在公益诉讼实践中,检察机关对行政规范性文件的监督主要依托诉前程序,但主要通过制发社会治理检察建议督促制定机关整改来实现,如“湖南省常德市金泽置业有限公司等久缴土地出让金公益诉讼案”。这种监督本质上是附带于具体行政行为的间接监督,其效力存在明显局限:检察机关对文件的否定性评价需经逐级上报,在未获有权机关确认前,不能直接作为法院否定行政行为合法性的依据,导致规范性文件违法性认定与司法审查脱节,削弱公益诉讼“以诉督改”功能。为突破此困境,需在诉前建议基础上构建行政规范性文件附带审查模式。该模式允许检察机关在行政公益诉讼中同步提出文件合法性审查请求,使法院能对文件制定主体、程序及内容全面审查,既符合行政公益诉讼维护客观法秩序的价值取向,又能解决传统监督中“个案否决但普遍效力存续”的制度悖论。

在行政公益诉讼中,当检察机关发现侵害公益的行政违法行为源于其依据的规范性文件违法时,应在诉前程序中将结论及理由书面告知行政机关并督促纠正。若行政机关仍以“依据规范性文件实施”为由拒不履职,检察机关提起诉讼时,可依据《行政诉讼法》第53条第1款申请法院对涉案文件一并审查。法院需围绕制定权限、程序合法性及内容与上位法一致性等核心要素展开审查,具体包括制定机关是否超越职权或授权范围、是否与上位法抵触、是否违法增设义务或减损权利、是否严重违反程序等情形,并依据《行诉法解释》第148条作出合法性判断。若确认文件违法,法院应在裁判理由中明确其不得作为行政行为依据,同时向制定机关提出修改、废止建议,并抄送备案机关及上级行政机关以启动纠错。该机制通过诉前程序与诉讼程序的衔接,延续了检察机关对违法性的判断效力,又借助司法审查的刚性强化监督效果,最终实现司法权与行政权协同治理违法文件的目标。

当前司法实践中,对规范性文件的审查仍存在“未经审查直接适用”或“回避审查不作评判”的保守倾向。尽管行政公益诉讼中附带审查制度的现实必要性因多数案件终结于诉前程序而被弱化,但基于回应行政机关应诉逻辑与检察机关监督需求,该制度仍具程序规范价值:第一,根据《行政诉讼法》第64条及《行诉法解释》第149条,法院对文件的否定性评价虽仅具个案效力,但直接消解行政机关援引文件作为行为合法的抗辩基础,切断借文件损害公益的通道;第二,附带审查衔接了检察监督权与行政机关执法依据的合法性评价机制,当诉前程序中的检察否定评价未被采纳时,通过诉讼可强化检察建议权威效力,且检察机关的“全面审查”原则能突破法院“依据”关联的严苛限制;第三,通过司法建议等柔性手段,检察机关提起附带审查可协同治理系统性违法文件,司法建议作为合法性结论的传递枢纽,经抄送机制形成多主体协同治理格局,司法解释要求制定机关书面答复的规定使“软法”产生实质拘束力,推动文件清理进程。由于实践中绝大多数行政公益诉讼案件终结于诉前阶段,附带审查的适用空间被压缩。针对大量未进入诉讼的行政规范性文件,仍需在备案审查框架内建立诉前程序衔接机制。该机制通过备案审查对诉前阶段适用的文件实施合法性及合理性监督,同时强化地方人大常委会的审查职能,形成制度合力———既规避附带审查的局限性,又实现行政公益诉讼监督与人大法治监督的效能叠加,契合检察权研究中检察机关对具有普遍约束力规范性文件实施监督的“一般监督”理念。

《检察公益诉讼解释》第23条规定,行政公益诉讼中有关诉讼请求的规定要符合《行政诉讼法》和《行诉法解释》对诉讼请求的相关规定。《行政诉讼法》第49条只对诉讼请求提出了“具体性”要求,但《行诉法解释》第68条对“具体的诉讼请求”做出的具体规定并不能完全适用于行政公益诉讼。对此未来应在专门的行政公益诉讼立法和《检察公益诉讼解释》中对行政公益诉讼“具体的”诉讼请求做专门细致化规定,按照诉讼请求类型的不同对每种类型的诉讼请求司法适用规则做出规定。

一是合理使用撤销行政行为的诉讼请求。根据《检察公益诉讼解释》第25条的规定,当行政机关针对公共利益受损作出的行政行为虽已实施完毕,但符合《行政诉讼法》第70条规定的违法情形时,法院可判决撤销该行为并责令重新履职。与传统行政诉讼需平衡个人利益与公共利益不同,行政公益诉讼中公益与个人权益具有根本一致性,检察机关提起撤销之诉兼具监督纠错与权利救济双重功能:一方面通过司法审查否定违法行政行为的效力,避免地方政策干扰导致的行政裁量失衡;另一方面在撤销基础上要求重新履职,有效化解确认违法判决与继续履职请求的规范冲突。

二是充分发挥继续履职诉讼请求的功效,其核心功能在于确认行政行为的合法性并要求延续既定行政程序,适用于行政行为实施阶段且初始环节无瑕疵的情形,旨在通过确保行政机关持续履职实现公共利益。该诉请仅针对基于特定事实的具体行政行为,而非持续性监管职责。因公益侵害形态多样、要素多元及履职标准动态变化,诉讼请求需精准表述。检察机关在诉前程序中须精准认定监督对象,即明确负有法定监管职责的行政主体。从法定职能、直接监管能力和履职全过程进行适配性审查。针对行政职责交叉问题,当地方政府未明确分工时,检察机关应基于现行制度,结合监管资源和地方实际,通过法律法规、规范性文件、权责清单及“三定方案”等文本查明法定职责,重点需确认三方面,包括监管责任范围、具体执法手段及程序时限要求。根据检察机关履职诉讼请求的递进规则,诉讼请求须严格对应行政履职阶段:若行政机关未对违法行为作出责令改正或处罚,应请求其履行查处职责。若已作出违法行政行为,则需请求撤销而非履职。若处理决定合法但逾期未执行,则据强制执行权限提出相应请求:对有执行权的机关请求履行强制执行(含代履行);对需申请执行的请求其履行申请职责;对无执行权的请求申请法院强制执行。该规则呈递进适用关系,前一阶段未解决的问题可延续至后续阶段救济,如查处阶段的行政行为违法仍可提撤销之诉,合法行政行为未执行的则可适用强制执行规则。核心限制在于诉讼请求必须匹配当前行政阶段,不得跨阶段主张。行政行为违法性判断需精准聚焦行为、职权、结果三要件,综合评估相对人违法行为是否被制止、行政机关是否采取全面有效的监管措施、公共利益是否获保护。检察机关应以法律规范为客观依据,重点审查行政机关的法定职责来源、客观履职可能性及履职尽责标准,同时准确认定是否存在违法性阻却事由。鉴于行政权的高度专业性,可引入第三方评估机制,通过公开听证、专家论证等借助“外脑”力量,精准认定行政违法要素,确保办案的可诉性与规范性。

三是限制确认违法诉讼请求的适用。根据行政诉讼法理,确认违法诉讼作为判定行政行为合法性的基础类型,具有显著的补充性特征,仅在撤销诉讼、给付诉讼等救济途径无法发挥作用时方可适用,且须具备重复发生危险、恢复名誉或厘清先决问题等确认利益。然而在行政公益诉讼中,单独请求确认违法存在根本障碍:其一,与《行政诉讼法》第25条第4款“督促履职以消除公益损害”的核心目的相悖,单纯确认违法无法实现履职目标;其二,检察机关作为客观诉讼主体无自身利益需要保护,故不具备其他程序先决问题的确认利益。司法实践中,法院对单独确认违法请求应采取严格限制:若行政机关已作出被诉行为,应引导转为撤销诉讼,但行为已消灭且无恢复可能时不得确认违法;若诉前履职完毕致公益恢复,应不予立案或驳回起诉;诉讼中履职完毕的案件,须以先提履职请求作为确认前提;无履行必要或可能时(如情势变更致履职无价值),基于司法节约原则亦不支持确认。唯有未履职但存在履行价值时,法院应释明转为履职之诉,坚持确认违法则应驳回。