当前行政协议争议解决呈现诉讼中心主义倾向，多元解纷机制之间未能形成制度合力。推动行政协议争议的实质性解决，应当引入体系化方法，实现各类解纷机制的功能适配与协调运转。体系化建构的逻辑前提是类型化：依据争议性质，行政协议争议可区分为效力争议、履约争议与高权争议；依据制度属性，行政协议争议解决机制可划分为合意型、裁决型与监督型。效力争议须由监督型机制解决，履约争议可同时适用三类机制，高权争议以监督型为主、合意型为辅，分别体现了“纯粹公法”、“公私交融”与“公法主导”的逻辑。体系化的关键在于制度衔接，应着力厘清行政复议、行政诉讼与调解等解纷机制的衔接规则，形成契合行政协议双重属性的多元解纷格局。

行政协议；争议解决；体系化；制度衔接；实质性解决争议；多元解纷机制

体系化向来是法学方法论的经典命题。在萨维尼看来，体系化的核心任务是要阐释概念与规则之间的内在关联，通过解释对各项内容进行整合、抽象，形成具备统一性与无矛盾性的有机整体。将这一方法引入行政协议争议解决领域，意味着各类救济机制不应各自为政，而应在功能上相互补足、在程序上有序衔接。

行政协议争议解决体系化的核心功能有两个：一个是争议解决的全面性与整体性，其指向争议的实质解决，旨在回应当事人的实体诉求，避免程序空转；另一个是争议解决的融贯性，指向不同制度的功能适配，旨在将不同类型的行政协议争议导入最适宜的解决轨道。二者共同构成行政协议争议解决制度体系化的逻辑起点。

“实质性化解行政争议”的提出肇始于行政审判实践长期面临的“两高两低”和程序空转难题，并且逐渐发展成为行政诉讼、行政复议、调解、行政裁决等多元解纷机制共同的理念与目标。其法理基础在于实质法治理论，所谓“实质性”，意味着实体上要回应当事人的真实诉求，程序上要实现“案结事了”，强调争议解决的整体性、一揽式和可接受性。将上述认识引入行政协议领域，争议的实质性解决应当具备以下三项判断标准：

第一，客观上的“案结事了”。“案结事了”意味着程序的真正终结，在该救济程序结束后，当事人不再寻求其他救济渠道。“案结事了”可能呈现为多种形态：达成和解协议或调解书后，当事人未再提起行政复议或行政诉讼；行政复议程序终结后未进入行政诉讼程序；行政裁决或仲裁裁决作出后，当事人未再诉诸司法救济；以及在正式的争议解决程序之外，当事人亦未通过信访、申诉等渠道继续主张权利。

第二，主观上的可接受性。争议的实质性解决不仅要求客观上的程序终结，更以当事人对解决结果的内心认同为前提。唯有通过公正的程序设计，使当事人获得平等对待与充分表达的机会，才能赢得其对争议解决机制的信赖。这一点有助于解释为何《行政协议司法解释》颁布后，仍然有近半数特许经营协议争议和政府和社会资本合作协议（PPP协议）争议流入仲裁或民事诉讼渠道。个中缘由不难理解，在仲裁程序中，当事人可自主选择仲裁机构、仲裁员与仲裁规则；仲裁机构独立于行政与司法系统，较少受地方因素干扰；加之仲裁员的专业背景、仲裁程序的保密性与规则的灵活性，更契合复杂商事交易的需求。

第三，超越个案的源头治理。部分行政协议争议承载着突出的社会治理需求，无法经由个案裁判化解风险。土地房屋征收补偿类协议往往牵涉群体利益，社会稳定风险较高；特许经营协议与PPP协议则涉及供水、供气、轨道交通等重大基础设施，投资规模大、合作周期长、法律关系复杂，与公共利益深度关联。对于这些类型的争议，争议解决制度应当发挥能动性，运用柔性手段缓和矛盾，通过协商和解、调解促成当事人合意，将争议尽可能分流至非诉渠道；与此同时，还应着眼于源头治理、源头预防，关注潜在的类案风险。

争议解决从来不是单纯的法律技术问题，而是涉及利益调整、秩序维护与权利保护的复杂过程。相较于一般行政争议，行政协议争议解决制度的选择更为复杂。行政性与契约性要素的并存，使得可供选择的解纷机制横跨公私法两个领域：涉及行政行为合法性审查的行政性争议，原则上应当通过行政复议、行政诉讼等公法机制解决；更接近普通合同纠纷的协议性争议，民事诉讼与商事仲裁均可提供成熟的规则供给；协商和解与调解作为合意型争议解决方式，则在公私法领域均有广泛运用。

当事人应该如何在多元解纷机制中作出妥善选择？功能适配理念可以提供分析框架。这一理念根植于争议解决的多元主义传统。现代纠纷解决理论早已超越一元诉讼的思维定式，无论是“多门法院”、“一站式纠纷解决”还是“一体化解决”等理念，都旨在说明不同争议解决制度各具优势，法院或其他争议解决主持者应该为当事人提供一个“选择菜单”。

具体到行政协议争议领域，所谓功能适配，就是按照行政协议争议的类型和特点，结合当事人诉求，通过科学的分流机制将争议引导至最能发挥制度效能的程序轨道。唯有如此，多元争议解决制度才具有功能上的不可替代性，而非叠床架屋。

基于上述理念，本文尝试从客观与主观两个维度，提出行政协议争议解决制度功能适配的判断标准（见表1），及其综合运用。

1.客观标准

客观标准，是指依据行政协议争议的外在特征，判断争议应当适配何种解决机制，主要涵盖四个维度。

一是争议性质，即行政性因素与协议性因素的比重。对于因行政主体行使公权力引发的履职争议，与一般行政争议并无二致，排除民事救济当无疑义，《行政诉讼法》第12条第1款第11项将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的争议纳入受案范围，关注的正是职权要素。

对于协议性争议，当事人可在公私法救济机制中自主选择。诚然，当前行政协议诉讼尚未摆脱以单方行政行为为纲的审理模式，私法救济或许效率更高。不过，随着行政协议诉讼的关系化改造与民法规则的准用，多数学者仍主张行政协议争议应由公法救济整体解决。

二是复杂程度，可结合事实认定难度、法律关系层次与专业技术要求综合衡量。事实清楚、法律关系单一、专业性不强的争议，适合通过协商和解、调解等合意型机制化解；反之，则需借助复议、诉讼或仲裁等裁判型程序予以保障。

三是公益关涉程度。公益关涉程度较低的行政协议，如一般性合作开发协议、政府委托科研协议等，并不属于立法列举的有名协议，通常应尊重当事人的程序选择权；公益关涉程度较高的行政协议，尤其是涉及公共资源配置、呈现许可化趋势的特许经营协议、国有土地使用权出让协议等，则需借助公法救济增强公益保护。

四是程序本质。复议、诉讼与仲裁属“权利导向型”争议解决机制，以实定法和权利义务为基础，适合第三方裁断；协商和解与调解则属“利益导向型”争议解决机制，不拘泥于严格的权利义务判定，而着眼于当事人的实际利益诉求，寻求各方均可接受的平衡方案。

2.主观标准

主观标准侧重于当事人的内在意志与主观认知，关注当事人的心理需求与程序期待，据此判断何种争议解决机制更具可接受性。

一是尊严维护。行政协议当事人尤其是私主体一方，在信息获取、资源调动等方面本就处于弱势，面对行政主体单方面变更或解除协议时，更易产生权益被支配的焦虑。复议、诉讼与仲裁程序虽然周期较长、解纷成本较高，但程序规则明确、对审结构完备，当事人可平等参与并充分表达诉求，而程序的正式性与可预测性，也在客观上保障了当事人获得尊重对待的权利。

二是效率期待。对期待迅速定分止争的当事人而言，协商和解与调解显然更具吸引力。协商和解最为便捷，可随时启动、自主安排，尤其适合情势变更的情形；调解亦不受严格程序束缚，可贯穿复议与诉讼全过程。

三是权威信赖。行政协议双方对争议解决机制的偏好明显不同：相对人通常更信赖司法裁判或仲裁的第三方裁断，行政主体则有时更认同行政系统内部的专业判断，对司法介入持审慎甚至保留立场。

四是关系修复。有学者指出，纠纷的本质是社会关系的失衡与断裂，纠纷解决因而不止于简单的是非判断，而是面向未来的关系重构。行政协议往往履约周期长、合作关系具有持续性。2024年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将特许经营最长期限原则上延至40年，在漫长履约过程中摩擦与分歧在所难免。

政府若恣意以“新官不理旧账”、政策调整、规划变更等理由违约，所侵害的不仅是协议相对人的合法权益，更是政府公信力本身，进而可能动摇社会力量参与公共事务的信心。因此，争议解决不应止步于定分，更应着眼于关系修复。在双方仍有合作意愿的前提下，应优先通过协商和解或调解化解分歧，降低解纷过程的对抗性。

3.标准的综合运用

客观标准与主观标准并非相互独立的两套体系，而是试图从不同维度描述争议解决机制的特征。实践中，不同标准可能指向同一解纷机制而形成合力，亦可能指向不同解纷机制而产生张力，须整体判断、综合考量。

以PPP协议为例，不同阶段争议性质各异，适配的争议解决机制亦随之变化。缔约阶段的争议多集中于资格审查、招标程序与特许权授予，争议的行政性突出，宜通过行政复议或行政诉讼解决。进入履约阶段，争议出现分化：对行政机关指挥、监督、检查等优益权行使不服的，仍属行政性争议；付款结算、工程质量等方面的争议则更具协议性，可导入民商事救济机制。变更解除阶段更为复杂，须区分情形：因公益需要单方解除或临时接管项目引发的争议，属于行政性争议；因准用《民法典》法定解除权或约定解除权规定引发的争议，可视为协议性争议处理。

由此可见，功能适配并非机械的分流技术，而是将实质争议解决的内涵转化为可供参考的选择标准，在客观与主观、公益与私益、效率与公正之间寻求动态平衡。这种平衡既有赖于对个案争议特点的准确把握，也离不开行政协议争议解决制度的体系支撑。不同争议解决制度各司其职、有序衔接，功能适配方能从理念走向实践。

类型化是体系化的前提。人类思维对纷繁现实的把握，正是从对事物的分类与归整开始的。行政协议争议解决制度要实现体系化，类型化方法不可或缺。行政协议争议解决制度的类型化，需要先厘清争议类型，再明确争议解决制度的分类，在此基础上探讨二者的对应关系。

2014年《行政诉讼法》修订时将行政机关不依法履行、未按约定履行、违法变更或解除行政协议四种情形纳入受案范围；2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《行政诉讼司法解释》，法释〔2015〕9号）又增加了行政协议的效力争议，实现了对行政协议争议的全覆盖。2023年《行政复议法》的修订基本延续了这一框架，将复议范围扩展至不依法订立、不依法履行、未按约定履行、违法变更、解除五种情形。除未包含行政协议效力争议外，与行政诉讼的受案范围基本一致。

这些具体的争议需作进一步的类型化分析，目前存在两种分类思路：一种是基于行为对象与行为本身的区分，将行政协议争议分为“对行政协议行政行为的争议”与“作为行政协议的行政行为的争议”，前者对应的是作为行政行为的“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”，属于传统单方行政行为，后者指向行政协议的协议性即意思表示部分。

另一种是按照行政协议法律关系，将其分为行政协议效力争议、行政协议履约争议与行政协议高权争议。两种思路异曲同工，都认识到行政协议构造中同时存在“行政行为”与“法律关系”。相较而言，第二种分类方法概念表述更为简明，便于理解，故本文采后者。

争议解决制度有多种分类方式。诉讼法学者通常依据解纷主体的不同，将争议解决制度分为三类：依托国家公权力的公力救济，如行政裁决、行政复议和行政诉讼；依靠当事人自身力量的私力救济，如协商和解；借助社会第三方的社会救济，如调解和仲裁等。

日本学者棚濑孝雄基于“纠纷解决过程理论”，提出合意型与决定型的二分框架：前者通过当事人达成合意实现纠纷解决，协商和解、调解、第三方评估都可归入这一类别；后者依据第三方作出的有约束力的决定终结纷争，仲裁、行政复议与诉讼均属此类。当然，二者的边界并非绝对，诉讼调解与复议调解即同时具备合意型与决定型特征。

借鉴合意型与决定型的分类思路，本文进一步将决定型争议解决制度分为两类，具有监督行政功能的称为监督型争议解决制度，不具有监督功能、仅由第三方作出决定的称为裁决型争议解决制度。

1.合意型争议解决制度

合意型争议解决制度以当事人自主合意为核心特征，对抗性最低、灵活性最强，能够在正式程序启动前为当事人提供协商对话的空间。无论是否有第三方居间斡旋，程序的终局决定权始终属于双方当事人。行政协议领域的合意型争议解决制度主要包括协商和解与调解。

第一，协商和解。是指行政协议双方在自愿、合法的基础上，通过协商与相互让步达成合意，从而化解争议。协商和解中的“协商”侧重于过程，“和解”指向结果。协商和解的最终成果是订立和解协议，和解协议本身既是一种行政协议，也是一种争议解决方式。作为行政协议争议解决渠道的协商和解，已获得部门规章的明确认可。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第52条规定，实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行。

与协商和解相关的一个问题是行政协议情势变更时的再协商义务。这一义务源于对《民法典》第533条情势变更规则的准用：受情势变更不利影响的一方负有与对方重新协商的义务，在合理期限内协商不成的，方可请求变更或解除合同。可见，《民法典》将重新协商定位为合同变更或解除的前置程序。山东省、江苏省等地的行政程序立法借鉴了这一规则，明确规定行政协议当事人在情势变更时负有再协商义务。协商和解实质上也发挥着争议化解的功能，旨在于变化的情势下重新寻求利益均衡。

第二，调解。调解不同于协商的两造结构，而是引入第三方主持及沟通的过程。当双方虽有弥合分歧的意愿却自行协商未果时，调解机构的介入有助于重新激活对话、打破僵局。研究表明，PPP项目争议中调解协议的接受度和自动履行率通常高于外部裁判所强加的结果。调解作为行政协议争议的解决渠道，具有明确的法律依据。

《行政诉讼法》遵循有限调解原则，《行政复议法》则从整体上确立了复议调解原则，两法的调解范畴均涵盖行政协议。行政调解虽无统一立法，但部分地方立法已将行政机关与相对人之间的行政争议纳入调解范围，突破了此前调解对象仅为与行政管理活动密切相关的民事纠纷的限制，行政协议争议亦可据此寻求行政调解。

至于人民调解，《人民调解法》的调整范围仅限于民间纠纷，虽然近年来出现了人民调解组织、行业调解组织参与行政争议调解的情况，但多源自行政机关的委托或邀请，独立主持行政协议争议调解的空间有限。

综上，本文所讨论的行政协议调解机制限于行政调解、行政复议调解与行政诉讼调解三种类型。需要说明的是，复议机关或法院引导当事人进行审前调解或诉前调解并达成协议的，该协议性质上更接近和解而非调解。

2.裁决型争议解决制度

裁决型争议解决制度，是指由独立第三方依据一定的规范和程序，对争议作出具有拘束力决定的机制。第三方的裁决权威或来自当事人的授权，或源自法律的特别规定。与监督型相比，裁决型争议解决机制更着眼于个案争议的裁处，重在定分止争。

第一，仲裁。行政协议整体归于公法，并不意味着必然排斥仲裁。在法律未明确禁止的情况下，应当超越由协议性质决定解纷方式的单一逻辑，允许仲裁与行政复议和行政诉讼并存，使财产性、经济性等可由当事人合意处分的争议能够进入仲裁轨道。在“中节能资产经营有限公司等与荆门实业投资公司股东出资纠纷案”中，最高院在再审判决中指出，特许经营协议属于行政协议，行政协议中关于民事权利义务内容的约定，可准用民商事法律的规定。涉案条款涉及合同履行过程中特定款项的权益归属，性质上属于民事争议，据此否定了一审以PPP协议属于行政协议为由排斥民商事救济渠道的观点。

当然，行政协议仲裁需要对传统仲裁程序作出适度调整。一是建立可仲裁性判断标准，明确存在行政权作用的行政性争议与协议效力争议不可仲裁；二是提供公开仲裁的程序保障，传统仲裁以保密性为核心特征，非公开程序难以满足对公共资金使用和公共资源配置的社会监督需求，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，行政协议仲裁应当公开进行；三是设置公共利益审查环节，将违背国家利益、社会公共利益列为独立的撤销与不予执行事由。

第二，行政裁决。行政裁决制度在我国已经实施多年，但效果始终不太理想。行政裁决制度创设的初衷，是想通过专业、高效的行政裁断，起到民事纠纷“分流阀”作用，减轻诉讼负担。由于缺乏专门立法，相关规定散见于各类法律法规与规范性文件之中。依据所涉民事权益的性质，行政裁决目前主要适用于权属争议、损害赔偿与损失补偿争议以及政府采购争议，其均与行政管理活动直接相关。传统理论认为，行政裁决处理的多为非合同类民事争议，能否延伸至行政协议领域，尚未引起学界关注。

考察行政裁决的范围与功能可以发现，部分行政协议与行政裁决的对象存在重合，行政裁决的效率优势亦有助于特定类型行政协议争议的解决。以政府采购合同为例，《政府采购法》第43条虽规定政府采购合同适用合同法，但其并非纯粹的私法合同，而是混合契约，政府通过采购合同“实现应由立法来实现的规制”，行政协议制度的发展不宜将其排除在外。

依据《政府采购法》第56条，供应商向采购人或代理机构提出询问或者质疑后，如果对答复不满意，可向同级财政部门投诉，财政部门应在收到投诉后的30个工作日内作出处理决定。2020年以来，财政部推进行政裁决处理政府采购投诉的试点工作，裁决对象限于合同订立环节的争议；2022年《政府采购法（征求意见稿）》将裁决范围扩展至合同履行阶段，反映出立法者对行政裁决化解采购争议效能的肯定。

综上，行政裁决可适用于政府采购合同与PPP协议等特定类型的行政协议争议，但范围不宜过度扩张。在机构设置上，可考虑逐步培育专门的行政协议裁决机构，先赋予各级PPP中心裁决职能，按项目层级分别由省级和财政部PPP中心管辖，待制度成熟后再整合为由财政、发改、行业主管部门及第三方机构共同组成的联合裁决机构管辖。

3.监督型争议解决制度

监督型争议解决制度不仅要解决纠纷，还要监督行政。合意型与裁决型解纷机制的审查范围受制于契约框架，监督型机制则可对行政协议的订立、履行、变更、解除进行全面审查，即便行政主体拒绝配合，复议机关或法院仍可依职权作出撤销、确认违法或责令履行等决定。

第一，行政复议。2023年《行政复议法》修订前，行政协议长期被排除在复议范围外。修订后，不依法订立、不依法履行、未按约定履行、违法变更、违法解除等情形被明确纳入受案范围，行政协议复议实践随之展开。

从近年来司法部和各地司法行政部门公布的典型案例看，医疗保障服务协议、招商引资协议、房屋征收补偿安置协议、公交化改造协议等均可进入复议程序。相较于司法审查，行政协议复议的审查密度更高，纠错手段更为直接，对缔约裁量、履约监管适当性等问题的介入明显更深。

但行政协议复议制度也存在亟待完善之处，首当其冲的就是审查范围问题。《行政复议法》目前列举的受案范围仍以单方行政行为为中心，未能涵盖协议成立与生效、协议效力瑕疵以及相对人请求变更或解除协议等情形，导致部分可诉诸行政诉讼的协议争议反而无法进入复议程序。此外，行政协议复议的审查标准、审查方式和决定方式，也都无法直接套用传统复议模式，亟须构建与行政协议争议相匹配的复议审查规则。

第二，行政诉讼。受到立法与司法解释的影响，行政协议诉讼案件数量在过去十年间快速增长，亦出现若干典型案例：2016年最高人民法院第76号指导性案例“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”引发学界对行政协议的广泛关注；此外，最高人民法院于2019年和2021年先后公布了二十个行政协议典型案例，推动了理论与实务界围绕行政协议的识别标准、效力认定、行政优益权、审理规则等核心问题展开深入讨论。

可以说，当前行政协议制度在整体上由司法引领，呈现出“诉讼中心主义”的倾向，个案积累的规范命题也为行政协议复议及其他争议解决方式提供了重要参照。但作为立法决断而非实践理性的产物，行政协议诉讼的争议解决效果仍受到多重制约：一是客观诉讼与主观诉讼在职权主义与处分主义、举证责任分配、判决方式等方面存在张力；二是单向诉讼结构导致对行政主体一方的救济缺位，有待进一步破解。

1.效力争议的解决方式

行政协议的效力问题具有鲜明的客观法秩序属性，涉及行政协议是否合法有效的判断。引发效力争议的要素，既可能是缔约主体资格或权限瑕疵，也可能是协议内容瑕疵，还可能源自签订程序的瑕疵。法官和学者都对行政协议的效力认定有过诸多讨论，普遍主张统合公私法规则判断行政协议效力，唯在规则调和程度上存在差异。但无论采取何种路径，均应优先审查协议是否存在行政法所规定的无效情形，这是行政协议的行政性所决定的。

效力争议只能交由监督型争议解决机制处理。这是因为，首先，合意型机制以利益调适为核心功能，而效力争议的症结不在于利益分配失衡，而在于缔约行为是否逾越了法律设定的边界。当事人可以通过协商和解或调解重新分配履约利益，却无法通过合意将一个欠缺法定要件的协议转化为合法行为。

其次，裁决型机制同样难以胜任效力争议的处理。仲裁的管辖权来源于当事人约定，以争议事项具有可处分性为前提；而效力争议往往涉及行政主体是否具有缔约权限、有无超越职权或滥用职权、协议是否经过必要审批等问题，这些问题的回答须依循职权法定原则与行政行为合法性审查框架展开，都是仲裁不能承受之重。因此，行政协议效力争议应当导入行政复议或行政诉讼程序，由复议机关或法院依职权进行全面审查。

2.履约争议的解决方式

行政协议履约争议，是双方围绕是否按约完成各自给付义务而产生的争议，包括不履行、迟延履行、瑕疵履行以及由此引发的违约责任与损害赔偿。不同于行政协议的效力，履约行为的效力根基在于双方合意产生的约束力，具有明显的主观性，这也是行政协议与民事合同最为相似之处。

三种争议解决制度都可解决履约争议，且合意型与裁决型、合意型与监督型争议解决制度之间并不互斥，当事人选择何种救济渠道仍有多重考量。从功能适配的判断标准出发，履约争议的协议性特征、对解纷效率与程序灵活性的需求，以及对继续合作的心理预期，都为合意型机制的适用提供了正当性基础

既然履约争议根植于合意，当事人便有权通过协商和解或调解再次达成合意，实现权利义务的重新安排，尽量回到协议约定所确立的平衡状态。当履约争议较为复杂，当事人对尊严维护的需求超越效率期待时，具有准司法属性的裁决型机制即可介入，其程序性强于合意型，灵活性又优于监督型。监督型争议解决制度同样可以通过合约性审查解决履约争议，尤其当争议与公共利益密切相关，且当事人对司法权威或行政权威有较高依赖度时，行政复议与行政诉讼可提供更具公信力的救济保障。

3.高权争议的解决方式

因单方变更或解除行政协议而引发的高权争议，原则上适用行政行为合法性审查标准，应适用监督型争议解决制度。行政复议与行政诉讼对高权争议的审查规则和裁断方式基本一致。若优益权行使行为本身合法，但未依法给予相对人补偿或补偿明显不合理，复议机关应依据《行政复议法》第67条第2款，决定被申请人给予合理补偿；若优益权行使本身违法，则应同时作出撤销决定与继续履行决定，造成协议相对人损失的还应赔偿。

之所以不能直接作出变更决定，原因在于高权行为的合法性判断是非此即彼的，不存在可供调整的幅度空间，对违法的变更或解除行为只能先撤销其效力，再基于当事人的实体诉求作出继续履行决定。行政诉讼的处理逻辑与此相同：法院应依据《行政诉讼法》第70条及《行政协议司法解释》第16条作出撤销判决，配合继续履行判决恢复原协议效力，同时可判决赔偿损失；若继续履行已无可能或无实际意义，则可作出补救判决并附加赔偿判决。

值得注意的是，行政复议与行政诉讼对高权争议能否调解的态度有所不同。最高人民法院基于行政诉讼有限调解原则，否认高权争议可以调解；而行政复议的调解范围更广，行政主体可通过变更或撤销行政行为行使实体处分权，优益权争议同样存在调解空间。

综上，三类行政协议争议与三类争议解决制度之间存在内在关联，但并非严格的一一对应，而是呈现出类型化的适配格局。效力争议具有纯粹公法属性，只能由监督型机制处理；履约争议公私交融，三种机制均可适用，当事人可依功能适配原则自主选择；高权争议涉及行政权的合法性控制，以监督型机制为主，但在行政复议中存在调解空间。归根结底，争议所涉法律关系的属性，决定了解决机制的选择与组合。

衔接旨在弥合不同制度之间的缺口，重在求同存异、各展所长。从实践来看，行政诉讼目前仍是解决行政协议争议的主渠道。行政协议纳入复议范围后有望迎来“爆发式”增长，而调解则可能贯穿于复议与诉讼的全过程。因此，本章主要讨论调解、行政复议与行政诉讼三者之间的衔接问题。

仲裁与行政裁决固然也涉及与其他机制的衔接，但仲裁与司法的衔接主要体现为裁决的撤销与执行审查，对此《民事诉讼法》与《仲裁法》已有较为成熟的规则可供适用，在行政协议语境下并无显著特殊性；行政裁决解决行政协议争议的实践样本有限，尚不具备充分的讨论基础。故本章对仲裁和行政裁决的衔接问题不作专门展开。

行政复议与行政诉讼如何衔接，是行政法学的经典议题，涉及功能定位、受案范围、程序安排与裁判方式等多个层面。行政协议领域复议与诉讼的衔接，以下四个问题尤为关键。

1.受案范围

受案范围的协调，是行政复议与行政诉讼有效衔接的基础。行政复议因行政诉讼而生，就一般行政争议而言，二者的受案范围一直保持着较高重合。从2014年《行政诉讼法》率先将行政协议争议纳入受案范围，到2023年《行政复议法》跟进调整，间隔近十年。

诉讼一端，经由《行政协议司法解释》的扩张，受案范围已涵盖协议订立、履行、变更、终止全过程，并延伸至缔约过失、协议效力、撤销、解除等事项；复议一端，新法的规定相对概括，仅列举了不依法订立、不依法履行、未按约定履行、违法变更和违法解除五种情形。两相比较，部分可诉的行政协议争议，如协议效力确认、协议撤销等，尚无法进入复议程序。

这一差异有悖于复议与诉讼衔接的基本原理。依据《行政诉讼法》第44条，凡可提起行政诉讼的事项，除法律另有规定外，当事人均有权选择先行申请复议。若复议范围小于诉讼范围，则对于复议未能涵盖的争议，当事人将丧失程序选择权。因此，行政协议复议与诉讼的受案范围应当保持一致，效力争议、履约争议与高权争议均应纳入复议范围，具体涵盖协议效力认定、协议撤销、情势变更等争议类型。

2.行政协议复议前置的证成

行政复议与行政诉讼程序的有效衔接，是提升复议制度实效性的关键。围绕二者的衔接模式，学界形成了“强制前置说”“自由选择说”“合理衔接说”等不同主张。《行政诉讼法》自诞生起，就始终坚持“以当事人自由选择为原则、以行政复议前置为例外”的原则。2023年《行政复议法》的修订对此作出了较大调整，确立了“4+N”复议前置模式，并允许单行法扩展前置范围。

其中，第23条增加了“（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”作为提起行政诉讼的前置事项，由此引发一个问题：“行政机关不履行行政协议”是否属于“第十一条规定的未履行法定职责”？法官在司法审查过程中有时也不对二者进行仔细区分。但从概念上看，二者有所不同：“不履行法定职责”显然指向单方行政行为的缺位，而“不依法履行”和“未按约定履行”则指向协议义务的违反。

虽然上述解释路径不能成立，但本文仍主张将行政协议争议整体纳入复议前置的范围，理由主要有三点：

其一，行政协议争议契合复议前置事项的特质。复议前置的制度考量主要包括专业性、主权性、管制性与行政裁量性，其中，行政协议争议的裁量性尤为突出。缔约阶段，涉及行政主体对协议相对人的选择是否合理、协议条件的设定是否公平；履约阶段，包含行政主体的监管措施是否适当、裁量权行使是否符合比例原则；变更与解除阶段，涵盖行政主体单方调整协议内容的幅度是否必要、补偿标准的确定是否充分等。这些合理性争议理应交由行政复议机关来进行审查，司法机关通常仅在行政行为明显逸脱合理范围时介入。

其二，复议前置可有效发挥复议的纠错功能。与行政诉讼相比，行政复议的纠错更为及时、彻底。行政协议争议中，当事人并不满足于获得对行政行为的否定性评价，其核心诉求往往是协议的继续履行或合理变更。复议机关基于行政层级监督关系，不仅可以撤销或确认违法，还可直接变更或责令行政主体限期履行协议义务，从而切实回应当事人的实体诉求。司法审查则受制于判决类型的限制，通常不能直接代替行政机关作出实体处理，而优先选择撤销并责令重做，容易导致程序空转。

其三，复议前置有利于提升行政协议治理效能。行政协议并非单纯的合同工具，而是实现行政管理目标、提升公共服务效率的重要载体。许多行政协议争议，已超出纯粹的法律判断范畴，更需要复议机关发挥专业优势，及时化解矛盾，避免纠纷升级。

《行政协议司法解释》出台后，大量PPP项目争议涌入法院，这些争议涉及特许经营、投资回报、风险分担等复杂事项，普遍面临审理周期长、调解空间窄、执行困难等问题。未经复议过滤而径行起诉，不仅加剧法院讼累，也不利于争议的实质解决。实行复议前置，可有效分流案件、提升解纷效率，促进行政协议治理效能的整体提升。

可以预见，行政协议复议前置的主张将面临质疑。质疑可能来自两个方向：一是对复议前置制度本身的否定，认为强制前置无法自动修复公信力缺陷，复议的专业性与过滤功能很大程度上只是一种“虚幻的优势”；二是基于行政协议的合意属性，主张应由当事人自由选择救济路径。

对此，本文的回应是：复议机关所具有的审查密度优势、实体变更权力与层级协调能力是客观存在的，并非基于想象，实行复议前置将倒逼复议制度加速自我完善。当前行政协议复议审查中的问题，均不构成难以突破的障碍，完善审查规则、建立民事法律规范准用机制，将有效弥补合约性审查的短板。

3.审查规则

行政复议与行政诉讼的审查规则，既应当具备共性，又应该保持个性。如果两种审查规则完全相同，复议与诉讼就变成了单纯的程序叠加；如果差异过大，两种争议解决制度将失去衔接基础。

首先，审查标准的衔接。行政诉讼以合法性审查为原则，《行政协议司法解释》为适应行政协议的特点，对其进行了合法性审查与合约性审查并行的改造。行政复议除审查合法性与合约性外，还要进行适当性审查，这是由其层级监督属性所决定的。这一差异不能简单描述为“复议审查得更全面”，实践中三种审查往往相互交织，需要综合判断。

“某医院不服医疗保险事务管理中心解除医保服务协议案”就体现了行政复议三重审查标准的融合。申请人某医院因虚构医药服务项目骗取医保基金被行政处罚，被申请人依据协议约定的解除条款，通知解除《医保服务协议》。复议机关首先进行合法性审查，审查解除行为的程序是否正当；继而进行适当性审查，审查解除行为是否属于公正行使行政职权；最后进行合约性审查，审查解除行为是否符合协议约定的“经医疗保障部门查实有欺诈骗保行为可解除协议”的解除条件。

其次，审查构造的协调。行政复议与行政诉讼对行政协议争议的审查，均遵循“先关系审、后行为审”的基本构造。所谓“关系审”，是对行政协议效力的梯度审查，依次判断协议是否成立、是否生效、是否存在违法或无效情形；所谓“行为审”，是对行政协议相关行为的审查，既包括单方变更、解除等高权行为，也涵盖履约行为。换言之，无论是效力争议、履约争议还是高权争议，行政复议与行政诉讼均采用相同的审查构造。

再次，法律适用的协同。《行政复议法》与《行政诉讼法》均未设置专门的行政协议法律适用规范。囿于协议性审查的规范供给不足，行政复议与行政诉讼同样面临民法规则的准用问题。笔者认为，准用应遵循“行政法漏洞确认→相似民法规范查找→比照准用”三个基本步骤，尤其在协议无效、情势变更、协议解除等问题上，民法规则具有重要的准用价值。

最后，证据规则的协同。证据规则的协同涉及两个层面。一是事实认定的衔接。复议阶段查明的事实与收集的证据，理应在后续诉讼中具有程序法上的效力，避免因制度叠加造成资源浪费；二是举证责任的配置。高权争议涉及行政权行使的合法性，应适用行政诉讼举证规则，由行政机关承担举证责任；效力争议和履约争议则需要兼容公私法举证责任规则。

4.裁判方式

《行政复议法》第71条为行政协议增设了行政协议复议决定方式条款，包括依法订立、继续履行、采取补救措施、赔偿损失与补偿损失五种类型，分别对应受案范围中的五种情形。若复议范围要拓展至与行政诉讼一致，则需增设新的决定类型，并完善相应的适用规则。

具体而言，行政协议复议的决定方式需作双重改造：

第一，参照判决类型，增设复议决定类型。需要增设的决定类型主要包括：驳回复议申请决定、确认决定、变更决定、撤销决定与解除决定。

一是驳回复议申请决定，适用于申请人主张的违约理由不成立，或行政机关单方行为合法适当的情形。二是确认决定，适用于协议效力争议与优益权合法性争议，复议机关可作出确认行政协议有效、无效、未生效或效力待定的决定。三是变更决定，适用于协议条款违法但未达无效程度的情形。四是撤销决定，适用于存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销事由的情形。五是解除决定，适用于准用《民法典》情势变更规则或法定解除规则的情形。

第二，立足协议特性，完善变更决定的适用规则。行政协议复议决定体系的完善，不能止步于与判决方式的简单对齐，更应充分发挥变更决定直接纠错、“一次性解决争议”的功能优势，实现内部监督、权利救济与纠纷化解的有机统一。基于司法有限变更权原理，变更判决仅在行政裁量权压缩至零时方可例外适用，司法实践中已出现行政协议变更判决的案例。

在最高人民法院2022年发布的第二批行政协议典型案例中，“王某某、陈某某诉浙江省杭州市余杭区良渚街道办事处变更拆迁补偿安置协议案”颇具代表性。

该案中，当事人请求增加安置人口，二审法院依据地方性法规直接判决变更，理由是“行政协议所依据的法律规定已作出具体明确要求，协议当事人均应遵守而没有协商空间”，直接变更可高效、充分地保障相对人的合法权益。相较于司法变更的审慎立场，变更决定作为行政复议的首要决定方式，更应充分运用于行政协议复议。

就高权争议而言，行政机关单方变更或解除协议不适当的，复议机关可直接作出变更决定；就履约争议而言，则需区分瑕疵类型：履行内容不适当的，如补偿标准明显偏低，应直接变更；因事实认定不清或适用依据错误导致履行瑕疵的，复议机关亦可在纠错的同时变更履行内容。

作为一种能够回应多元治理需求的治理工具，调解以当事人意思自治为基础，以柔性协商取代对抗，通过说服、疏导促成共识的达成。调解的内涵极为丰富，既是一种争议解决途径，也是沟通对话与促成合意的过程，既可以作为独立的结案方式，也可以作为其他争议解决方式的辅助机制。行政协议的契约性基因决定了其比一般行政争议更适宜调解。

行政协议争议解决过程中的调解主要有三种形式：一是行政调解，即由行政机关或调解组织主持，通常发生在复议受理前或诉讼立案前，因此又可称为复议前调解或诉前调解；二是复议调解，即由复议机关在复议程序中主导的调解；三是诉讼调解，即由法院在诉讼程序中主持的调解。

关于调解与行政复议、行政诉讼的衔接，实践中形成了两种模式：一是法院主导的“诉调对接”，即行政诉讼与调解相衔接的模式；二是复议机关主导的“复调对接”，即行政复议与调解相衔接的模式。

1.诉讼与调解的对接

《行政协议解释》出台前，受“公权力不可处分说”和有限调解的影响，法官运用调解解决行政协议争议颇为审慎，通常要先证成被诉行政行为属于行政赔偿、补偿或裁量争议，方可调解结案。《行政协议解释》的出台消除了这种顾虑，第23条明确规定，人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解，为行政协议诉讼调解提供了规则支撑。但这条规定较为原则，尚不足以充分指导实践，诉调对接的具体规则仍有待明确。

其一，调解空间的界定。调解空间的大小与行政协议争议的类型密切相关。效力争议、履约争议与高权争议的可调解性存在明显差异。履约争议根植于双方合意，当事人对权利义务的安排享有较大的处分空间，最适宜调解。高权争议涉及行政权行使的合法性判断，原则上不具备调解空间。效力争议则需区分情形：因违反法律强制性规定导致无效的行政协议，不能通过调解规避；但若协议仅存在一般违法情形而非无效，且争议焦点落在合意内容上，则仍有调解余地。

例如，在“湖州某置业有限公司诉湖州市国土资源局未履行行政协议案”中，双方订立了国有建设用地使用权出让协议，约定原告付清全部地价款后，由第三人开发区管委会负责搬迁地块内高压线路，搬迁完毕后地块方可进行交付。但高压线路迟迟未能搬迁。法院审查后认为该案属于典型的履约争议，遂移送行政争议调解中心进行调解。经多轮协商，开发区管委会同意在约定期限内完成搬迁，原告因争议得到实质性解决而申请撤诉。

其二，诉前调解的定位。诉前调解发生在立案之前，是一种新型的非诉纠纷解决机制，本质上是司法参与社会治理的延伸。《行政协议司法解释》虽未明确规定诉前调解，但实践中这一机制已在行政协议争议解决中得到广泛运用。

其正当性基础主要来自两个方面：一是民法规范的准用，行政协议案件可准用《民事诉讼法》第125条关于先行调解的规定；二是案件分流的现实需求，对于事实相对清楚、存在调解可能的行政协议争议，法院的立案部门在征得双方同意后可移交调解组织先行调解，有效减轻司法负担。

其三，诉前调解与诉讼调解的衔接。首先是程序衔接，诉前调解未果的，案件应及时转入诉讼程序，调解期间从起诉期限中扣除，但需注意与行政协议起诉期限的特殊规则相协调。当事人经调解自愿放弃起诉的，不妨碍其就后续履行争议再行主张权利，双方达成的和解协议在性质上构成一种“关于行政协议的行政协议”。

其次是效力衔接，即诉前调解的效力问题。诉前调解达成的和解协议因尚未立案，不具有强制执行力，须经司法确认方可获得法律拘束力。这种司法确认在性质上属于一种非诉特别程序，法院通常仅作形式审查。但对于行政协议争议来说，若调解协议存在损害公共利益等实质性瑕疵，可考虑设置宣告调解协议无效或撤销调解协议之诉作为救济手段。

“某公司诉某区自然资源局行政协议案”就是体现诉调对接的一个典型案例。某公司以某区自然资源局未按约定足额支付绿化工程款为由提起诉讼。法官依托诉前沟通与判前会商机制，向行政机关剖析涉案行为的合法性问题及败诉风险，也向原告公司了解其实际经营面临的困难，引导双方适度退让，最终经由诉前调解实现了行政协议争议的实质性化解。

本案的解纷过程充分体现了诉前调解的治理功能，在参与释法说理的过程中，法官并不像诉讼过程中一样直接援引协议文本，而是遵循行政协议的平等原则，综合考量不可抗力、双方实际履约情况、企业前期投入及地方财力的客观约束等要素，妥善地化解了争议，体现了诉前调解区别于裁判的独特价值。

2.复议与调解的对接

行政复议经历了从“不适用调解”到“调解优先”制度转向。2023年《行政复议法》的修订，明确了复议调解的基本原则，以及法律效力、强制执行与法律监督等核心规则。2024年4月，司法部发布《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，提出复议调解完善的三个方向：实现调解工作对各类行政复议案件全覆盖、将调解工作贯穿到行政复议办理全过程、加大调解书的履行力度。

法律规范与政策文件的相继出台，有力提升了复议调解的法治化与规范化水平。从实践效果看，2024年全国通过调解、和解方式结案16.8万件，调撤结案率达26.3%，其中90.3%的案件未再进入诉讼或信访程序，复议调解的分流与终结功能得到充分彰显。

无论是复议调解，还是复议前调解，在行政协议领域尚处于探索阶段。如何完善复调对接的制度框架，在范围、组织、程序、效力等层面仍有若干问题亟待厘清。

其一，范围衔接。行政协议争议无疑属于适宜调解的范围，理论界对此已有共识。复议调解作为后发制度，受诉讼调解影响进行适当的制度移植无可厚非，但当前复议调解在范围设定上几乎是诉讼调解的翻版，未能体现二者的功能差异。事实上，复议调解与诉讼调解的适用范围理应有所不同。

前已述及，复议机关可以通过变更、撤销等方式行使实体处分权，调解空间大于诉讼。有学者主张，除无效行政行为之外的行政协议争议均可纳入复议调解范围，行政复议对优益权争议的调解力度亦可大于诉讼调解。因此，复议调解应当在适用范围上与诉讼调解形成差异，充分发挥行政系统内部协调的制度优势。

其二，组织衔接。调解组织的设立模式直接影响复调对接的实效。实践中，调解机构的设立模式与名称不尽相同：有的是复议机关内部设立调解室，有的是政府主导设立行政争议调解中心，有的则是复议机关与法院联合设立专职调解机构。模式的多样化固然有助于因地制宜，但也带来了资源分散、标准不一等问题。

近年来，“府院”联合设立专门调解组织渐成趋势。2017年，浙江省司法厅与浙江省高级人民法院率先联合成立行政争议调解中心，统筹处理复议机关、法院和执法部门移交的调解案件。此后，各地纷纷跟进。《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》第51条即明确要求，司法行政部门与法院均应当建立行政争议多元调解机制，成立多元调解联合中心。“府院”联合模式有利于整合调解资源、统一调解标准、实现信息共享，避免当事人在复议与诉讼程序之间往返奔波，是复调对接的重要组织保障。

其三，程序衔接。复议前调解与复议中调解具有不同属性，当前实践中对此普遍存在混淆。复议前调解发生在正式受理之前，更多体现为一种政策性的“服务型纠纷化解活动”，范围不限于复议受案范围。对于不属于复议范围的申请，复议机关同样可以组织调解。复议中调解则发生在案件审理过程中，由复议机关依法主持，二者在功能导向、适用范围、调解方式、期间计算等方面均存在差异，有必要在制度设计上予以区分，分别设置相应规则。

“王某某诉某县人民政府征收补偿协议案”可资说明。该案中，当事人因多次索要房屋征收补偿协议约定的临时安置补偿费无果而申请复议。复议机关经初步甄别，认为该案适宜调解，遂在征得双方同意后，将案件移交行政争议调处中心。调处中心整合多方力量，通过单独座谈、召开协调会等方式深入沟通，最终促成双方达成调解协议，申请人撤回复议申请。该案的处理程序即为典型的复议前调解，案件尚未正式进入复议审理程序，便通过调解实现了争议的实质性化解。

其四，效力衔接。有关复议调解书是否可诉，理论上存在争议。“否定说”认为，复议调解书属于被《行政诉讼司法解释》排除在受案范围之外的调解行为，且允许起诉有违调解的合意本质；“肯定说”则主张，复议调解书是复议机关履行职权的体现，对当事人权利义务产生实际影响，纳入行政诉讼受案范围更为妥当。

最高人民法院在“孝感某制盐有限公司与江西省上饶市人民政府等行政复议调解纠纷案”的再审裁定中，明确表达了肯定立场：首先，司法解释排除可诉性的调解行为，是指行政机关主持调解民事纠纷的行为，与行政复议调解存在根本不同；其次，复议调解书改变了原行政行为，对当事人权利义务产生实际影响，具有与行政复议决定同等的法律效力。本文赞同“肯定说”。

复议调解书的效力并非源自纯粹的意思自治，而是行政权对法律关系的确认，理应接受司法监督。从结束行政争议和监督行政的目的出发，应认可行政复议调解书的可诉性，同时完善行政复议调解书的司法审查规则，在尊重合意与加强监督之间寻求平衡。