纵观而论，任何社会的法律制度都是围绕公平与效率的关系展开的，但是具体价值取向受文明程度、生产方式、发展阶段等因素的影响。传统土地法的核心价值是追求效率，促进土地利用，所以传统土地法蕴含于民法之中，土地权利呈现为民法物权。在人类进入城市化和工业化阶段后，伴随传统土地法转型为现代土地法，土地法与民法逐渐分野，从领域法走向独立，二者呈现出不同的价值基点。民法侧重于自由与效率价值，以物权制度为实现手段，旨在实现土地的最大化利用，保护土地权利；土地法则立足社会本位，侧重于公平与安全价值，旨在矫正土地利用行为，限制土地物权并规训政府权力，实现土地的合理利用，并由此形成了民法物权与公法管制融合的权利表达——土地利用权。

之所以在民法物权之外提出“土地利用权”这一新概念，是由其自然属性所决定的，亦是我国特色的土地制度演变所提出的实践需求。

2.2.1理论逻辑——土地的自然属性决定了必须回答土地权利公法和私法融合的问题

土地作为一种自然资源，具有自然形成、位置固定、总量有限、可永续利用等本质属性，使其区别于其他资源或民法上的财产。在市场经济下，土地不仅仅是生产要素，而且还是公共产品，正是这种特殊性，决定了土地权利的公私融合性，也催生了土地经济学不同于一般的经济学，土地法学不同于一般的法学。

土地非人类劳动创造，并且是人类生存生活生产和发展的物质基础，决定了土地利用的平等性。土地是地球在地质活动中自然形成的，在人类诞生之前就已经存在。土地可以离开人类而存在，但人类却须臾离不开土地，土地是每一个人生存生活生产和发展的物质基础。这意味着土地不应完全由市场分配，在土地的分配与利用上，要充分考虑每个人都应平等地利用土地，平等地从土地获取收益。而人类由于体力、智力、受教育机会、勤奋程度、继承、社会地位等各种先天或者后天条件的差异，在土地利用过程中，必然出现不平等。在农业社会之中，这种不平等最终表现为严重的土地兼并。在工业社会中，不平等更多地表现为占有房地产数量、获得土地增值收益的数量等方面的差异。在城镇化的背景下，这种矛盾冲突比起农耕文明时期更集中更激烈。这就要求现代土地法不仅要关注土地利用的经济效率，也要关注社会公平。具体而言，一是私权限制，国家必须对土地私有与兼并进行某种程度的限制，避免激化社会矛盾。二是平均地权。在农村，国家有义务保障每个农民能够拥有安身立命的基本生产空间；在城市，国家有责任实现住有所居。这种平等性在农村土地表现得尤为明显，例如承包地、宅基地的平等分配。三是地利共享。城市发展带来的土地增值收益应当惠及全体国民，将土地利用带来的不平等结果进行适当的再分配。

土地具有稀缺性，总量有限、位置固定，不可移动、不能增加。国家在调控土地市场的过程中，必须充分考虑土地是稀缺性资源这一特殊性。土地市场受土地稀缺性的制约，供求关系的调控是有限的。因为土地的供应不是无限的，稀缺性使土地具有自然垄断性，要求政府的监管有别于其他普通的商品。如果由少数人拥有大量的土地，就会利用土地的自然垄断性获取超额垄断利润，不仅破坏市场竞争的公平性，而且还会影响社会稳定。

土地的可重复使用的自然属性，决定了土地利用过程中必须注重代际公平，确立永续利用的目标，并按照这一目标管制人类的土地利用行为，保护土地的生态与质量。人口的持续增长给区域和社区的发展带来了社会、经济、资源和环境等方面的一系列问题。作为承载人类活动的土地，人口数量增长与需求的多元化扩张，从不同的层次强化了对土地多功能的需求，进而带来人类土地利用方式的变革。在追求区域经济社会发展的目标下，土地扩张性开发、土地资源过度利用等用地变化引出的各类问题日益显现。土地的永续利用，指的是在土地的供应与需求之间应当持续平衡，既要满足当代人社会发展的需要，又要为后代子孙的生存、发展留下良好的空间。

在人类历史上，土地法律制度经历了从鼓励充分利用到限制利用的漫长过程。早期，人们认为土地是财富之母，法律制度鼓励充分利用土地资源，物权制度、准物权制度和交易制度都是围绕充分利用土地创造财富这个核心进行的。到了现代，在鼓励充分利用土地的基础上各国逐渐强调保护耕地和限制城市用地，20世纪70年代后开始注重生态保护，这个限制土地利用的进程到现在还没有结束。工业化、城市化带来的土地过度利用和环境问题深化了人类对土地利用的认识，永续利用成为土地法的目标导向。而这些问题都是传统民法所解决不了的。既然工业化和城市化发展进程在现阶段是不可逆转的，土地制度目标的设计应当是反周期的，防止工业化、城市化进程中过度利用土地、侵占耕地，于是才有法律管制的必要，否则放任实行土地完全自由利用，土地法就没有存在的意义。

2.2.2实践逻辑——传统物权法理论不能完全回答中国土地问题

中国土地权利制度的实践与传统大陆法系物权理论之间存在着深刻的结构性矛盾。自改革开放以来，我国在坚持社会主义公有制的前提下，逐步建立了以建设用地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权等为核心的土地权利体系。这些权利虽然在法律上被定性为物权，却呈现出与传统物权理论截然不同的特征。它们不仅在权利内容上受到严格的公法限制，在权利主体、客体、行使方式等方面也展现出独特的制度逻辑。

从理论上看，西方传统民法物权理论的适用是有特定场景的。西方物权理论建立在私有制基础之上，以保护个人财产权为核心价值。而我国实行土地公有制，土地权利的设计必须兼顾公共利益和私人利益，土地的市场化利用与交易是建立在土地公有制基础之上。我国创造性地建立土地所有权与使用权“两权分离”的架构，既坚持了土地公有制，又能够使土地使用权进入市场，满足多元主体的土地利用需求，突破了西方传统法学的“公地上无私权”的观念，建立了公有制基础上的土地使用权市场交易制度。此外，西方物权体系相对简单，以所有权为中心，他物权为外围。而我国的土地权利体系呈现多层级、复合性特征，拥有庞大的利用性权利体系，权利链条随着利用程度的加深而延长，例如“土地所有权+土地承包经营权+土地经营权”的承包地“三权”结构，传统的物权体系架构难以涵盖中国的制度创新。

在实践上，传统物权理论在中国土地制度面前呈现难以解释的尴尬。例如用益物权体系的不兼容。传统用益物权是在所有权基础上设立的，具有派生性和期限性。但中国土地权利体系中出现了“权能倒置”现象：作为用益物权的建设用地使用权、土地承包经营权反而具备了所有权所欠缺的流转权能。建设用地使用权人可依法转让、抵押权利，其处分权能的完整性远超不可流转的国家土地所有权；土地承包经营权在“三权分置”改革后，可通过出租、入股等方式实现土地经营权的市场化流转。这种“母权利权能残缺、子权利权能强化”的现象，难以用传统理论解释。再如，中国土地权利呈现出公法与私法高度融合的特征，土地权利的设立、变更、消灭都受到大量公法规制，例如土地利用的用途管制、规划限制，土地权利的主体资格限制、流转限制等，这种现象超出了传统民法理论的解释范围。

土地利用权这一概念就是在这种背景下提出来的，它要求在学理上跳出传统民法物权理论的框架限制，不再拘泥于传统民法“物—债”二元体系和所有权、用益物权、担保物权物权结构，它是根据现代土地法原理和中国土地制度的实际情况构建起来的新的权利范畴。

公法管制是土地利用权的重要内容，也是土地利用权区别于民法物权的基本标志，意味着国家对土地利用关系的干预，直接影响着权利人的利益。因此，必须建立起公法管制设定的规则，规范公权干预私权，这是科学设定土地利用权的关键。