对行政公益诉讼中检察机关提出的诉讼请求进行类型化分析发现,检察机关的诉讼请求类型分布呈现明显差异,其中责令行政机关继续履职之诉占据主导地位,确认违法之诉次之,而提起撤销及确认无效之诉的适用则相对较少。诉讼请求整体上呈现出类型狭窄固定化、相似化的特征,部分诉请还与传统诉讼法理相悖,进而表现为诉讼请求内部冲突、适用不足、调整规则不明等问题。现行问题的核心在于行政公益诉讼制度中传统主观诉讼面向对客观诉讼面向的结构性交叉干扰、检察机关在行政监督职能与诉讼职能之间的角色混淆,以及检察机关对诉前检察建议与诉讼请求的递进、衔接性认识不足。未来应从理论澄清、类型化适用和内容具体化若干层面,提升行政公益诉讼的诉讼请求精准性,明确单一性诉讼请求及复合式诉讼请求的司法适用,并适度探索在诉讼中附带审查行政规范性文件的制度空间。

行政公益诉讼；诉讼请求；诉前程序；检察建议；规范性文件

2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第25条明确了行政公益诉讼的四类判决类型。同年《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称《办案指南(试行)》)进一步将诉讼请求细化为撤销违法行政行为、履行法定职责、确认行政行为违法或无效、变更行政行为四类。但现有规定未能为诉讼请求精准化提供有效指引,反映出行政公益诉讼尚未形成独立于传统行政诉讼的完整程序规范体系。基于行政公益诉讼的内在结构,检察机关和法院更容易形成法律适用的高度协同性,检察机关的败诉率呈现极低趋势。但公开裁判文书显示,少数被驳回诉请的案件部分源于诉讼请求不精准。实践中,检察机关诉讼请求呈现类型单一化、同质化特点:以督促履职为主,确认违法之诉次之,撤销之诉极少适用,无效之诉从未提出。其中确认违法诉请过于形式化,履行诉请过于笼统,部分诉请与传统诉讼法理相悖,检察建议与诉讼请求衔接不足,诉请和判决结果出现内部冲突等。这些问题影响了法院审理方向的确立和类案裁判标准的统一。

行政公益诉讼请求精准化要求检察机关根据法律规定及案件事实,结合公共利益受损程度与行政机关履职状态,将诉讼请求的类型要素和内容要素予以明确化、具体化和可执行化的表达。作为贯穿诉讼全程的核心,诉讼请求既是判定公共利益修复成效的依据,也是限定审理范围、明确裁判方向及统合诉辩焦点的基础,同时在衔接诉前程序与司法审判、融合实体依据与程序要求中发挥承上启下的作用。首先,诉讼请求精准化能确立审理范围和对象,确保法院裁判、举证辩论围绕其展开,直接决定生效判决既判力的客观范围,并协助界定公益诉讼受案范围及适用边界。其次,诉讼请求精准化是提升司法效能和发挥检察机关法律监督职能的关键。当前形式化的确认违法诉请弱化了维护客观法秩序功能,笼统的履行诉请易致程序空转,加之法院主动释明不足及诉判一致原则的机械适用,形成“概括式请求”与“抽象式判决”的共生,制约了公益保护与法秩序修复目标的实现。最后,精准化还关乎司法权和行政权的动态平衡。源于行政公益诉讼的客观诉讼属性及公共利益本质,其需在“督促履职”与“尊重裁量”间寻求平衡:过度笼统易致判决缺乏可执行性,使行政机关履职标准模糊;过度具体化则可能侵蚀行政专业判断空间。当前实践中的精准性不足问题,亟须从制度层面剖析并探索系统性完善路径。

检察机关在行政公益诉讼中主要提出两类诉讼请求:单独请求“确认违法”或“继续履职”,以及“继续履职+确认违法”的复合请求,其中后者最为普遍。在行政诉讼体系中,确认之诉具有显著的补充性与后备性特征,其适用需以其他判决类型无法实现有效救济为前提。法院通过确认被诉行为或不作为的违法性实现法律评价,但保留行政行为效力以维护秩序稳定,本质上属于最后救济手段。当前实践中,大量案件在行政机关能够履职时仍作出确认违法判决,与传统法理相悖。确认判决仅具宣示功能,在救济力度上弱于可直接变更法律关系的形成判决和具执行力的给付判决。当案件符合形成之诉或给付之诉要件时,应优先适用这两类判决,确认判决仅作为替代性手段。行政公益诉讼的核心价值在于通过司法监督促行政履职修复公益。确认违法诉请虽可评判行政不作为,但因其无法启动赔偿机制且难以实质推动整改,与公益保护目标存在偏离。若行政机关已通过诉前程序或诉讼主动履职,单纯确认违法既无益于公益恢复,亦可能抑制行政自我纠错动力。故该诉请应保持谦抑性,仅作为履职之诉难以实现时的补充手段,以确保司法资源聚焦于公共利益实质修复的核心目标。

关于行政公益诉讼中“确认违法+继续履职”的复合之诉,理论和实务界不乏争议。最高人民检察院《办案指南(试行)》允许并列提出两项请求,并在诉讼中因行政机关履职实现公益目标时可变更请求为确认违法,旨在确保至少一项请求获支持,以凸显检察机关的法律监督优势。但行政公益诉讼本质仍属行政诉讼,依《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)一般规则,行政机关在诉讼中履职时,法院可直接确认其违法,无需原告变更请求。此种特殊处理导致两类诉讼规则混杂、类案裁判标准不统一,且变更请求程序增加诉讼复杂度,违反简易效率原则。实践中,检察机关应基于行政机关履职情况选择请求类型:确认违法适用于不作为、未充分履职或整改措施明显违法的情形;若行政机关已采取部分整改措施且具备继续履职条件,则应优先要求继续履行未完成职责。这一规则源于《行政诉讼法》的救济优先原则,即通过履行判决更彻底保护公益,仅在履职无实际意义时才转为确认违法。其既符合《人民检察院公益诉讼办案规则》(下文简称《办案规则》)对诉讼请求与检察建议衔接的要求,也体现对行政机关阶段性履职的考量。

实践中,近年部分法院依据《检察公益诉讼解释》第25条驳回复合诉请中的“确认违法”部分,明确“确认不作为违法”与“责令继续履职”不得并用。理由在于,判断行政不作为违法性仅为审查履职责任的前提,非法定独立诉讼请求或单独裁判内容。此举导致复合之诉占比下降,单一请求上升。也有反对观点主张,行政公益诉讼作为客观诉讼,需通过独立确认诉前阶段的不作为违法以强化法律监督效力,故复合请求具有正当性。

根据诉讼请求的具体程度,确认违法诉讼请求可分为概括型、原则型与具体型。概括型与原则型均属抽象式诉讼请求:概括型内容最抽象,通常仅笼统要求认定不履责违法,表述如“确认被告未依法全面履行监管职责违法”;原则型虽指明不履责的具体事项如特定监管职责,但未明确违法行为的具体表现或时间节点;具体型则清晰限定不履责的事项、行为方式及时间阶段,如“唐河县人民检察院诉唐河县自然资源局不履行生态环境和资源保护监督管理职责案”,检察机关诉请被告“未申请法院强制执行唐国土罚决字〔2015〕386号行政处罚决定第(二)项的行为违法”,可直接锁定违法细节与责任范围。三类请求的差异源于违法性描述的精确度:概括型与原则型因缺乏具体要素,难以直接指导司法审查,易导致“程序空转”。履职之诉的概括性与粗放性特征同样也表现为诉请中对履职方式、时限、标准及具体事项等要素界定模糊。实践中,行政机关常以诉请不具体为由抗辩,如“重庆市云阳县人民检察院诉云阳县规划和自然资源局不履行法定职责案”,被告指出检察机关两项请求中的“监管职责”不属于明确的具体请求。实践中,检察机关通常仅诉请行政机关在特定期限内履职而不限定具体内容,以体现对“行政机关首次判断权”的尊重。但在少数案件中,检察机关也会提出具体指示。如“金沙县人民检察院诉桂花乡政府案”,检察机关请求判令被告“及时排查、维护现有集镇污水处理设施设备,疏通污水管网,保障正常运行”,或“吉林省珲春林区人民检察院诉吉林省珲春森林公安局不履行法定职责案”中请求判令被告“确保珲春林业局杨泡林场97林班6、7小班内被毁坏的7800平方米国有林地恢复原状”。具体的履行诉请与原则性履行请求的核心差异在于:前者一旦被法院采纳,会直接限制行政机关的履职期限、方式及内容,实质压缩行政裁量空间;后者则保留行政机关对履职具体方式等的自主判断权。

根据《行政诉讼法》第49条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉法解释》)第68条,诉讼请求须明确具体。当前行政公益诉讼中,诉讼请求抽象化问题突出,主因在于立法及司法解释未明确具体化标准,且法院司法能动性不足,鲜少对抽象请求进行释明。需注意的是,诉讼请求具体化虽可提升诉讼效率,但不能过度追求,否则可能构成司法权对行政权的不当干预。行政机关的判断余地主要存在于五类情形:涉及人格价值的属人性评估、合议制机构的专业裁量、预测性/规划性行政决策、风险预防裁量空间及政策导向性行政选择。在此类领域,司法机关应保持克制,因行政公益诉讼中检察监督的效力在于程序约束而非实体强制处分,需通过程序性手段规范行政权,同时尊重行政裁量的专业性与政策性。在事实清楚且行政机关无裁量空间时,法院可作出具体化判决,如明确履职内容、时限及方式,检察机关亦可提出具体履职请求;若案件事实需庭审厘清或涉及行政裁量权,法院应作出原则性判决,仅指明履职事项但不限定具体方式等,此时检察机关宜采用原则性诉请。

根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作的实施办法》第49条、《办案规则》第84条、《检察公益诉讼解释》第24条,在行政公益诉讼审理阶段,若行政机关通过依法履职已使检察机关诉讼请求全部实现,检察机关可选择撤回起诉或变更为确认违法诉求。对应司法处理规则为:检察机关申请撤诉时,法院应裁定准许;若变更诉求为确认违法,法院需判决确认原行政行为违法。该规则既通过准许撤诉保障行政机关纠错积极性,又借助确认违法判决维护法律监督的严肃性。其衔接了《行政诉讼法》第74条确认违法判决的要件要求,遵循了检察公益诉讼司法解释对程序转换的指引。即使行政机关已履职,确认违法判决仍通过否定性司法评价倒逼依法行政,凸显出该诉请的“宣示性”特征和“政治问责”功效,体现公益诉讼监督与救济的双重功能。

检察机关撤诉或变更为“确认违法”诉讼请求构成除“确认违法+继续履职”复合诉请之外的另一主要模式,也印证了诉前检察建议的高采纳率。法院对此类请求的审查宽松,导致其获准率高。尽管这种诉请符合现行规范,但体现出检察机关行政监督职能与诉讼职能的错位,有违保护公益的宗旨:一方面,导致“确认违法”诉求适用失衡,即使行政机关在诉中已修复公益,仍普遍被用作“兜底”诉求致其败诉。若忽视诉前建议实效而泛化此诉求,既挫伤履职积极性,也与“继续履职”诉求冲突。另一方面,现行规范赋予检察机关的撤诉权虽具灵活性,但作为公益代表的检察机关行使公权力时,完全的诉讼处分权可能导致履职偏差难补救。因此,行政机关已履职实现诉讼请求时,应优先撤诉;变更“确认违法”诉求应限于确需司法确认以警示的特殊情形。

根据《行政诉讼法》第70条规定,检察机关请求撤销行政行为时若需行政机关重作,可一并提出该请求,如“随县人民检察院诉随县自然资源和规划局不完全履行法定职责案”中检察机关请求撤销处罚决定并责令重作。但实践中,检察机关更倾向选择确认违法之诉,源于行政公益诉讼监督原则与法的安定性原则的冲突:撤销判决彻底否定行政行为效力,打破既有法律秩序,而确认违法仅宣告违法性,不改变存续状态;且撤销后重作可能加重公民负担,如提高罚款标准等。如“陕西省留坝县人民检察院诉留坝县国土资源局未依法履行职责案”中,检察机关以行政处罚“超期且内容不合法”证明行政机关未全面履职,但经法院释明后仍坚持仅请求确认违法。《行政诉讼法》第74条的规范构造显示,确认违法与撤销存在适用顺位差异。第1款确认违法判决旨在保留行政行为效力,具有优先性;第2款确认违法判决则属补充性功能,适用于行政行为无需撤销或履行已无意义等情形。在行政公益诉讼中,若需维护行政行为的公益价值应优先适用第1款;若需消除公益损害,则应以撤销并责令重作为核心诉求。但实践中,部分检察机关片面强调确认违法的兜底属性,过度集中于宣告违法而忽视撤销重做的纠偏功能,导致受损公共利益难以有效修复,这源于对两款判决效力差异及功能定位的理解偏差。

根据《行政诉讼法》第76条和《检察公益诉讼解释》第25条第一项规定,责令采取补救措施的判决必须以法院确认行政行为违法或无效为前提,且仅能作为附带裁判手段适用,即补救措施不能构成独立诉讼请求,其适用须依附于检察机关提出的确认无效或违法之诉,并在判决中作为附属判项存在。在行政行为存在重大瑕疵(如重大且明显违法)或不具有可撤销内容时,检察机关可在主张确认违法或无效的同时,基于公益维护需求附加补救措施请求。就诉讼请求的兼容性而言,一方面,“确认违法”与“继续履职”不能同时主张;另一方面,“继续履职”诉求中亦不得合并“采取补救措施”,因补救措施作为从属性判项需以主诉请求成立为前提,且不同诉请指向的行政行为效力性质存在根本差异。但在实践中,存在两者并列适用的情形。如“金沙县人民检察院诉金沙县水务局案”,检察机关在提起确认违法之诉及履职之诉时,将“按照金沙县水务局文件批复同意的防治补救措施整改到位或采取其他有效补救措施”,与前述诉请并列提出。

当前对行政规范性文件的检察监督集中于行政检察领域。虽然《行政诉讼法》未直接规定公益诉讼对规范性文件的监督机制,但其第53条确立的附带审查制度及中共中央关于诉源治理与强化法律监督的部署,已为监督延伸至执法依据的规范性文件奠定基础。公益诉讼检察需从具体行为拓展至规范性文件,这既关乎检察建议中否定评价的效力,也涉及公共利益的系统保护。唯有协同监督违法行为与违法文件,才能契合客观诉讼原理并实现源头治理。实践中,当规范性文件涉嫌侵害公益时,检察机关常被动援引地方政府文件作为诉前依据,导致监督效能受限。例如“天水市麦积区人民检察院诉天水市麦积区水务局不履行环境保护收缴河道采砂管理费职责案”,第三人指出检察机关依据的规范性文件条款违反上位法,无法作为合法行政的依据。

在公益诉讼实践中,检察机关对行政规范性文件的监督主要依托诉前程序,但主要通过制发社会治理检察建议督促制定机关整改来实现,如“湖南省常德市金泽置业有限公司等久缴土地出让金公益诉讼案”。这种监督本质上是附带于具体行政行为的间接监督,其效力存在明显局限:检察机关对文件的否定性评价需经逐级上报,在未获有权机关确认前,不能直接作为法院否定行政行为合法性的依据,导致规范性文件违法性认定与司法审查脱节,削弱公益诉讼“以诉督改”功能。为突破此困境,需在诉前建议基础上构建行政规范性文件附带审查模式。该模式允许检察机关在行政公益诉讼中同步提出文件合法性审查请求,使法院能对文件制定主体、程序及内容全面审查,既符合行政公益诉讼维护客观法秩序的价值取向,又能解决传统监督中“个案否决但普遍效力存续”的制度悖论。

在行政公益诉讼中,当检察机关发现侵害公益的行政违法行为源于其依据的规范性文件违法时,应在诉前程序中将结论及理由书面告知行政机关并督促纠正。若行政机关仍以“依据规范性文件实施”为由拒不履职,检察机关提起诉讼时,可依据《行政诉讼法》第53条第1款申请法院对涉案文件一并审查。法院需围绕制定权限、程序合法性及内容与上位法一致性等核心要素展开审查,具体包括制定机关是否超越职权或授权范围、是否与上位法抵触、是否违法增设义务或减损权利、是否严重违反程序等情形,并依据《行诉法解释》第148条作出合法性判断。若确认文件违法,法院应在裁判理由中明确其不得作为行政行为依据,同时向制定机关提出修改、废止建议,并抄送备案机关及上级行政机关以启动纠错。该机制通过诉前程序与诉讼程序的衔接,延续了检察机关对违法性的判断效力,又借助司法审查的刚性强化监督效果,最终实现司法权与行政权协同治理违法文件的目标。

当前司法实践中,对规范性文件的审查仍存在“未经审查直接适用”或“回避审查不作评判”的保守倾向。尽管行政公益诉讼中附带审查制度的现实必要性因多数案件终结于诉前程序而被弱化,但基于回应行政机关应诉逻辑与检察机关监督需求,该制度仍具程序规范价值:第一,根据《行政诉讼法》第64条及《行诉法解释》第149条,法院对文件的否定性评价虽仅具个案效力,但直接消解行政机关援引文件作为行为合法的抗辩基础,切断借文件损害公益的通道;第二,附带审查衔接了检察监督权与行政机关执法依据的合法性评价机制,当诉前程序中的检察否定评价未被采纳时,通过诉讼可强化检察建议权威效力,且检察机关的“全面审查”原则能突破法院“依据”关联的严苛限制;第三,通过司法建议等柔性手段,检察机关提起附带审查可协同治理系统性违法文件,司法建议作为合法性结论的传递枢纽,经抄送机制形成多主体协同治理格局,司法解释要求制定机关书面答复的规定使“软法”产生实质拘束力,推动文件清理进程。由于实践中绝大多数行政公益诉讼案件终结于诉前阶段,附带审查的适用空间被压缩。针对大量未进入诉讼的行政规范性文件,仍需在备案审查框架内建立诉前程序衔接机制。该机制通过备案审查对诉前阶段适用的文件实施合法性及合理性监督,同时强化地方人大常委会的审查职能,形成制度合力———既规避附带审查的局限性,又实现行政公益诉讼监督与人大法治监督的效能叠加,契合检察权研究中检察机关对具有普遍约束力规范性文件实施监督的“一般监督”理念。

《检察公益诉讼解释》第23条规定,行政公益诉讼中有关诉讼请求的规定要符合《行政诉讼法》和《行诉法解释》对诉讼请求的相关规定。《行政诉讼法》第49条只对诉讼请求提出了“具体性”要求,但《行诉法解释》第68条对“具体的诉讼请求”做出的具体规定并不能完全适用于行政公益诉讼。对此未来应在专门的行政公益诉讼立法和《检察公益诉讼解释》中对行政公益诉讼“具体的”诉讼请求做专门细致化规定,按照诉讼请求类型的不同对每种类型的诉讼请求司法适用规则做出规定。

一是合理使用撤销行政行为的诉讼请求。根据《检察公益诉讼解释》第25条的规定,当行政机关针对公共利益受损作出的行政行为虽已实施完毕,但符合《行政诉讼法》第70条规定的违法情形时,法院可判决撤销该行为并责令重新履职。与传统行政诉讼需平衡个人利益与公共利益不同,行政公益诉讼中公益与个人权益具有根本一致性,检察机关提起撤销之诉兼具监督纠错与权利救济双重功能:一方面通过司法审查否定违法行政行为的效力,避免地方政策干扰导致的行政裁量失衡;另一方面在撤销基础上要求重新履职,有效化解确认违法判决与继续履职请求的规范冲突。

二是充分发挥继续履职诉讼请求的功效,其核心功能在于确认行政行为的合法性并要求延续既定行政程序,适用于行政行为实施阶段且初始环节无瑕疵的情形,旨在通过确保行政机关持续履职实现公共利益。该诉请仅针对基于特定事实的具体行政行为,而非持续性监管职责。因公益侵害形态多样、要素多元及履职标准动态变化,诉讼请求需精准表述。检察机关在诉前程序中须精准认定监督对象,即明确负有法定监管职责的行政主体。从法定职能、直接监管能力和履职全过程进行适配性审查。针对行政职责交叉问题,当地方政府未明确分工时,检察机关应基于现行制度,结合监管资源和地方实际,通过法律法规、规范性文件、权责清单及“三定方案”等文本查明法定职责,重点需确认三方面,包括监管责任范围、具体执法手段及程序时限要求。根据检察机关履职诉讼请求的递进规则,诉讼请求须严格对应行政履职阶段:若行政机关未对违法行为作出责令改正或处罚,应请求其履行查处职责。若已作出违法行政行为,则需请求撤销而非履职。若处理决定合法但逾期未执行,则据强制执行权限提出相应请求:对有执行权的机关请求履行强制执行(含代履行);对需申请执行的请求其履行申请职责;对无执行权的请求申请法院强制执行。该规则呈递进适用关系,前一阶段未解决的问题可延续至后续阶段救济,如查处阶段的行政行为违法仍可提撤销之诉,合法行政行为未执行的则可适用强制执行规则。核心限制在于诉讼请求必须匹配当前行政阶段,不得跨阶段主张。行政行为违法性判断需精准聚焦行为、职权、结果三要件,综合评估相对人违法行为是否被制止、行政机关是否采取全面有效的监管措施、公共利益是否获保护。检察机关应以法律规范为客观依据,重点审查行政机关的法定职责来源、客观履职可能性及履职尽责标准,同时准确认定是否存在违法性阻却事由。鉴于行政权的高度专业性,可引入第三方评估机制,通过公开听证、专家论证等借助“外脑”力量,精准认定行政违法要素,确保办案的可诉性与规范性。

三是限制确认违法诉讼请求的适用。根据行政诉讼法理,确认违法诉讼作为判定行政行为合法性的基础类型,具有显著的补充性特征,仅在撤销诉讼、给付诉讼等救济途径无法发挥作用时方可适用,且须具备重复发生危险、恢复名誉或厘清先决问题等确认利益。然而在行政公益诉讼中,单独请求确认违法存在根本障碍:其一,与《行政诉讼法》第25条第4款“督促履职以消除公益损害”的核心目的相悖,单纯确认违法无法实现履职目标;其二,检察机关作为客观诉讼主体无自身利益需要保护,故不具备其他程序先决问题的确认利益。司法实践中,法院对单独确认违法请求应采取严格限制:若行政机关已作出被诉行为,应引导转为撤销诉讼,但行为已消灭且无恢复可能时不得确认违法;若诉前履职完毕致公益恢复,应不予立案或驳回起诉;诉讼中履职完毕的案件,须以先提履职请求作为确认前提;无履行必要或可能时(如情势变更致履职无价值),基于司法节约原则亦不支持确认。唯有未履职但存在履行价值时,法院应释明转为履职之诉,坚持确认违法则应驳回。

四是明确检察机关可以一并提出附带性审查规范性文件的诉讼请求。当行政机关适用低层级文件导致公益受损时,检察机关需启动合法性甄别。符合起诉条件的应诉请法院附带审查;不符合条件的则通过检察建议衔接备案审查等机制强化对审查结果的运用。当前司法实践对规章以下规范性文件的附带审查诉求较少,而《行政诉讼法》第53条、第64条及司法解释第68条已提供制度空间。由于行政公益诉讼实体法依据庞杂,行政机关常援引地方规范性文件作为履职合法性抗辩,通过附带审查可维护法制统一性并明晰依法履职判定标准。

一是关于撤销行政行为和确认违法的复合请求,二者的适用顺序存在优先和补充关系。检察机关作为公益诉讼人,其权利属性区别于私益原告,不享有实体性权利,撤销行政行为在客观诉讼模式下是保护公益的必要手段而非损害。具体而言,确认违法主要针对行政机关未依法回复检察建议等程序性违法,撤销请求则侧重实体性违法评价。当程序与实体违法并存时,撤销请求优先处理实体违法,确认违法作为程序违法的补充救济,体现司法审查对行政权运行多维度的监督及程序与实体正义的平衡。二是关于规范性文件审查和确认违法的复合请求。二者性质与审查阶段不同:确认违法针对程序性行为,如未回复检察建议。而规范性文件审查需以实体履职行为违法为前提。若行政机关依据的规范性文件内容与上位法抵触,可同时提出撤销行为及审查文件的请求。三是关于撤销行政行为和规范性文件审查的复合请求。其适用情形包含两类法律逻辑关联的违法状态:当行政机关未履职导致行政行为存在主要证据不足、超越职权或滥用职权等违法事实时,应直接撤销原行政行为;若行政行为依据的规范性文件与上位法抵触,撤销时需同步审查文件合法性,形成以规范冲突为前提的附带审查关系。四是检察机关主张确认违法与继续履职的复合请求需区分违法类型:若针对程序性违法,如未及时回复建议,因形式瑕疵不影响实体履职义务存续,确认违法与继续履职可兼容;但若针对实体性违法,确认违法需彻底否定履职状态,而继续履职要求承认义务可延续,二者形成根本冲突。实践中,法院通常仅作出继续履职判决,因履行判决本身已包含违法性否定。不可兼容的复合请求主要有两类:一是撤销行政行为与继续履职互斥,因撤销针对已完成的终局行为,继续履职要求启动新程序,二者分属不同行政行为阶段;二是继续履职与规范性文件审查矛盾,因继续履职隐含对依据合法性的确认,而规范性文件审查否定该合法性,形成逻辑悖反。