根据《行政诉讼法》第49条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉法解释》)第68条,诉讼请求须明确具体。当前行政公益诉讼中,诉讼请求抽象化问题突出,主因在于立法及司法解释未明确具体化标准,且法院司法能动性不足,鲜少对抽象请求进行释明。需注意的是,诉讼请求具体化虽可提升诉讼效率,但不能过度追求,否则可能构成司法权对行政权的不当干预。行政机关的判断余地主要存在于五类情形:涉及人格价值的属人性评估、合议制机构的专业裁量、预测性/规划性行政决策、风险预防裁量空间及政策导向性行政选择。在此类领域,司法机关应保持克制,因行政公益诉讼中检察监督的效力在于程序约束而非实体强制处分,需通过程序性手段规范行政权,同时尊重行政裁量的专业性与政策性。在事实清楚且行政机关无裁量空间时,法院可作出具体化判决,如明确履职内容、时限及方式,检察机关亦可提出具体履职请求;若案件事实需庭审厘清或涉及行政裁量权,法院应作出原则性判决,仅指明履职事项但不限定具体方式等,此时检察机关宜采用原则性诉请。

根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作的实施办法》第49条、《办案规则》第84条、《检察公益诉讼解释》第24条,在行政公益诉讼审理阶段,若行政机关通过依法履职已使检察机关诉讼请求全部实现,检察机关可选择撤回起诉或变更为确认违法诉求。对应司法处理规则为:检察机关申请撤诉时,法院应裁定准许;若变更诉求为确认违法,法院需判决确认原行政行为违法。该规则既通过准许撤诉保障行政机关纠错积极性,又借助确认违法判决维护法律监督的严肃性。其衔接了《行政诉讼法》第74条确认违法判决的要件要求,遵循了检察公益诉讼司法解释对程序转换的指引。即使行政机关已履职,确认违法判决仍通过否定性司法评价倒逼依法行政,凸显出该诉请的“宣示性”特征和“政治问责”功效,体现公益诉讼监督与救济的双重功能。

检察机关撤诉或变更为“确认违法”诉讼请求构成除“确认违法+继续履职”复合诉请之外的另一主要模式,也印证了诉前检察建议的高采纳率。法院对此类请求的审查宽松,导致其获准率高。尽管这种诉请符合现行规范,但体现出检察机关行政监督职能与诉讼职能的错位,有违保护公益的宗旨:一方面,导致“确认违法”诉求适用失衡,即使行政机关在诉中已修复公益,仍普遍被用作“兜底”诉求致其败诉。若忽视诉前建议实效而泛化此诉求,既挫伤履职积极性,也与“继续履职”诉求冲突。另一方面,现行规范赋予检察机关的撤诉权虽具灵活性,但作为公益代表的检察机关行使公权力时,完全的诉讼处分权可能导致履职偏差难补救。因此,行政机关已履职实现诉讼请求时,应优先撤诉;变更“确认违法”诉求应限于确需司法确认以警示的特殊情形。

根据《行政诉讼法》第70条规定,检察机关请求撤销行政行为时若需行政机关重作,可一并提出该请求,如“随县人民检察院诉随县自然资源和规划局不完全履行法定职责案”中检察机关请求撤销处罚决定并责令重作。但实践中,检察机关更倾向选择确认违法之诉,源于行政公益诉讼监督原则与法的安定性原则的冲突:撤销判决彻底否定行政行为效力,打破既有法律秩序,而确认违法仅宣告违法性,不改变存续状态;且撤销后重作可能加重公民负担,如提高罚款标准等。如“陕西省留坝县人民检察院诉留坝县国土资源局未依法履行职责案”中,检察机关以行政处罚“超期且内容不合法”证明行政机关未全面履职,但经法院释明后仍坚持仅请求确认违法。《行政诉讼法》第74条的规范构造显示,确认违法与撤销存在适用顺位差异。第1款确认违法判决旨在保留行政行为效力,具有优先性;第2款确认违法判决则属补充性功能,适用于行政行为无需撤销或履行已无意义等情形。在行政公益诉讼中,若需维护行政行为的公益价值应优先适用第1款;若需消除公益损害,则应以撤销并责令重作为核心诉求。但实践中,部分检察机关片面强调确认违法的兜底属性,过度集中于宣告违法而忽视撤销重做的纠偏功能,导致受损公共利益难以有效修复,这源于对两款判决效力差异及功能定位的理解偏差。

根据《行政诉讼法》第76条和《检察公益诉讼解释》第25条第一项规定,责令采取补救措施的判决必须以法院确认行政行为违法或无效为前提,且仅能作为附带裁判手段适用,即补救措施不能构成独立诉讼请求,其适用须依附于检察机关提出的确认无效或违法之诉,并在判决中作为附属判项存在。在行政行为存在重大瑕疵(如重大且明显违法)或不具有可撤销内容时,检察机关可在主张确认违法或无效的同时,基于公益维护需求附加补救措施请求。就诉讼请求的兼容性而言,一方面,“确认违法”与“继续履职”不能同时主张;另一方面,“继续履职”诉求中亦不得合并“采取补救措施”,因补救措施作为从属性判项需以主诉请求成立为前提,且不同诉请指向的行政行为效力性质存在根本差异。但在实践中,存在两者并列适用的情形。如“金沙县人民检察院诉金沙县水务局案”,检察机关在提起确认违法之诉及履职之诉时,将“按照金沙县水务局文件批复同意的防治补救措施整改到位或采取其他有效补救措施”,与前述诉请并列提出。