其核心关联指标“行政效能”也引发广泛关注。“行政效能”是一个多维度的评价体系，其内涵既涵盖政府治理的“效”（效率与效果），又指向“能”（治理能力），集中体现了学界对理想型政府治理模式的理念建构。回溯我国数字政府建设历程，无论是中央发起型试点，还是地方发起型试验，均以提升行政效能作为政策试验的出发点。例如，国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》提出“国家统筹、一地创新、各地复用”的试点示范路径，并强调以技术创新驱动政府履职效能优化；国务院《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》将“高效办成一件事”作为效能提升核心抓手，突出改革与数字赋能的协同驱动作用；江苏省《关于加快统筹推进数字政府高质量建设的实施意见》也明确“理念创新、效能优先”的数字政府建设原则。梳理既有政策性文件可知，各级政府在数字政府建设过程中注重将制度优势转化为治理效能，表现出较为明显的效能优先主义。

数字政府建设是政府治理现代化在数字社会的一种集成显像。随着“良法善治”理念从理论走向实践，效能与法治的协同已成为数字政府建设必须破解的核心命题。这一实践转向呈现双重特征：在价值层面，“良法善治”推动法治从形式走向实质，要求将伦理考量、社会情境等要素纳入法治框架，与数字政府追求“最优行政”的目标形成共振；在实践层面，随着数字政府从内部管理向外部治理延伸，其技术特性与现行法治体系的适配性正面临系统性挑战，这反过来凸显了将其纳入法治轨道的必要性。但在数字政府建设实践中，效能与法治之间存在显著的内在张力。政府治理现代化主导下的效能优先导向与运行于科层制基础上的传统法治范式产生结构性矛盾。加之数字政府建设作为数字中国战略的先导工程，其战略重要性使得这一张力更具隐秘性和持久性。这种张力根植于政府治理现代化的转型进程中，具体表现为三组核心关系：行政自制与权能扩张的角力、政企合作与政府权威的博弈、数字平权与技术特权的冲突。

首先，法治政府建设中普遍存在的行政自制行为和现象表明，政府行政行为往往受到不断完善的制度设计、外部行政法及其自组织功能的自我控制，并通过制度设计确保政府权力的边界清晰，其本质是构建一种保障广泛私人领域和个人权利保留的“有限政府”模式。然而，数字技术助推了行政体制的扁平化和集成化，降低了行政权力的运行成本。各地以“有为政府”为政策再生产目标，在数字政府建设中持续扩张政府权能，导致“有限政府”行政自制与“有为政府”权能扩张形成张力。当前，自动化行政执法争议频发为此提供了实证：随着“电子警察”等自动化行政设备的滥设滥用，多地出现“天量罚单”“全民违法”等趋利性执法乱象。

其次，政企合作已成为数字政府建设与运营的普遍模式。在政企合作中，“合作的本质是共享裁量权”。在数字政府以技术为施政工具并赋予其部分裁量权的进程中，政府权威正经历向技术领域的系统性迁移，技术权威的认可度与社会尊崇度随之显著提升。此现象印证了马尔库塞（Herbert Marcuse）所揭示的“技术的合理性展示出它的政治特性”，即技术本身是一种权力形态。若以马克思（Karl Marx）在《资本论》及其手稿中的理论为分析框架，资本自其形成之初便以“自我增殖”为内在逻辑，而这一目标的实现往往需要政治权力的加持。在数字时代背景下，技术资本凭借其数据要素与平台能力，在持续深化的政企合作中，逐步参与并重构了传统由政府主导的权威结构。

最后，数字政府效能建设若过度聚焦于经济性、效果性与效率性等成本效益考量，可能导致公民因难以融入政企技术对话而被迫让渡部分个体权利。由此，“数字鸿沟”将进一步演变为“权利鸿沟”。在数字社会，人类社会长期存在的强弱并存状态依然延续。处于弱势地位的公民在面对由政府和科技企业共同构筑的技术权力体系时，普遍遭遇“接入沟”“使用沟”与“知识沟”等多重数字鸿沟的阻碍。技术特权作为数字鸿沟在法治语境下的集中体现，深刻激化了技术发展与社会公平之间的内在张力。它不仅加剧了数字权力配置的结构性失衡与数字权利保障的制度性缺失，更从根本上动摇了数字社会共同体多元共治的伦理基础——实现平等权利与平等权力相统一的数字平权愿景。

在提升政府效能的政策导向下，数据要素与数字技术的治理潜力备受青睐，成为各地推进治理现代化的重要创新路径。以贵州省为例，其于2016年率先出台《贵州省大数据发展应用促进条例》，推动大数据在社会治理与行政管理等领域的深入应用。数字技术不仅赋能政府效能提升，也深刻重塑着政府权力结构，形成传统权力数字化、新兴数字权力与技术性权力并存的新型权力格局。现代政府改革奠基于分权与治理的内在统一，权力结构决定着治理结构。数字政府通过推动数字权力与行政权力的融合，催生了多层级政府之间“上下共治”的“数治”结构。作为一种新型治理活动，“数治”具有去科层化、强穿透性等特征，为政府注入了敏捷治理、穿透治理等理念。然而，“数治”在本质上仍属于行政权行使范畴，须被纳入行政法治的约束框架。无论是英美法系的法治原则，还是大陆法系的法治国理念，皆以约束国家权力、保障公民权利为核心要义，这也构成了现代法治的基本立场。基于此，行政法治逐步发展出“规则之治”“程序之治”与“组织之治”等“法治”控制机制。然而，当前在数字政府政策推行中广泛兴起的“数治”模式，正对既有的“法治”模式构成系统性挑战。

从“规则之治”维度看，法治强调以制度为依托推进数字政府政策落地，因为“规则之治”本质上正是“制度之治”的核心体现。芳汀（Jane Fountain）在《构建虚拟政府》中深刻指出，“虚拟（政府）的美丽遗掩了启动制度变化的困难，并暂时延缓了制度变化的步伐”。实践中，地方政府为提升治理效能而选择性推进数字政府政策再生产，出现数治技术工具泛化、数治过程过度留痕等数字形式主义问题，但各地却普遍未构建起针对数治活动的规制框架与制度体系。此外，在数治活动中，法律规则（以自然语言形式呈现）转译为机器可识别的算法规则（以机器语言形式呈现）的过程，可能创设出超越政府法定权能的规则内容，而这种政府权能的扩张并未获得立法程序的合法性确认。

从“程序之治”维度看，法治要求通过公众参与、信息公开和开放论证等程序性装置，保障数字政府政策具备可复制性与可推广性。然而，现代政府的数治活动多在封闭的技术系统中以“黑箱”模式运行，呈现出显著的“自我指涉”与“自我强化”特征，导致治理过程开放性不足、反思性匮乏。单纯依赖政府驱动政策创新，易导致对法治要素的制度性忽视，这一问题在弹性较大的数治实践中容易被进一步放大：行政相对人的知情权、参与权等程序性权利可能被技术性悬置，行政机关的信息公开、说明理由等程序性义务可能被结构性规避。最终，要避免在数字政府政策推行过程中，治理效能与程序正义之间形成难以调和的结构性张力。

从“组织之治”维度看，法治在赋予政府按照履职需求动态调整组织架构法定权限的同时，也为其设定了制度边界。《国务院组织法》第13条允许国务院根据工作需要设立直属或办事机构，正体现了组织法对治理灵活性的保障。从“技术—组织”互动的历史规律观察，重大科技变革往往推动政府组织形态的适应性演进。随着数治转型成为政府治理的基本现实，各地政府相继设立数字政府建设议事协调机构。这些机构通过构建跨部门协同机制，有效破解政策推行的组织壁垒与职能碎片化困境。但议事协调机构的设置并非“多多益善”，过量设立反而可能降低行政效能。为此，国务院印发的《关于议事协调机构设置的通知》与《国务院行政机构设置和编制管理条例》第10条形成制度呼应，共同确立了严控机构设置的法律框架，体现了对组织效率与法治原则的统筹兼顾。

为应对数字政府建设中产生的法治张力，在中央强化政策试验主导作用的背景下，相关理论发展已从工具理性、价值理性、制度理性深化至系统理性阶段。以卢曼社会系统理论为代表的系统理性，通过其功能分化与结构耦合机制，在技术之上、价值之下、制度之中，为化解数字政府建设法治张力提供了系统间协同演化的理论依据。在此理论视野下，基于复杂性化约构建的数字法治政府，以规则、程序与组织为媒介，正成为推动数字政府与法治政府耦合的理想框架。

关于数字政府法治张力调试的理论研究，呈现出以工具理性、价值理性、制度理性、系统理性为维度的理论分野，这也从侧面揭示了政府数字化转型的多重理性需求。理性在传统社会理论中呈现多重面相，韦伯（Max Weber）提出的“目的合乎理性”（即工具理性）在其中占据核心地位。在韦伯看来，“谁若根据目的、手段和附带后果来作他的行为取向，就是目的合乎理性的行为”。然而，若过度推崇工具理性，将可能引发数字政府建设的法治张力。并且，复杂技术，特别是处于争议漩涡的人工智能体，普遍被认为缺乏价值判断能力与道德情感机制。正因如此，以霍克海默（Max Horkheimer）为代表的法兰克福学派学者在继承韦伯社会理论的同时，深刻批判了工具理性可能带来的人的异化与价值理性的失落，并警示社会必须在效率追求与价值守护之间寻求平衡。

随着技术负效应与物化问题显露，价值理性在批判与反思中重获新生。沃尔多（Dwight Waldo）在论及效率与价值关系时指出，“效率是在价值体系的缝隙中起作用的”，即效率的发挥必须以价值原则为前提。弗雷德里克森（H. George Frederickson）进一步提出“价值是公共行政的灵魂”，其核心作用在于引导行为主体在多元社会中确立根本价值目标。在我国，政府作为公共价值的关键承载者，其推动数字政府建设所运用的技术手段必须严格遵循“以人民为中心”的根本宗旨。然而，当前实践尚未完全实现与该价值目标的契合，导致出现权威弱化、技术特权等“技术反噬”现象。尽管价值理性有助于厘清数字政府建设应然与实然之间的差距，但其本身易引发争议。尤其在破解数字政府法治困境时，价值理性必须与社会化制度体系协同配合，方能构建可持续的治理格局。

制度理性以法治为内核，为工具理性与价值理性提供关键的传导路径。制度理性的理论预设不仅在国家治理现代化进程中取得诸多经验证据，也与依法治国理念的深化紧密相关。制度理性试图通过规范行动主体（个人或组织）来建立社会秩序，本质上是主体理性的延伸与制度化。但数字政府的兴起，对主体理性构成巨大挑战。数字政府流程（如数据流动、算法决策）往往由系统自主运作，其系统逻辑已超越个体意图与控制。若仍聚焦于规制行动主体，则难以触及系统运作的内在逻辑，极易导致治理滞后或失效。为应对这一局限，卢曼社会系统理论实现从“主体理性”向“系统理性”的关键转向。在这一框架下，理性的核心任务不再是理解行动的意义，而是系统如何有效地“化约复杂性”。即，系统理性将关注点从个体有目的的行动转向系统整体的自我合理化过程。这一转向也意味着社会分析的基本单位发生了变化：“系统间性”取代了“主体间性”。换言之，不同功能子系统之间的互动取代了人与人之间的交往，成为理论焦点。由此，卢曼社会系统理论呈现出一种“非人化”的理论特征。

根据卢曼社会系统理论，现代社会的结构形态已从传统垂直分层式分化逐步转向以功能分化为主导的系统性重构。在此进程中，社会系统内部不断分化出政治、经济、法律、宗教等诸多满足功能特定化、运作符码化条件的功能子系统。它们各自凭借独特的“二元符码”进行运作，以此实现对环境复杂性的化约。在卢曼社会系统理论的视野下，法治政府（作为法律系统的代表）与数字政府（作为行政—政治系统的体现）分别遵循不同的“二元符码”逻辑：前者围绕“合法/非法”展开合法性判断，后者则主要关注“效能/无效”进行有效性分析。就此而言，数字政府建设的法治张力，并非制度设计的偶然失误，而是社会功能分化的结构性产物。

卢曼社会系统理论中的“复杂性化约”概念，为解读数字政府建设的政策演进提供了关键视角。社会复杂性因新技术的推动而呈指数级增长，这不仅放大了数字政府建设中的法治张力，更将如何化约复杂性推向了政府治理挑战的中心。数字政府倚重“数据”媒介，试图通过精准感知与高效干预来实现复杂性的化约；而法治政府则依托“规范”媒介，致力于稳定社会预期与维系系统之间的可协调性。因此，这种张力本质上源于两者在借助新技术强化自身复杂性化约能力的过程中，其封闭运作逻辑之间不可避免的冲突。卢曼社会系统理论的核心关切在于：在功能分化导致社会系统丧失“整合能力”后，各子系统如何通过“结构耦合”与沟通机制进行自创生。对应到治理现实，即数字政府与法治政府作为秉持不同二元符码的次级体系，如何在保持各自运作封闭性的同时，建立高效的共振界面。这一系统间的互动难题，构成政府治理现代化的深层挑战。

当前推行的数字法治政府改革，旨在回应政府治理现代化对复杂性进行化约的深层需求。作为对“数字政府”与“法治政府”的融合与超越，“数字法治政府”这一概念体现出国家推动“数字政府”与“法治政府”结构耦合的新型治理体系的战略愿景。早在2010年，国务院已出台《关于加强法治政府建设的意见》，但基于传统科层政府的法治政府建设，在实践中难以兼顾系统集成与治理创新的双重目标。与此同时，数字政府建设因过度聚焦技术赋能，导致“数治”弹性与“法治”刚性之间张力凸显。依据卢曼社会系统理论，在现代功能分化的社会中，政治、经济、法律等子系统在保持自身运作封闭的同时，又通过“结构耦合”实现相互影响、相互关联。正因如此，数字政府才能以结构耦合方式，从外部推动法治政府协同演进，形成一种化约复杂性的整合形态。2021年《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“数字法治政府”，从政策层面印证了这一耦合趋势。以数字法治政府作为数字政府建设的法治化图景，推进数字政府与法治政府的深度融合，就成为调适数字政府法治张力的必然路径。

构建数字法治政府，核心在于明确数字政府与法治政府的耦合机制。理论上存在“法治政府数字化”或“数字政府法治化”等单向驱动的“主从式”路径，也可选择法治政府与数字政府相互赋能的“嵌合式”路径。然而，数字法治政府所面对的政策议题更具综合性与复杂性，难以完全沿用“试验—认可—推广”的传统政策试验机制来制定清晰的时间表、路线图和任务书。实践中，各地对数字法治政府改革的政策理解与再生产也存在显著差异，目标设定涵盖提升行政效能、优化法治实施、促进经济增长等多重导向。由此可见，尽管数字法治政府作为政策概念为整合数字政府建设与法治政府建设提供了理想框架，但其共振界面的模糊性也在一定程度上影响了“数治—法治”张力消解的实际效果。

基于前文论述，“数治”活动必须被纳入以规则、程序与组织为核心的“法治”控制框架之中。而在卢曼社会系统理论的视角下，“数治”与“法治”的融合，本质上是数字政府与法治政府在功能分化背景下，分别借助“数字化”与“法治化”两种沟通媒介，实现系统间“结构耦合”的过程。在“数治”与“法治”融合过程中，规则、程序与组织恰恰扮演了关键的中介角色，成为数字政府与法治政府两大系统间可操作的沟通媒介。因此，在构建数字法治政府的过程中，规则、程序与组织共同塑造了数字政府与法治政府之间的“共振界面”（见图2），使两者在保持运作自主性的基础上，实现治理逻辑的深度融合。

图2  数字政府与法治政府的“共振界面”

规则作为转译性媒介，承担着符码转换与规范建构的功能。在数字政府与法治政府的结构耦合中，规则既是法治政府“合法/非法”符码的具象化载体，也是数字政府“效能/无效”逻辑的制度化表达。具体而言，规则通过将权责清单转化为数据治理中的访问权限与处理标准，使法治对权力的控制延伸至数字行政场景；规则以契约条款形式，明确政府与企业间的数据边界与风险分配机制；规则将平等原则转化为算法决策的透明度要求，为弱势群体的数字权利提供实体法保障。概言之，规则体系的建构本质上是一个双向调适的过程：既需要将法治政府建设中的抽象原则“转译”为可执行的技术规范，使合法性判断嵌入数字治理的全流程；也承担着将数字政府建设中被验证有效的管理逻辑提炼并固化为具有普遍约束力的制度形态，从而反向推动法治政府的更新与完善。通过这种动态的规范转化与制度反馈，规则在两大系统间建立起可持续的语义通路，使“数治”与“法治”在符码独立的前提下，实现治理意图的互释与价值目标的协同。

程序作为时序性媒介，为数字政府与法治政府之间的系统互动提供了流程结构与动态协同基础。程序通过确立公共决策、数据治理与监督问责中的步骤、顺序与时限，使“数治”与“法治”的运作在时间维度上实现精确对齐。具体而言，在规制行政权能扩张中，程序通过设定风险评估、公众参与等环节，将权力扩张纳入法治化轨道；在规范政企合作过程中，程序通过竞争性谈判、合同审查等流程，在提升效率的同时防范权威流失；在数字平权保障中，程序通过设定服务接入标准、申诉响应时限与救济通道，将抽象的权利转化为可操作的保障机制。因此，程序不仅保障了“数治”在法治框架内有序展开，防止因效率追求而压缩关键环节，也为“法治”对数字行政的审查与回应设定了可预期的路径。正是通过程序这一媒介，数字政府与法治政府在动态运作中实现了时序整合与过程互嵌，从而在治理的合法性、正当性与效能性之间建立起可持续的平衡机制。

组织作为实体性媒介，在机构与权责层面为数字政府与法治政府的跨边界沟通奠定了结构性基础。在功能分化的治理格局中，组织通过部门设立、职能划分与权限界定，将原本分属数字政府与法治政府的抽象互动需求，转化为具有明确载体的制度化结构。在这一转化过程中，组织不仅承担着规则制定与程序实施的主体责任，更通过其稳定的架构为两大社会子系统之间互动沟通的政策再生产提供保障。传统科层体制通过职能优化与权责调整，不断增强其对数字化治理的适应性；而面向数字时代设立的专门机构、协同机制与一体化政务平台，则将“数治”与“法治”之间偶发性的接触提升为制度化、常态化的互动秩序。这种以组织为载体的媒介机制，在尊重各社会子系统运作自主性的前提下，构建起稳定的治理通道，使数字政府的效能追求与法治政府的规范约束得以在实践层面实现意图传递与资源整合，最终推动形成具有韧性的协同治理格局。

综上，规则、程序与组织三个关键要素从转译性媒介、时序性媒介与实体性媒介三个维度，共同塑造了数字政府与法治政府的“共振界面”。这一界面的形成，为调适数字政府建设法治张力、最终建成数字法治政府奠定了坚实基础。

在政策试验视域下，我国数字政府建设呈现出显著的中央统筹特征。中央通过科层体系实施微观规制，并配套出台系列政策进行宏观引导。然而，从试验法治化视角看，这种层层把控尚未有效化解“数治—法治”的结构性张力。基于复杂性化约提出的数字法治政府命题，虽为两大系统的结构耦合提供了理想框架，却在政策扩散中面临“政策悬浮”困境。相较于传统以主体、行为、责任为主线的法治路径，当前建设更需倚重机制化构建。鉴于规则、程序与组织既是调适法治张力的关键要素，也是实现系统耦合的核心媒介，应围绕这三个要素推动数字法治政府从政策理念向制度现实转化，完成理论框架与治理实践的有机统一。

数字政府建设本质上是“一项整体性、系统性的数字工程”，那么整体性与系统性也应成为数字法治政府建设的基本立场。在这一框架下，统一的规则体系能够为程序运作与组织协同提供前置性的结构支撑与效率基础。因此，数字法治政府的建设应立足于系统思维，加强政策试验方案中相关规则的嵌套设计。根据卢曼社会系统理论，数字法治政府作为一个功能分化系统，其维持运作封闭与认知开放的内在需求，必然依赖于多元规则的协同支持。规则形态由此超越传统法律的单一范畴，拓展至政策、标准、技术规范等非正式制度形式。这些规则之间相互关联、彼此嵌套，共同构成一个动态演进的规范体系，以此回应治理环境的高度复杂性，并保障系统在动态中实现结构平衡与功能延续。

首先，形式规则以其确定性、一般性与可预测性，成为政府治理中广泛采纳的刚性前置策略。在数字法治政府建设中，应以权能法定为基本原则，依托形式规则的合法性，清晰界定政府、社会与公民之间的权责边界。根据我国宪法，不侵犯公民基本权利是公权力行使的底线，因此形式规则的制定应围绕公民基本权利展开。同时，须重视形式规则对数字法治政府建设的规范拘束作用。卢曼社会系统理论为调和上述张力提供了一种可行路径，即通过“结构耦合”机制，在法治框架内为政治、行政等社会子系统预留多元政策工具的应用空间。政策试验所内含的容错机制，可以激励中央层面的政策元创新与地方层面的政策再生产。具体规则设计可借鉴我国优化营商环境改革的立法经验，例如《优化营商环境条例》在鼓励地方探索创新措施的同时，亦对因探索引发的失误或偏差设置了免责或减责条款，从而在规范与创新之间建立起动态平衡。

其次，应在强化问责的总体框架下统筹数字法治政府的政策设计。随着国家监督体系深入内嵌政府治理进程，近年来诸多改革任务常以模糊性政策的方式布置。面对数字法治政府建设的高度复杂性，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》未设定明确的目标要求、职责分工，呈现高模糊性的“政策留白”。相较于确定性政策任务的求量、求快优势，模糊性政策任务的特点则是求新、求质。这为地方政府结合本地实际，对上级目标进行差异化解读与落实提供了可能。为防范在此过程中出现目标替代、拼凑应对等政策执行的层级缝隙，可借鉴供给侧结构性改革经验，由向上负责的监督机关承担检查验收职责。具体而言，应在政策设计阶段就以政府数治任务与政党法治责任为依据，建构检查验收与问责联动的政策试验机制，以维持政策再生产中的地方效率与中央权威。

最后，应有序推进数字法治政府相关标准的规范统一。当前，我国已规划或立项逾百项数字政府领域的国家标准，为地方实践提供了明确指引。然而，在数字法治政府领域仍存在关键标准缺失、既有规范不统一等突出问题。为此，可借鉴数字政府标准化的成熟经验，从以下三方面系统推进。第一，聚焦关键问题，加强标准供给。围绕技术应用、流程协同、数据质量与法治水平等核心环节，加快研制重点标准，提升标准体系的覆盖质量与针对性。第二，注重体系协同，推动规范衔接。立足实际需求，构建涵盖行业、地方与团体标准的多层次标准体系，按照“高频优先、急用先行”原则，促进各类标准的有机融合与协调统一。第三，强化成效评估，实行动态优化。建立健全标准应用效果的评估机制，对不符合实践需求的标准及时修订或废止，确保标准体系始终具备实效性与适应性。

在数字法治政府的建构中，程序作为关键的结构性媒介，承担着协调“数治效率”与“法治规范”的重要功能。具体而言，程序通过三重机制实现整合功能。第一，程序保全了行政决策与规则再生产的合法性与适应性，通过程序性对话机制缓解法治刚性与数治弹性之间的冲突。第二，程序构建了理性有序的沟通空间，使法治政府子系统能够与其他社会子系统通过陈述、申辩等商谈机制实现递归性反馈。第三，程序成为形式法治与实质法治的联结枢纽，借助正当程序将实质价值导入各子系统的形式规则之中，增强形式规则的正当性基础。程序所具备的规则生产、系统沟通与价值引导功能，已在政府治理现代化的诸多场景中发挥重要作用。为应对数字行政所引发的程序性危机，希特伦（Danielle Keats Citron）提出的“技术性正当程序”理论近年来伴随数字政府的深入发展而备受学界与实务界关注。该理论围绕数字行政的中立性、参与性与公开性等原则所构建的主张，对数字法治政府政策试验中的程序控制具有重要借鉴价值。

在程序中立维度，构建企业参与的技术约束机制。具体而言，在数字法治政府系统建设的关键环节，建立测试、评估与审计三类程序机制。在测试程序方面，数字法治系统的规模化部署，促进了相关企业的同质化与集中化，为制定标准化的测试规则提供了客观条件。而在系统投入使用前进行严格的系统测试，可以低成本识别法律代码化的规范误读与系统设计者的潜在偏见。在评估程序方面，应引入第三方行业专家参与性能评估，并可参照我国《个人信息保护法》中关于自动化处理影响评估的相关条款建立评估机制。在审计程序方面，既需要建立审计轨迹的自动化留存与防篡改机制，也应当要求企业在系统中内置审计轨迹留存功能，以技术化方式监督权力运行。

在程序参与维度，建立多元主体的协商参与机制。技术性正当程序强调提升政府、公众及其他利益相关方在数字行政过程中的协商能力与参与程度，这一理念对数字法治政府建设具有重要的借鉴意义。一方面，中央与地方在数字法治政府建设过程中应建立制度化协商机制，通过搭建利益表达平台激发地方参与积极性，防止政策方案在基层执行中异化。另一方面，公众参与是公民介入并影响数字法治政府政策议程的主要手段，应借鉴阿恩斯坦“公众参与阶梯”理论，推动公民实质性参与政策议程。同时，为避免“公地悲剧”在数字法治政府建设中重演，政府需加强全民数字素养培育，为公民有效参与创造条件。

在程序公开维度，构建信息权导向的公开机制。应以信息权为核心重构数字法治政府政策试验的信息公开机制。随着《民法典》《个人信息保护法》的实施，信息权理论已超越传统知情权范畴：在权利内涵上，信息权包含知情、获益、救济、保护等多重面向；在权利功能上，信息权赋予公民信息利用权能，课予政府信息规范义务。就此而言，数字法治政府的信息公开机制应从保障知情权转向信息权主导，围绕公民多元化信息需求，建立信息分类、共享、融合与更新的数字法治政府信息管理体系，形成“公开—利用—反馈—再公开”的良性循环。

依据卢曼社会系统理论，跨部门协作是行政系统为应对治理复杂性演化形成的重要机制。通过在组织层面构建“结构耦合”，跨部门协作有效弥合了各功能子系统之间的运作隔阂，这正是其作为提升政府整体效能的行政组织法举措的价值体现。本质上，跨部门协作是不同行政部门为实现共同政策目标而展开的制度性整合过程。在这一过程中，静态的组织层级为协作提供了稳定的结构载体，动态的程序规则则作为持续的沟通媒介，两者共同维系着治理系统在运作封闭与认知开放之间的必要平衡。在类型上，经济合作与发展组织（OECD）将跨部门协作机制分为两大类：一类是结构性协作机制，着重实现协作的结构性安排与组织载体；另一类是程序性协作机制，侧重实现协作的程序性安排与技术手段。近年来，为推进法治政府与数字政府建设，我国已建立包括工作领导小组、议事协调机构和专门内设机构在内的结构性协作体系，如数字政府建设工作领导小组、大数据管理局等。鉴于数字法治政府是法治政府与数字政府的深度融合，既有的结构性协作体系势必会在未来数字法治政府建设中持续发挥关键性的组织支撑作用，为“数治”与“法治”的有机融合提供制度保障。

然而，跨部门协作机制在行政组织法层面仍面临结构性困境。一方面，工作领导小组、议事协调机构等结构性协作机制在组织法体系中的定位尚不明确，呈现出一定程度的法律边缘化特征；另一方面，此类机制普遍遵循职责同构原则，往往难以兼顾纵向分工与地方自主性的平衡。随着整体政府理念的深化，数字法治政府建设中的跨部门协作，应当实现从依赖实体机构与职责同构的结构性协作机制，转向以政务数据共享为基础、允许“同构分责”的程序化协作机制。首先，应推动首席数据官制度的常态化。政务数据作为数字法治政府建设的核心要素，其统筹过程本身即构成跨部门协作的关键环节。通过行政协助、联席会议等程序装置，该制度可系统贯通政策试验信息的汇聚与共享体系，在避免机构冗余的前提下强化中央信息中枢功能。其次，结构性协作机制需兼顾对上同构与地方特色，其职责配置应遵循“以用分责、因时异责”的同构分责逻辑。“以用分责”强调根据参与协调的结构性协作机构层级分殊，对政策试验协调机构的职责进行分类；“因时异责”则体现为在政策试验的不同阶段动态调整履责重心，即前期注重省域统筹，后期侧重差异化创新，形成时序有序的责任演进路径。

综合来看，随着“良法善治”理念在现代行政国家的确立，规则、程序和组织三要素处于数字政府与法治政府融合的关键节点。在卢曼社会系统理论的观照下，三个要素共同构成数字政府与法治政府系统间“结构耦合”的核心媒介，共同推动“数字法治政府”作为政府治理新范式的登场。在基于复杂性化约的建构路径中，嵌套性规则体系通过统筹设计有效平衡行政自制与权能扩张、刚性约束与弹性治理之间的张力，为“规则之治”奠定基础；技术性正当程序的引入，在程序中立、程序参与以及程序公开等维度，有效纾解政企合作与权威流失、数字平权与技术特权之间的困顿，满足“程序之治”的基本要求；而跨部门协作机制从结构性协作向程序性协作的演化，聚焦政务数据共享与纵向职能配置的优化，为“组织之治”提供制度支撑。总体而言，数字法治政府作为数字政府建设的法治化图景，其根本政策目标与法治政府建设、数字政府建设一脉相承，即“如何增强数字时代政府治理的合法性与可接受性”。