对行政公益诉讼中检察机关提出的诉讼请求进行类型化分析发现,检察机关的诉讼请求类型分布呈现明显差异,其中责令行政机关继续履职之诉占据主导地位,确认违法之诉次之,而提起撤销及确认无效之诉的适用则相对较少。诉讼请求整体上呈现出类型狭窄固定化、相似化的特征,部分诉请还与传统诉讼法理相悖,进而表现为诉讼请求内部冲突、适用不足、调整规则不明等问题。现行问题的核心在于行政公益诉讼制度中传统主观诉讼面向对客观诉讼面向的结构性交叉干扰、检察机关在行政监督职能与诉讼职能之间的角色混淆,以及检察机关对诉前检察建议与诉讼请求的递进、衔接性认识不足。未来应从理论澄清、类型化适用和内容具体化若干层面,提升行政公益诉讼的诉讼请求精准性,明确单一性诉讼请求及复合式诉讼请求的司法适用,并适度探索在诉讼中附带审查行政规范性文件的制度空间。

行政公益诉讼；诉讼请求；诉前程序；检察建议；规范性文件

2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第25条明确了行政公益诉讼的四类判决类型。同年《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》(以下简称《办案指南(试行)》)进一步将诉讼请求细化为撤销违法行政行为、履行法定职责、确认行政行为违法或无效、变更行政行为四类。但现有规定未能为诉讼请求精准化提供有效指引,反映出行政公益诉讼尚未形成独立于传统行政诉讼的完整程序规范体系。基于行政公益诉讼的内在结构,检察机关和法院更容易形成法律适用的高度协同性,检察机关的败诉率呈现极低趋势。但公开裁判文书显示,少数被驳回诉请的案件部分源于诉讼请求不精准。实践中,检察机关诉讼请求呈现类型单一化、同质化特点:以督促履职为主,确认违法之诉次之,撤销之诉极少适用,无效之诉从未提出。其中确认违法诉请过于形式化,履行诉请过于笼统,部分诉请与传统诉讼法理相悖,检察建议与诉讼请求衔接不足,诉请和判决结果出现内部冲突等。这些问题影响了法院审理方向的确立和类案裁判标准的统一。

行政公益诉讼请求精准化要求检察机关根据法律规定及案件事实,结合公共利益受损程度与行政机关履职状态,将诉讼请求的类型要素和内容要素予以明确化、具体化和可执行化的表达。作为贯穿诉讼全程的核心,诉讼请求既是判定公共利益修复成效的依据,也是限定审理范围、明确裁判方向及统合诉辩焦点的基础,同时在衔接诉前程序与司法审判、融合实体依据与程序要求中发挥承上启下的作用。首先,诉讼请求精准化能确立审理范围和对象,确保法院裁判、举证辩论围绕其展开,直接决定生效判决既判力的客观范围,并协助界定公益诉讼受案范围及适用边界。其次,诉讼请求精准化是提升司法效能和发挥检察机关法律监督职能的关键。当前形式化的确认违法诉请弱化了维护客观法秩序功能,笼统的履行诉请易致程序空转,加之法院主动释明不足及诉判一致原则的机械适用,形成“概括式请求”与“抽象式判决”的共生,制约了公益保护与法秩序修复目标的实现。最后,精准化还关乎司法权和行政权的动态平衡。源于行政公益诉讼的客观诉讼属性及公共利益本质,其需在“督促履职”与“尊重裁量”间寻求平衡:过度笼统易致判决缺乏可执行性,使行政机关履职标准模糊;过度具体化则可能侵蚀行政专业判断空间。当前实践中的精准性不足问题,亟须从制度层面剖析并探索系统性完善路径。

检察机关在行政公益诉讼中主要提出两类诉讼请求:单独请求“确认违法”或“继续履职”,以及“继续履职+确认违法”的复合请求,其中后者最为普遍。在行政诉讼体系中,确认之诉具有显著的补充性与后备性特征,其适用需以其他判决类型无法实现有效救济为前提。法院通过确认被诉行为或不作为的违法性实现法律评价,但保留行政行为效力以维护秩序稳定,本质上属于最后救济手段。当前实践中,大量案件在行政机关能够履职时仍作出确认违法判决,与传统法理相悖。确认判决仅具宣示功能,在救济力度上弱于可直接变更法律关系的形成判决和具执行力的给付判决。当案件符合形成之诉或给付之诉要件时,应优先适用这两类判决,确认判决仅作为替代性手段。行政公益诉讼的核心价值在于通过司法监督促行政履职修复公益。确认违法诉请虽可评判行政不作为,但因其无法启动赔偿机制且难以实质推动整改,与公益保护目标存在偏离。若行政机关已通过诉前程序或诉讼主动履职,单纯确认违法既无益于公益恢复,亦可能抑制行政自我纠错动力。故该诉请应保持谦抑性,仅作为履职之诉难以实现时的补充手段,以确保司法资源聚焦于公共利益实质修复的核心目标。

关于行政公益诉讼中“确认违法+继续履职”的复合之诉,理论和实务界不乏争议。最高人民检察院《办案指南(试行)》允许并列提出两项请求,并在诉讼中因行政机关履职实现公益目标时可变更请求为确认违法,旨在确保至少一项请求获支持,以凸显检察机关的法律监督优势。但行政公益诉讼本质仍属行政诉讼,依《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)一般规则,行政机关在诉讼中履职时,法院可直接确认其违法,无需原告变更请求。此种特殊处理导致两类诉讼规则混杂、类案裁判标准不统一,且变更请求程序增加诉讼复杂度,违反简易效率原则。实践中,检察机关应基于行政机关履职情况选择请求类型:确认违法适用于不作为、未充分履职或整改措施明显违法的情形;若行政机关已采取部分整改措施且具备继续履职条件,则应优先要求继续履行未完成职责。这一规则源于《行政诉讼法》的救济优先原则,即通过履行判决更彻底保护公益,仅在履职无实际意义时才转为确认违法。其既符合《人民检察院公益诉讼办案规则》(下文简称《办案规则》)对诉讼请求与检察建议衔接的要求,也体现对行政机关阶段性履职的考量。

实践中,近年部分法院依据《检察公益诉讼解释》第25条驳回复合诉请中的“确认违法”部分,明确“确认不作为违法”与“责令继续履职”不得并用。理由在于,判断行政不作为违法性仅为审查履职责任的前提,非法定独立诉讼请求或单独裁判内容。此举导致复合之诉占比下降,单一请求上升。也有反对观点主张,行政公益诉讼作为客观诉讼,需通过独立确认诉前阶段的不作为违法以强化法律监督效力,故复合请求具有正当性。

根据诉讼请求的具体程度,确认违法诉讼请求可分为概括型、原则型与具体型。概括型与原则型均属抽象式诉讼请求:概括型内容最抽象,通常仅笼统要求认定不履责违法,表述如“确认被告未依法全面履行监管职责违法”;原则型虽指明不履责的具体事项如特定监管职责,但未明确违法行为的具体表现或时间节点;具体型则清晰限定不履责的事项、行为方式及时间阶段,如“唐河县人民检察院诉唐河县自然资源局不履行生态环境和资源保护监督管理职责案”,检察机关诉请被告“未申请法院强制执行唐国土罚决字〔2015〕386号行政处罚决定第(二)项的行为违法”,可直接锁定违法细节与责任范围。三类请求的差异源于违法性描述的精确度:概括型与原则型因缺乏具体要素,难以直接指导司法审查,易导致“程序空转”。履职之诉的概括性与粗放性特征同样也表现为诉请中对履职方式、时限、标准及具体事项等要素界定模糊。实践中,行政机关常以诉请不具体为由抗辩,如“重庆市云阳县人民检察院诉云阳县规划和自然资源局不履行法定职责案”,被告指出检察机关两项请求中的“监管职责”不属于明确的具体请求。实践中,检察机关通常仅诉请行政机关在特定期限内履职而不限定具体内容,以体现对“行政机关首次判断权”的尊重。但在少数案件中,检察机关也会提出具体指示。如“金沙县人民检察院诉桂花乡政府案”,检察机关请求判令被告“及时排查、维护现有集镇污水处理设施设备,疏通污水管网,保障正常运行”,或“吉林省珲春林区人民检察院诉吉林省珲春森林公安局不履行法定职责案”中请求判令被告“确保珲春林业局杨泡林场97林班6、7小班内被毁坏的7800平方米国有林地恢复原状”。具体的履行诉请与原则性履行请求的核心差异在于:前者一旦被法院采纳,会直接限制行政机关的履职期限、方式及内容,实质压缩行政裁量空间;后者则保留行政机关对履职具体方式等的自主判断权。