欧盟数据权利立法经历了数据所有权、数据生产者权、数据访问权三个阶段。从“谁拥有数据”到“谁有权访问数据”，欧盟数据权利立法理念发生从产权激励到使用激励的根本性转变。数据具有非竞争性、非排他性，在不断的分享中产生价值，欧盟这一理念转变是遵循数据分享特质的结果。

　　演变历程

　　1996年，欧盟发布《关于数据库法律保护的指令》，明确规定在内容的选择与编排方面体现作者智力创造的原创性数据库可获得版权保护；在数据库内容的获取、校正或选用方面有实质性投入的非原创性数据库可获得特殊权利保护。数据库权利模式体现了对数据所有权的保护，是传统劳动赋权理论在数据领域的首次尝试，一旦获得数据所有权的保护，数据库制作者便可获得排他性权利，可禁止他人获取或再利用数据库。该项权利的创设扩大了数据的保护范围，激励了对非原创性数据的产业投资。

　　由于数据所有权的保护范围局限于具有智力创造或实质性投入的数据库，大量由传感器或机器生成的数据无法获得保护。为适应数字经济的发展需求，欧盟委员会于2017年发布关于“构建欧洲数据经济”的通讯，提出数据生产者权概念，保护机器生成的非个人数据或匿名数据。一旦获得数据生产者权的保护，机器设备的所有者或长期用户便可阻止未经授权的数据访问行为，并对这类行为提出损害赔偿请求。

　　数据所有权与数据生产者权的保护对象虽然有所不同，但本质都是数据产权化的立法实践，即试图通过打造数据财产权，来激励数据的生产、公开及市场构建。二者的实践效果殊途同归，实践表明，在数据上设置排他性权利将造成数据的访问难题，阻碍对数字经济至关重要的数据自由流通。基于此，2023年欧盟理事会通过《数据法》，该法于2024年1月11日正式生效。《数据法》提出“数据访问和使用权”的反向赋权模式，为用户及第三方创设访问数据的权利，相应地，数据持有者负担以公平、合理、无歧视的方式对外提供数据的义务，以此推动数据的开放共享。《数据法》强调分配数据访问和使用权对数字经济发展的重要性。数据访问和使用权的确立标志着欧盟数据权利的立法理念发生由财产权到使用权的根本性转变。

　　演变成因

　　数据的非排他性、非竞争性等自然属性决定了数据唯有通过不断地分享才能发挥价值。但基于互联网的双边市场效应，数据往往被大型平台垄断而无法被充分分享。因此，只有通过创设激励数据流通的机制，才能促进数据的分享，这是欧盟数据立法发生根本性转变的原因。

　　首先，数据应当被分享。数据具有非排他性、非竞争性、聚合性和关联性等自然属性。数据在重复利用的过程中，不但不会减损自身的价值，相反，能发挥聚少成多的叠加效应，通过数据间的聚合与关联，发现事物的发展规律，为具体问题提供精准分析，指导实践决策。因此，基于数据的自然属性及数据应用的现实需求，数据应当被充分分享，以增强数据的可流通性。

　　其次，数据实际被垄断。数据市场是强者市场，市场先入者往往获得先发性优势。基于互联网的双边市场效应，互联网平台以服务换取资源的方式吸引用户，通过不断的正向反馈，越来越多的用户将会被吸引至某个平台，一旦用户数量达到“引爆点”，该平台将成为用户首选，最终可能支配整个市场；而具有较少网络用户的竞争者将难以与之抗衡，甚至无法阻止现有客户向大型平台转移，最终形成“强者更强，弱者更弱”的不对等市场格局。在这种市场格局下，市场很可能向一两个大型平台倾斜，无法形成有效的市场竞争。

　　数据适合被分享的特质与数据被垄断的现状相矛盾，为了实现数据的社会化应用，必须改变既有的以劳动赋权为理论基础的产权制度，建立适合数据分享的新型数据利用秩序，使社会主体能广泛获取并利用数据从事社会活动，促进数字经济的转型升级。

　　演变启示

　　欧盟数据权利的立法实践表明，数据权利的构建应以促进数据分享为核心。在数据流转过程中，涉及数据来源者、数据处理者、数据使用者等多方主体，数据权利的构建应平衡不同主体获取并使用数据的能力，通过分类构建数据分享制度，推动数据的流通、共享、利用。

　　首先，保障数据来源者获取数据的能力。数字市场所面临的实际问题是，数字设备制造商或数据服务商往往成为数据的“所有者”，通过设置严苛的数据访问条款，限制设备使用者或服务接收方访问并授权其他主体使用数据。这造成了数据的锁定：所有的数据都由用户产生，但用户却不能拥有使用数据的权利。因此，欧盟《数据法》赋予用户及代表用户行事的第三方访问和使用数据的权利。

　　其次，保障数据处理者公平获取数据。数字市场的垄断格局使得中小微企业无法与大型平台相抗衡。应构建数据处理者之间公平、合理分享数据的机制，避免中小微企业遭受不公平待遇。数据处理者之间的数据分享应遵循公平、合理、无歧视原则，防止大型数据平台利用优势地位，设置不公平的数据访问条款，变相限制数据的访问与获取，并通过“不公平条款”检验机制等措施，来“倒逼”数据处理者对外分享数据。而对于数据巨头，应进一步设定实时数据访问、互操作等强制数据分享义务，防止其滥用市场优势地位、实施数据垄断，从而促进数据市场的公平竞争。

　　再次，保障数据使用者公平获取数据。在数字社会，数据已成为一种社会化资源，社会主体需要通过获取和使用数据，来认知客观世界规律、了解社会运行逻辑。数据亦可应用于追踪流行病、人口普查、畅通交通等重要社会管理事项，数据的广泛获取与利用对医疗等领域的发展至关重要。应当确保社会主体公平获取和利用数据并从事社会活动的权利，实现数据的社会化供给。在发生突发公共事件、重大自然灾害、重大网络安全事件等情形时，基于公共利益的考量，可对数据予以征用；但为平衡被征用主体的私人利益，对数据的征用应秉持合法、正当、必要等原则，明确数据访问的目的、方式、用途、期限等，确保数据安全。

　　（作者单位：华东政法大学法律学院）