信息公开是政府通过行政法规约束政府体系透明运行的自我规制。既有研究忽视了信息公开的行政自我规制属性并较少考察其实现机理。通过对2011-2015年中国地方政府信息公开绩效面板数据的分析发现：规范化管理遵循科层合理性逻辑构成提升政府信息公开绩效的内部推力；诉讼压力遵循法治逻辑构成提升政府依申请公开绩效的外部拉力；纵向府际维度省级政府通过业务规范和自身示范提升本省信息主动公开绩效平均水平，进而转化为横向府际维度的制度同构合法性逻辑，构成提升政府信息公开绩效的结构张力。内部推力、结构张力和外部拉力汇聚成推动政府信息公开的合力。行政自我规制对法治压力的吸纳可以有效增强其规制效力，揭示出法治推动政府治理现代化的融合路径。

信息公开；主动公开；依申请公开；行政自我规制

中国政府的信息公开工作起始于20世纪80年代的村务公开，并经历了由村到乡镇自下而上逐渐推进的过程。1999年中国行政管理学会在山东省即墨市召开“行政管理与廉政建设政务公开”研讨会；2000年组织召开“全国政务公开理论与实践”研讨会，并在2000年《中国行政管理》杂志上集中刊载有关政务信息公开的研究论文。这一时期有关政务公开、信息公开的研究主要从实践入手分析其政治功能、公开模式等。法学界的研究则以公民知情权为理论基点，强调法制化是推进信息公开的必由之路，阐述政府信息公开法律的原则、适用机关、公开范围、公开方式和程序等，为《条例》的制定和实施奠定了法理基础。

随着《条例》的实施，中国政府的信息公开工作逐渐走向法制化、规范化。学界开始围绕政府信息公开绩效评估开发出不同的评估指标和办法。政府信息公开绩效评估大多依托于政府门户网站通过第三方评估模式开展。评估数据逐渐从政府网站客观数据拓展至公众满意度等主观感知数据，呈现出信息公开过程和结果层面的客观指标和满意度层面的主观指标相结合的总体结构。在此基础上，学界对政府信息公开绩效影响因素的探索经历了从定性为主的规范研究到定量为主的实证研究的转型。马亮考察了地级市政府信息公开绩效差异，并把影响因素分为政府资源与能力、政策法规和法治化进程、公众压力和需求等三个方面。阎波、李泓波考察了中国省级政府信息公开的影响因素，其中内部因素集中于领导意愿、氛围创新、资源禀赋；外部因素则来自居民、企业和环境的压力。

这些有关政府信息公开影响因素的实证研究，一定程度上解释了政府信息公开绩效的差异及其影响因素，但均未关注到《条例》中政府信息公开工作区分为主动公开和依申请公开及因此而产生的影响因素差异。肖卫兵曾就政府信息主动公开和被动公开的关系进行分析，强调不以公众需求为导向，追求“量”上的主动公开，难以满足公众对信息公开“质”的追求，以至于无法实现“加大主动公开降低依申请公开”的政策目标，但其研究主要以例证列举的方式进行，并未从实证的角度对两种信息公开的绩效差异进行影响因素及机制的分析。同时，上述研究对影响因素的分析没有考虑到不同维度因素间的关系。加布里埃尔（Gabriel）和克劳迪娅（Claudia）考察了智利《信息公开法案》实施影响地方政府信息公开的因素，主要讨论了智利中央政府在此过程中发挥的作用到底是法治意义上的强制执行逻辑，还是规范意义上的业务指导逻辑，揭示出政府间关系对地方政府信息公开绩效的影响。置于中国情景考察地方政府信息公开绩效的影响因素，政府间关系是一个绕不开的制度背景。但值得注意的是，根据《条例》要求，国务院各部门、省级政府和各级政府均需推进政府信息公开工作。既有研究往往将省级政府对所辖城市政府的影响视为自上而下的强制机制。但政府信息公开工作中的省级政府既需要推进自身的信息公开工作，也需要督促省辖市政府推进信息公开工作。这一双重身份决定了省级政府对所辖城市政府信息公开的影响机理存在值得探讨的空间。

《条例》的实施是政府逐步提升信息公开绩效的主要动力，这反映出行政法治的刚性特征。但各地政府信息公开绩效存在的差异恰恰反映出行政法治的刚性及强制机制并非在所有政府那里产生同样的影响。出现上述问题的原因是，政府信息公开工作具有行政自我规制的属性。行政自我规制是行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制。行政自我规制区别于立法和司法对行政权的外部规制。前者强调立法机关授权立法为核心的立法规制模式；后者强调司法审查为核心的司法规制模式。行政规制的内外区分更多地侧重于横向维度分立。置于中国情景下坚持党的统一领导，行政自我规制与立法、司法及社会公众之间的关系并非处于分立状态；同时，处于层级治理体系中的行政自我规制在实现机理上的差异亟待探索。因此，本文将政府信息公开界定为行政自我规制行为，并置于层级治理体系之中，从行政主体内部、行政体系之间、外部主体互动三个维度构建政府推动信息公开分析框架，通过负二项分布模型考察地方政府信息主动公开和依申请公开的影响因素差异，以识别行政自我规制运行的三重逻辑及其交互关系，为全面理解行政自我规制提升政府治理现代化水平提供理论支撑和经验启示。

因变量：因变量数据来自国脉电子政务网和中国社会科学院信息化研究中心联合发布的中国政府网站绩效评估报告。国脉电子政务网自2010年开始启动中国政府网站绩效评估后，评价指标体系主要包括信息公开、在线服务、互动参与和体验与创新四部分，其中信息公开部分包括主动公开、依申请公开两个二级指标。2016年以后国脉电子政务网政府网站评估指标涉及信息公开的部分不再区分主动公开和依申请公开。因此，本文将2011年至2015年地方政府信息公开绩效作为因变量，构建地方政府信息公开绩效面板数据。其中不包括直辖市和评估当年数据缺失的地级市、自治州。最后进入样本的城市政府数量为270个。

自变量：本文将影响政府信息公开绩效的自变量分为三组：内部推力、结构张力和外部拉力。内部推力主要包括政府财政能力和法条健全程度两个自变量。政府的财政能力用政府的人均财政收入加以衡量，数据来自《中国城市统计年鉴（2012-2016）》的人口数量和政府财政收入。考虑到政府法条的积累、收集、入库需要一定的周期，政府法条数采用北大法宝网站公布的2012-2016年地方法规条例数量。结构张力中纵向影响变量包括省级政府主动公开绩效和依申请公开绩效两个变量。横向影响变量选取的是同一省份信息公开绩效平均水平以上城市数量占所有省辖城市的比例。结构张力变量组的数据与因变量数据来源一样，同样来自国脉电子政务网公布的政府网站绩效数据，并通过加工处理后使用。社会参与变量组包括社会信息化水平和地方政府面临的信息公开诉讼压力。其中，社会信息化水平主要用互联网宽带接入用户数和移动电话年末用户数两项指标加以衡量。这两项数据来源于《中国城市统计年鉴（2011-2015）》；地方政府信息公开诉讼压力数据主要来自于中华裁判文书网，以信息公开、政府为关键词进行检索后获得。

控制变量：本文对城市政府的行政级别进行了控制。将副省级城市、省会城市和国务院公布的18个拥有地方性法规和地方政府规章立法权的地级市赋值为1；其余进入样本的一般地级市，赋值为0。

2011年至2015年地方政府信息公开绩效的指标体系在不同年份权重不一样，比如2011年主动公开绩效满分值15分，依申请公开满分值10分；2012年主动公开绩效满分值20分，依申请公开满分值10分等。本文将其换算为百分制，即实际得分/绩效满分*100。对主动公开和依申请公开的得分分别进行四分位处理，发现在不同得分段中的地方政府重合率较低，说明大量地方政府的主动公开绩效与依申请公开绩效存在较大差异，而这一差异并非完全表现为“主动公开得分高，依申请公开得分低或相反”的“正常”现象，如表1。

1.基本模型实证结果

模型一和模型四分别针对影响城市政府主动公开绩效和依申请公开绩效的内部推力、结构张力和外部拉力三个方面的变量进行检验。三力模型的信度较高。从模型一的运行结果看，人均财政收入对政府主动信息公开的影响通过显著性检验，人均财政收入每增加一个单位，政府主动信息公开绩效增加0.12%。在模型三检验的依申请公开绩效模型中，人均财政收入对依申请公开绩效的影响未通过显著性检验。这一结果的出现源于人均财政收入对主动公开绩效的正向影响，一定程度上减少了依申请公开工作的社会需求，也说明做好依申请公开工作对财政投入的依赖度较低，更多地需要地方政府尊重依申请信息公开的诉求，并能够建立起回应机制。法条完善程度代表着政府规范管理水平，对政府主动信息公开和依申请公开的影响均通过显著性检验，且对主动信息公开的影响强于依申请公开。城市政府管理规范程度每提高一个单位，就可以对该市主动信息公开绩效提升0.47个百分点，说明政府自身管理的规范程度是做好包括信息公开工作在内的行政管理工作的基础前提。

在结构张力维度，省级政府主动公开绩效对所辖城市政府主动公开绩效的影响显而易见，省级政府主动公开绩效每增加一个单位，所辖城市政府主动公开绩效提升0.46个百分点。与之相反的是省级政府依申请公开绩效对所辖城市政府的影响并未通过显著性检验，说明省级政府在依申请公开工作方面并不存在自上而下的影响机制。结构张力方面的另一个重要指标是信息公开绩效高于本省平均水平的城市比例。无论是主动公开模型还是依申请公开模型，这一变量均通过显著性检验，说明当某省大多数城市政府信息公开绩效高于平均水平的比例越高，就会产生来自于制度同构意义上合法性规范的同伴压力。

在外部压力方面，实证结果显示，互联网接入数对政府主动公开绩效的影响并不显著，原因在于数据采集时间为2011-2015年，有别于前十年的增长态势，互联网接入数已经达到相对稳定的状态。而移动电话数对信息主动公开和依申请公开绩效的影响仅通过0.1水平的显著性检验。这一结果说明社会信息化仅仅是政府推动信息公开工作的社会基础。当社会信息化水平达到一定程度后，这些变量对政府推动信息公开工作的效应存在阈值天花板现象。相对而言，政府信息公开相关诉讼数量对主动公开绩效和依申请公开绩效的影响均通过显著性检验。信息公开诉讼数量每增加一个单位，引发所辖城市政府主动公开绩效提升0.21个百分点，依申请公开绩效提升0.29个百分点。后者的显著性也高于前者。这一结果的出现不难理解。大量信息公开引发的诉讼来自于依申请公开。政府应诉压力使得其必须重视依申请公开工作。通过调查访谈可知，政府应诉后往往会出台相关制度以防引发后续诉讼，这一定程度上督促着政府提升政府信息公开工作绩效。事实上，这一机制不限于政府信息公开领域。行政诉讼引发行政改革，推动行政管理规范化恰是法治政府建设的应有之义。

2.结构张力变量调整后共识模型的实证结果

模型二和模型五分别在主动公开和依申请公开模型基础上调整了结构张力变量。对结构张力两个维度的变量整合为省内共识变量。在此首先将省级政府主动信息公开绩效超过全国平均水平的省记为1，所辖城市政府信息公开绩效超过全国平均水平记为1。两级政府信息公开绩效均高于全国平均绩效水平的视为信息公开的行政自我规制在该省、市两级政府形成了共识，记为1，其余为0。省内共识变量对信息主动公开绩效的影响通过了较高水平的显著性检验，但其对城市政府依申请公开绩效的影响仍然没有通过显著性检验。由此可见，不管是单一考察省级政府依申请公开绩效，还是将其与城市政府平均水平整合后考察对城市政府依申请公开绩效的影响，都无法与主动公开绩效一样表现出较强的显著性。可能的原因是省级政府对主动公开绩效的影响机制，也许并非或者至少不全是因为自上而下的强制机制。

通过查阅省级政府门户网站信息公开模块不难发现：省级政府在推进信息主动公开工作方面，在信息公开目录、内容、范围、方式和程序及行政机关的职责、奖惩机制等方面均做出了明确的制度安排。同时，第三方评估机构对政府主动信息公开同样因为可获取、易测量而相对系统、全面。但是省级政府在推进依申请信息公开方面，相对而言缺乏较为明确的要求。这说明，省级政府自身提升信息主动公开绩效为所辖城市政府做出了示范引领和业务指导。这一示范作用源于相对详细的主动公开的规范要求，而不仅仅是考核指标。但依申请公开工作方面的模糊性，使得所辖城市政府在推动依申请公开工作时拥有较大的自主权。

调整结构张力变量后，主动公开模型方面，政府自身规范化管理变量依然通过显著性检验。互联网接入数变量依然未通过假设检验。相对于调整前的三力模型，人均财政收入变量、移动电话数变量和行政级别控制变量均未通过假设检验，说明无论是政府推动信息主动公开的财政资源，还是社会层面的外部拉力，均因为行政体系内结构张力的省内共识的较强影响，而不再是政府推动主动信息公开的关键影响因素。结构张力调整后的依申请公开模型方面，除了政府信息公开诉讼压力变量变得更为显著，其他变量的实证结果基本上没有变化。信息公开诉讼压力变量每增加一个单位，对城市政府依申请公开绩效提升0.37个百分点，显著性p值为0.01。相对而言，信息公开诉讼压力对城市政府信息主动公开绩效的影响则不再显著。

3.省内共识与法治压力交互模型的实证结果

模型三和模型六增加了省内共识变量和法治压力变量的交互项。实证结果显示：省内共识与信息公开诉讼压力变量的交互项均通过显著性检验，且系数为正。同时，加入交互项后，相对于模型二和模型五，模型三和模型六的省内共识变量和信息公开诉讼压力变量均通过了显著性检验，并保持原有的正向影响。两个模型中的人均财政收入变量均不再显著；政府规范化管理变量则一直保持显著。互联网接入数、移动电话数及行政级别控制变量都不再显著。这些结果说明，相对于实体性行政行为，行政自我规制行为所需要的财政投入并不高。人均财政收入作为政府能力的代理变量，对于政府推进信息公开工作而言并不是关键决定因素。这一结果在有关专家咨询这类行政自我规制的政策创新采纳研究中也得到了验证。省内共识变量代表着行政体系内纵向和横向两个维度的结构张力得以舒缓，并和外部的法治诉讼压力形成相互增强的交互效应，与政府自身规范管理这一内部推力构成影响所辖城市政府推动信息公开工作的合力。行政自我规制在行政体系内达成共识及其对法治压力的吸纳，是结构张力、外部拉力和内部推力形成合力的关键因素。