摘要：
公共数据资源登记是落实国家公共数据资源开发利用义务的关键制度安排。该制度在结构上呈现前后衔接的二阶特征。第一阶登记确认公共数据资源的生成与所有权的国家所有，第二阶登记确认有限使用权并授权其流转。两个阶段的登记行为均具备行政行为的法律属性，共同承载着公共数据资源确权、促进流通利用、提升法治化、标准化和安全化水平等功能。在具体制度构造上，需界定登记机构的职责，明晰登记范围与登记方式，规范启动与变更程序等事项，并确立以登记生效主义为核心的效力模式，以期有效实现物权归属的安定性、交易流通的效率性与公权力运行约束等目标。登记制度需嵌入现行网络与数据安全、个人信息保护的法治框架之内，并与授权运营等机制实现制度协同，还需妥善处理与政府信息公开、公共数据开放共享等关联制度在实践中的并存、互补与竞合关系。
登记作为实现数据确权与交易流通的基础性机制，已被确立为我国数据产权制度体系构建的关键环节。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)明确提出“研究数据产权登记新方式”，并倡导“建立健全数据要素登记及披露机制”，为登记制度构建提供了明确的顶层政策指引。从制度经济学视角来看，数据登记制度的运行机理在于通过明确数据权利的归属，使得登记主体产生关于数据开发与利用的稳定的行为预期，从而有效促进数据的流通与利用。在中央政策引领下，一些省市已展开积极的制度探索，例如深圳市与浙江省分别制定了《深圳市数据产权登记管理暂行办法》和《浙江省数据知识产权登记办法(试行)》。总体来看，我国数据产权登记制度的构建虽已在地方启动，但仍处于初步探索阶段。个人数据、企业数据与公共数据在法益属性、权利基础、流通逻辑与使用目的等方面存在显著差异，因而难以通过统一的登记制度予以涵盖。基于不同类型数据的特点与市场化需求，构建差异化的登记规则，成为当前推进数据产权制度建设的一条现实可行之道。
公共数据资源登记制度建设已纳入国家数据基础制度建设的议程。2025年1月由国家发展改革委与国家数据局联合发布的《公共数据资源登记管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，初步构建了涵盖登记主体、程序与管理要求的基础框架。自2025年3月起，国家及省级公共数据资源登记平台陆续建成上线，为登记制度的落地提供了技术支撑。然而，近一年来，各地尚未出台与《暂行办法》相配套的实施细则，实践中公共数据资源登记尚处于未实质启动的状态。以在公共数据资源开发利用走在前列的浙江省为例，截至2025年6月，全省纳入目录管理的公共数据集已超过300万条；截至2025年9月，数据知识产权登记申请量达5.8万件，颁发证书2.4万张。形成反差的是，公共数据资源登记却未见实质性进展。尽管省级登记平台已上线运行，但平台披露的信息极为有限，既未公开登记数据，也缺乏相关业务动态。
实践停滞不前的根源在于当前公共数据资源登记制度无论从形式还是从内容上看，都尚未完成建构。有必要通过适格的法律规范，从公共数据资源的权属、登记范围、法律效力等方面完成制度构造，并妥善处理其与数据安全、个人信息保护等制度的衔接，方能使登记制度真正发挥促进公共数据要素市场化配置的功能。民法学者从数据产权登记的功能、客体范围与法律效力等维度展开了一定的探讨，知识产权学者亦围绕实践中初具形态的“数据知识产权登记”进行实践总结与学理研讨，然而针对公共数据资源登记制度的研究仍显薄弱，尚未形成具有体系性的制度建构方案。本文立足于国家义务之履行，将公共数据资源登记制度划分为所有权登记与使用权登记的二阶结构，在此基础上系统研讨登记的制度构造，以期为推动该制度的深化建构提供方向性指引。
登记制度的内在结构和具体构造根本上取决于登记客体的属性。后者决定了登记制度的根本目标和主要任务。公共数据资源登记是国家履行公共数据资源开发利用义务的重要制度工具。有必要将登记制度作所有权登记与使用权登记的二阶划分，从而系统回应公共数据资源国家所有与部分权能市场化配置的双重要求，完成此项国家义务的落实。
公共数据资源登记应界定为国家义务，其制度建构并不依附于法律保障的财产权利，而是源于国家在公共数据资源开发利用中的公法职责。此项论述的理由有二。其一，公共数据资源登记具备制度独立性。公共数据从生成、归集到共享均源于国家公权力的运作，国家在事实上天然地实现了对数据资源的生成与持有，这一过程具有鲜明的公法属性。公民并不天然享有占有、使用与收益的完整权能，因而无法沿用基于私人意思自治的物权登记模式。其二，公共数据资源登记以社会进步和公共福祉为根本目标。尽管国家享有公共数据资源的所有权，但其并非私法意义上的收益归属主体，该所有权实质上是一种公权，旨在通过制度性安排促进数据资源的公平利用与公共价值最大化。公共数据资源登记不宜简单类比于传统物权登记。传统物权登记本质上仍属私法主导的法律关系，其以财产权保护为基础，始终附随于物权人对财产的自由支配逻辑，制度功能主要表现为国家对公有和私有财产权提供被动型确认与维护。登记机关的审查与受理义务也从属于私权保障目标，具有明显的附随性，这与公共数据的公共属性与公共治理目标存在根本差异。四公共数据资源的国家所有权应逐步从传统民法所有权框架中剥离，突出其公权属性与国家义务。其核心要义并非私法意义上的占有、使用、收益和处分，而是强调国家作为全民代表对资源进行积极开发利用，以实现全民公共利益为根本目标。公共数据资源登记的国家义务具有积极与消极双重面向。在积极义务层面，国家应通过适格法律的制定，确立公共数据资源登记的机构、范围与方式、启动与变动程序和效力等规则，形成以物权化登记为核心的基础规则体系。同时完善登记审查、信息公示与系统运维等保障性机制，建立包括行政救济与民事赔偿在内的权利救济体系。在运行层面，本级政府及数源部门需主动履行公共数据整合与资源化职责，并通过登记程序赋予公共数据资源明确的物权属性，使之成为可市场化配置的资源，为市场主体参与开发利用创造制度条件。在消极义务层面，公共数据资源登记制度应对国家施加必要的约束，以实现国家权力在公共数据资源开发利用中的法治化运行。一是准入性义务。公共数据资源登记机构须依申请对符合法定条件的公共数据资源权属予以登记认可，其目的在于协同数源部门实现公共数据资源的确权。二是回应性义务。数源部门和登记机构应及时响应社会主体提出的公共数据资源登记请求，经正当程序审查后将其纳入公共数据资源目录并予以登记。三是谦抑性义务。该义务要求国家在登记制度的建构与运行全过程中保持克制，避免公权力对数据要素市场不当干预，保护运营方在公共数据资源开发利用方面的预期利益。《暂行办法》采用一套制度来完成数据资源的登记，即“一阶模式”。此种方案借鉴了传统物权的登记方式，本质上是将物理世界中客观存在的有体物纳入物权法律关系的客体范畴，以保障并促进对于物的开发利用。《暂行办法》采用的一阶模式没有充分考虑公共数据资源登记的国家义务指向，难以充分满足公共数据资源开发利用的目标。首先，《暂行办法》并未完成第一阶段的登记任务。该办法回避了公共数据资源的权属界定，导致其所登记客体的权利性质模糊，究竟是所有权、持有权抑或其他权利类型，办法均未予明确。此种回避造成登记目标与规范实效之间的偏离。登记的功能在于权属确认，若回避确权，则登记制度意义将大打折扣。依据物权法定原则，物权的种类与内容须由法律明确规定，而《暂行办法》作为国家发展改革委与国家数据局联合发布的规范性文件，无权设定公共数据资源的物权属性。其次，《暂行办法》在内容上无法支撑公共数据资源的市场化流通。现行规则主要解决公共数据资源的识别与初步公示，而未对使用权的流转、变动等后续环节作出配套安排。然而，公共数据资源的价值实现关键在于使用权的市场化配置与流通，缺乏对使用权移转的系统规制，登记制度便难以真正赋能数据资源的高效开发利用。应以履行公共数据资源开发利用的国家义务为根本目标，构建所有权登记与使用权登记相分离的二阶登记制度。第一阶段的所有权登记，旨在对公共数据资源进行权属确认，并将其纳入国家统一登记簿，完成从国家事实控制到国家所有的物权客体的转化。公共数据资源登记须以国家法律授权为基础，建议通过国家法律的制定或者修订明确公共数据资源的国家所有权属性及其衍生使用权的可移转性，并授权国务院制定配套登记规则。第一阶段登记的核心任务是通过登记明确资源权属，从而为资源的市场化流通奠定前提性制度基础。该阶段登记制度具有以下三方面特征。其一，登记具有确认公共数据资源生成的效力。登记是公共数据资源生成的关键制度环节，只有通过登记，经技术加工形成的具备市场价值的公共数据集才能成为具有财产属性和可交易性的资源客体，从而完成公共数据资源化。其二，进入登记范围的公共数据资源仅是由部分公共数据加工而成。并非所有公共数据皆可被纳入登记范围，经甄别加工，其中具备市场价值的部分才予以登记。资源化与登记程序的本质是对公共数据中可商品化部分的识别与萃取，而非对公共数据整体作出价值确认。其三，登记所确立的所有权具有不可转让性。依照“数据二十条”所确立的“原始数据不出域”原则，该阶段登记所确认的所有权体现了国家对于公共数据资源的控制与管理，该所有权不得转让，其根本目的是促进数据的授权利用与价值开发。公共数据资源第二阶段登记的核心任务在于实现公共数据资源所有权与其派生权能的分离，并推动此类权能有序进入市场。该登记在主体层面构建了国家作为所有权人与市场主体作为用益权人的格局，其本质是通过向市场主体转移部分权能，促成公共数据资源价值的释放。第二阶段登记具有三方面特征。其一，申请主体限于市场主体。此项主体限定旨在激励公共数据资源的市场化开发与社会化利用。国家机关基于公共服务与行政管理需要而对公共数据进行的内部利用，则遵循公共数据共享机制，不纳入本登记范畴。其二，登记客体为公共数据资源的使用权。依据“数据二十条”所确立的“数据可用不可见”原则，公共数据资源的使用权也并非完全的使用权。基于公共数据可复制而不减损价值且具聚合增值之特性，该使用权可经重复登记而授权多方使用。其三，登记构成授权运营的重要环节。授权运营是公共数据市场化开发的制度载体，而第二阶登记则是从授权迈向运营的合法性确认基础，其制度设计直接关乎授权关系的法律效力，并深刻影响授权主体与市场主体在公共数据资源开发利用中的互动结构。运营方对公共数据资源进行加工后形成的公共数据产品与服务是否应当纳入公共数据资源登记的范围?对于这一问题，《暂行办法》第5条采取了审慎的肯定立场，鼓励运营方及公用事业企业对公共数据开发利用形成的产品与服务进行登记。此种规范态度呈现出将其纳入公共数据资源登记的客体范畴的倾向。本文认为公共数据产品和服务不宜纳入公共数据资源登记客体范畴，理由有三。首先，公共数据产品、服务的权属与处分原则与公共数据资源存在不同。公共数据产品与服务的所有权原则上归属于运营方，其处分遵循“法无禁止则自由”的私法自治原则。而公共数据资源的所有权主体是国家，遵循“法无授权即禁止”的行政控权原则，公共数据资源的处分受到严格限制。其次，制度价值取向不同。数据产品与服务登记以尊重所有权人意思自治、保障经营自主为价值导向。而公共数据资源登记以履行数据资源开发利用的国家义务为根本目标。最后，既有登记制度的样态也是重要的考量因素。当前数据产权登记与数据知识产权登记制度已有一定的实践基础，具备为公共数据产品与服务提供登记服务的能力。因此，公共数据产品与服务在规范层面应纳入数据产权登记体系，而非公共数据资源登记体系的第三阶段。公共数据资源登记的法律性质，系指该登记行为在规范层面所应归属的法律行为类型。明确其法律性质是公共数据资源登记制度融入现行法律体系，并与其他法律子系统融贯衔接的必要前提。本章从公法角度辨析登记的行政行为属性，并结合数据要素市场化配置的改革目标，阐释登记制度所承载的三项功能。
公共数据资源的两个阶段登记均为行政行为。从法律属性来看，第一阶段与第二阶段的公共数据资源登记存在显著区别。第一阶段登记不仅是对公共数据资源的确认，更构成法律层面上的生成。第二阶段登记则产生授予申请主体公共数据使用权的效果，凸显了行政许可性质，发生权属变动的法律效果。一阶与二阶登记虽然都属于行政行为，但是在行为性质、参与主体、法律效果及法律义务方面亦有实质不同。公共数据资源的第一阶登记行为具有资源生成与所有权确认的法律效果。政府作为法定责任主体，不仅主导公共数据的整合与资源转化，更基于其国家义务承担者的身份，通过登记行为实现对公共数据资源所有权的正式宣告。尽管市场主体可通过建议或技术外包等形式参与公共数据资源化的部分流程，但政府意志始终最终决定公共数据资源的形态与权属。国家所有的法律定位及开发利用的现实需求，均要求登记制度具备全面性与刚性。国家义务的落实须依靠清晰的制度建构确保公共数据从生成到登记的全流程处于法治框架之内，防范行政恣意、权责虚化与怠惰，最终使公共数据资源的国家所有在实践中得到充分实现。第一阶段登记制度在性质上虽属于行政行为，但其有效运作实为公权力与市场机制合力的结果。公共数据资源的价值需通过市场主体积极参与才能实现，因此需构建正式渠道，使市场需求与资源使用反馈得以向政府侧传导，进而优化公共数据资源化进程。登记制度是实现反哺优化数据资源的重要制度安排。第一阶段的登记制度构建重点在于政府内部职责的科学配置，尤其是数据管理部门与数源部门之间的权责界分。若登记制度促进公共数据资源开发利用目标与数源部门及数据管理部门的利益取向一致，则能起到促进公共数据资源开发利用的效果。故登记制度设计须契合行政主体的利益导向，通过激励相容的规范安排，形成正向激励，增强政府部门在数据资源供给与授权中的内生动力。公共数据资源的第二阶登记在性质上属于行政许可行为。该行为旨在对由政府保有的公共数据资源进行使用权赋权，允许符合法定条件的申请主体对其进行开发利用。在此制度下，政府一方面作为公共数据资源的权属代表行使赋权职能，另一方面则以登记机关身份承担审查与监管职责。登记机关通过设定包括申请人资质、数据使用目的及合规承诺等事前审查要件，界定公共数据资源使用权的授予范围与行使方式，从而实现对公共数据资源利用的有效规制。此类登记不仅产生赋权效果，更通过对申请运营方的准入控制与行为约束，体现出规制导向，本质上是通过行政许可方式实现对公共数据资源流通与利用的法律控制。依资源类型与开放方式之差异，公共数据资源第二阶段登记的行政许可具体类型可分为无条件开放、一般许可与特许经营等不同模式，此种类型化区分直接影响被许可主体的义务内容与行为边界。正因如此，第二阶登记成为政府塑造运营方开放利用公共数据资源行为的重要规制工具。从物理属性看，公共数据具有非竞争性与可无限复制的特征，无条件开放似乎是实现公共数据资源全民可及性与利用效率最大化的模式。然而，自2016年我国启动公共数据开放以来，该制度在供给充分性与实际利用效果方面均未达预期，原因既包括数智基础设施尚未成熟，亦源于数源部门在无条件开放模式下缺乏足够的公共数据供给激励。特许经营模式将公共数据资源授权于特定市场主体，虽能生成相当程度的公共数据供给激励，却可能限制竞争，影响了公共数据资源的可及性。当前浙江、江苏等地出台的授权运营办法，则多倾向于采用一般许可模式，试图在授权平等性与激励数据供给之间寻求制度平衡。确权是开展公共数据资源开发利用的前置性条件，构成登记制度的首要功能。确权制度由权利主体、权利客体和权能配置构成，这些内容由登记的两个阶段共同完成。第一阶登记的核心功能，在于确立公共数据资源的国家所有权。现阶段公共部门仅凭事实占有状态开展公共数据资源的授权运营存在合法性缺陷。究其原因，占有并不等同于所有，唯有通过立法明确此类资源的权属关系，方能为其后续开发利用奠定法律基础。公共数据资源国家所有权之确立以第一阶登记为其制度载体。国家所有权模式的采用，根源于公共数据资源所固有的公共性，即此类资源生成目的在于服务国民经济和社会发展，承载着公共利益。作为国家所有权之客体，公共数据资源的特征可从三方面加以把握。其一，就存在形态而言，公共数据资源以电磁记录为存在形式，本质上归属于信息范畴，显著区别于依托物质实体存在的自然资源。其二，就占有方式而论，公共数据资源具有天然的封闭性与排他性，通常由公权主体在履行法定职责的过程中生成并加以控制，第三方无法通过原始取得方式自然获取。其三，就价值属性而言，公共数据以动态信息流为其核心价值载体，其效用高度依赖于时效性，其应用价值随着时间而递减。由此可见，公共数据资源国家所有权乃是一种建构于法律拟制与登记技术之上的新型财产权形态。此项客体的特殊性要求第一阶登记制度在具体构造与法律效力层面作出体系性回应。公共数据资源第二阶登记的功能在于对可市场化运作的派生权能进行确权登记，为数据要素依法有序进入流通领域提供制度依托。公共数据资源国家所有的逻辑在于全民作为资源的最终所有权人，因行权能力欠缺，将资源开发利用的主要权能授予国家；国家虽取得实际控制地位，但不得将资源收益归为己用，而必须用于全民福祉。与此同时，国家在开发过程中参与收益分配并非物权意义上的收益权，而是实现资源为民所享的一种必要机制，是其履行管理职责的终极目标。将这一理论延伸至公共数据资源领域，国家通过登记取得公共数据资源国家所有权，亦同样肩负以全民利益为导向的开发、利用与分配义务，其收益用途必须严格限定于公共利益需求，从而在规范层面要求数据使用权与所有权的分离。依据“数据二十条”所确立的权能结构性分置原则，可登记权能主要包括有条件的数据资源持有权、开发利用权及收益权。若国家在完成第一阶段所有权登记后，选择自行设立机构或授权国有企业直接实施开发利用，则无须启动该登记程序。第二阶登记制度的必要性体现于拟将公共数据资源权能授予市场主体之情形，而其法理正当性则源于资源市场化配置的高效率。公共数据资源流通利用的实现程度是评判登记制度成效的主要标准。这一功能的实现体现为通过引导公共数据资源流向价值转化效率最优的应用场景，最大化挖掘其衍生剩余价值并推动分配合理化，进而助力社会整体福利的持续提升。该功能虽不直接影响登记制度的生成，却对其长期存续与良性运行具有决定性作用。若登记制度的运行成本超出其促进数据流通利用所产生的制度红利，制度要么陷入空转困境，要么因缺乏实践动力而难以持续。现行公共数据授权运营制度仍处于初创阶段，公共数据资源的价值尚未充分释放，亟需通过制度创新实现突破，而公共数据资源登记制度正是推动这一突破的关键环节。登记制度促进公共数据资源流通利用的功能主要从以下两个方面展开。首先，通过构建清晰的规则体系，登记制度为政府开展公共数据流通利用与治理提供了稳定的行为预期。作为公共数据资源生成与供给主体的数源部门，当前面临着激励不足与约束乏力的困境。尽管“数字政府”建设与“数据二十条”等相关政策赋予了各级政府开发利用公共数据的职能，但该职能尚未被明确嵌入其法定职责体系的核心范畴，因而缺乏有效的制度驱动与刚性约束。“放管服”改革所倡导的行政精简导向，叠加数据安全立法的全面强化，增加了公共数据资源开发利用的制度阻力。登记制度的功能正在于通过明确界定登记范围、参与主体与程序规范，将公共数据资源的流通利用确立为政府侧的强制性义务。基于促进公共数据资源流通利用功能的制度设计，既为积极作为的部门提供了履职支撑，也为容错免责机制的落地提供了制度依托，从而有效破解数源部门的参与困境，为其提供了较强的行为预期。对于公共数据管理部门而言，登记制度亦为其系统开展公共数据分类分级、标准化处理与资源整合提供了制度依托。其次，通过为市场主体赋权，登记制度能够有效激发其参与公共数据资源流通利用的积极性。在缺乏制度化参与通道的情况下，市场主体长期面临信息不对称与权利基础薄弱的困境，既难以知悉公共数据资源的实际存量与开放状态，也缺乏稳定的法律依据以提出开发利用请求，致使社会力量在促进公共数据资源开发利用中的作用未能充分释放。借助登记公示机制，登记机构公开公共数据资源的类型、规模与开放属性，为市场主体主张公共数据资源利用请求权、提出针对性开发申请提供了明确的制度依据，由此形成自外而内驱动公共数据资源化的治理路径。市场主体在授权范围内的开发行为，不仅能够通过数据加工成果反哺政府，提升原有数据资源的质量与价值密度，亦可通过开发需求倒逼数源部门持续维护与更新登记内容，实现政企协同框架下公共数据供给制度的动态完善。这一双向互动机制，最终转化为公共数据资源开发利用效能的有效增强。公共数据资源登记制度的存续与运行，以其所产生的经济效益超越制度成本为前提条件。就发展趋势而言，这一条件或将具备，主要基于以下两方面因素。其一，随着数字政府建设的持续深入，登记制度的建设与运行成本呈逐渐降低趋势。公共数据基础平台的完善与人工智能技术的应用，将显著提升登记效率，降低行政负担，从供给侧角度降低制度运行的必要成本。其二，登记制度本身亦可随公共数据要素市场的发展而阶段性发展。可优先推动金融、信贷、医疗等市场潜力显著的公共数据领域的登记与利用；对于现阶段市场价值尚不明确的公共数据资源，则可暂缓推进，以此控制初期投入，保障制度效益的稳健释放。随着经济社会的全面数字化转型，公共数据资源的市场价值将不断被识别与释放，为登记制度提供持久的动力支撑。需要说明的是，本文立足于法学规范研究视角，以顶层制度设计为逻辑起点，尚难从“成本一收益”角度对登记制度的效益进行精确量化。当前关于公共数据开放与授权运营的计量分析成果已陆续出现，而登记制度的效益问题，则有待制度实际运行后，依托后续量化评估加以检验。3.提升公共数据资源开发利用的法治化、标准化和安全化水平首先，提升公共数据资源开发利用的法治化程度。对于公共数据资源开发利用而言，法治化具有特殊意义。这是因为公共数据资源的生成和处理与公权力的运行直接相关，且属于国家所有物的范畴，应遵循法无明文规定不可为的原则。登记制度促进公共数据资源开发利用的法治化体现在两个方面。一是能够通过公共数据管理部门统一实施登记和授权运营，将原先分散且形态各异的开发利用方式予以规范整合，使公共数据资源授权运营上升为本级政府的正式决定事项，消除了部门违规授权运营的基础；二是借助登记的确权与公示效力，为破除因所有制形式差异造成的市场准入壁垒提供了制度基础，有助于将公共数据资源开发利用活动纳入法治化轨道。其次，提升公共数据资源开发利用的标准化水平。当前，关于公共数据资源授权运营，中央层面政策仍以框架性规范为主，地方探索呈现分散化态势。由于地区间数字政府发展水平不均，导致公共数据资源质量参差、标准不一，制约公共数据资源化与市场化进程的规范性与规模效应。公共数据资源登记制度通过确立统一的数据表述、格式标准、分类体系与处理流程，显著提升了公共数据资源开发利用的标准化程度，有助于降低因标准不一、权属不明而产生的交易成本，促进公共数据资源的高效流通与整合利用。最后，提升公共数据资源开发利用的安全化水平。公共数据资源的高效流通利用客观上增加了数据安全风险，亟需通过强化监管予以妥善应对。然而，当前针对公共数据授权运营的监管机制尚付阙如：一方面，授权运营过程中的必要监督缺位，难以对数据处理全流程形成有效约束；另一方面，信息披露透明度不足，既削弱了监管的可及性，也隐含着权力寻租与合规隐患。在此背景下，登记制度通过设定明确的准入条件，要求申请主体具备基本的数据安全防护能力与合规保障措施，并通过对数据来源、处理行为及流转路径的全流程审核，系统强化数据安全风险的协同治理能力，从而为数据要素市场的健康发展奠定制度基础。《暂行办法》关于登记制度相关规定的覆盖面与可操作性存在较大不足，地方配套立法也尚未予以回应，因此该办法呈现出象征意义超越规范意义的特征，难以支撑“构建全国一体化公共数据资源登记体系”的目标，有必要对公共数据资源登记的制度构造展开系统研究，以推动其从政策宣示发展为系统全面的制度体系。
《暂行办法》确立了以中央及地方各级数据管理部门作为公共数据资源登记机构的基本思路。公共数据资源的价值既与数据的固有属性有关，也在很大程度上受后续加工深度、技术先进性与应用规模的影响，这对登记机构的甄别判断与流程管理能力提出了较高要求。在具体的职能履行方式上，《暂行办法》规定登记工作由数据管理部门专门设立或指定的公共事业机构来承担。以现有数据管理部门体系为核心、由特定下属机构负责业务操作的登记体制建设需注意两个方面的问题。首先，数据管理部门应当充分发挥公共数据治理专门机构的专业优势，将登记工作深度融入统筹推进数据开发利用与管理的核心职能之中。登记制度以公共数据资源确权为牵引，将督促数据管理部门系统梳理掌握公共数据资源现状，规范流通利用，保障公共数据治理的正当性。通过登记确立数据资产的标准化属性与安全分级，为后续数据高效利用构建可信的规范性前提，实现登记工作与推动公共数据共享、开放利用等职能的结合，数据管理部门应当依托在统一数智化基础设施规划建设上的法定职责与技术优势，构建高效、安全且可信的登记平台，推动公共数据资源在合规流通中转化为高质量的发展要素。其次，数据管理部门应当保持相对于数源部门的独立性。数源部门分散持有公共数据资源是当前的普遍状态。尽管该现状有利于发挥数源部门数据治理的专业性，分散了数据安全风险并尊重了数字化建设差异的现实约束，但也因公共数据资源持有权与治理权的分离潜藏着治理目标偏离的风险。数源部门可能基于自身利益，在数据供给与开发利用环节采取机会主义行为，从而偏离政府设定的统一公共目标。为此，数据管理部门作为登记机构通过建立“分散持有、集中监管”的治理新范式来防范此类风险。数据管理部门应当以独立于数据原始持有体系的专门机构身份，依法行使对公共数据资源的审查权、目录编制权与状态公示权。在登记实践中，既要尊重数源部门在数据采集、管理及初步处理中的专业自主性，保障其履职活力，更要通过标准化的登记程序将公共数据资源的公共属性与流通潜力纳入统一规范框架，以严格的程序性约束实现对部门行为的必要规制，确保公共数据资源的登记经得起合法性检验，从而在制度层面构建起客观、公正的公共数据资源登记秩序。公共数据资源登记制度中的客体指那些基于原始公共数据，按照市场需求加工处理而成的数据集合，其范围可以从时间维度和内容维度进行总结。从时间维度来看，公共数据资源的登记范围具有延续性与开放性。相比于传统物权，公共数据资源的核心特征在于其登记客体不仅包含某一孤立的、静态的既成数据集，还涵盖了一种动态的、在时间序列上持续存在的特定数据类型。这意味着登记行为不仅针对已经形成的历史数据集合，也覆盖当前存续的数据资源。更关键的是，其效力将及于在约定期间内依规持续产生和汇入的新公共数据资源。公共数据资源的登记范围并非固定不变，而是伴随着数据的实时或定期更新处于动态发展之中。这种对时间序列上的数据集的整体性登记，使得登记成为一种对持续性公共数据资源流加以规范、确认其法律地位并保障其后续合规流通利用的制度工具。在内容构造上，两个阶段的登记分别致力于生成数据资源权属和流通使用的法律状态，因而登记的内容范围也有所不同。第一阶段登记的目的在于对数据资源本体进行法律上的物权固定与描述，旨在形成一份关于数据资源的“法律身份说明书”。范围主要包括具有标识意义的资源名称、数据内容与特定格式、明确的数据来源及所属行业、可供获取的具体方式、更新的频率与周期，以及可提供的期限、安全保障标准等关键要素。由于此阶段公共数据资源的所有权属于国家且无发生移转的可能，登记内容无需注明所有权归属事项；同理，由于数据来源在登记簿上得到清晰的记载，因而也无需注明持有主体。第二阶段登记目的在于实现公共数据资源的开发利用，范围涵盖被授权的应用场景、被许可的具体使用方式与限制、授权的有效期限和安全保障标准等。《暂行办法》在登记簿内容编纂方式上采取了“人的编制主义”，亦即以申请主体作为数据信息的分类与归集单位，体现于第7条、第13条及第14条等多个条文。本文认为公共数据资源登记簿内容编纂方式上不应采取“人的编制主义”，而应确立“物的编制主义”。主要理由是公共数据资源具有所有权归属恒定，而使用权则需通过市场进行灵活配置的独特属性。这一“权属一利用”结构要求登记簿内容的编撰方式须以公共数据资源本身(即“物”)为中心，而非以多变的权利主体为中心。该原则在整个登记程序中的具体展开，亦呈现出清晰的阶段性适用逻辑。在公共数据资源第一阶段登记，由于此类资源的所有权依法恒定归属于国家，且其转让被禁止，以厘清和追溯权利人为核心的“人的编制主义”在此因缺乏前提而失去实质意义。围绕数据产权登记模式，采取“人的编制主义”的观点，其理由主要基于数据集变动频繁、规模庞大的现实特征，该论证主要针对由多元市场主体生成的数据物权，并不适用于公共数据资源登记。后者在数据类型上具有相对稳定性，在授权运营的可预期期间内，此项数据资源往往可通过标准化方式由有限数源部门集中有效供给，“物的编制主义”具备实施条件。更进一步看，若在公共数据资源登记中采取“人的编制主义”，将面临主体资格上的逻辑悖论，即数源部门仅享有数据持有权，而非所有权，因而数源部门并非适格的登记权利主体。由此可见，无论从制度目标、资源特性还是权利结构角度审视，公共数据资源第一阶段登记应采用“物的编制主义”作为其登记簿编纂的基本方式。第二阶段登记“物的编制主义”的合理性与优越性则更为凸显。“人的编制主义”必须满足被登记的物权价值巨大或权利人数量有限。而公共数据资源在第二阶段的登记中，并不符合其中任何一项条件。“物的编制主义”要求登记簿的编制以特定的资源为索引和核心，而非以分散且多变的使用人为中心。由于公共数据资源具有非排他的可复制性，同一项经登记的公共数据资源能够被并行授权给多个不同的使用主体，应用于多样化的合规场景。这种以物为主线的登记结构，不仅契合了数据要素可无限共享的技术特性，确保了登记关系的稳定与清晰，更因其将法律效力锚定资源本身，从而为登记体系注入了应对未来变化的灵活性。面对数字经济动态发展对数据登记的类型、规模与实时性提出的高要求，应当依托数字化与智能化技术，实现对登记内容的高效、精准维护，从而确保“物的编制主义”能够支撑一个类型丰富、响应灵敏，兼具规范性与适应性的公共数据资源登记制度。公共数据资源登记能力，系指哪些权利具备资格应当被记载于公共数据资源登记簿之中。依据物权法定原则，登记能力之范围须由法律明确规定。登记能力的界定可参照《中华人民共和国民法典》关于不动产物权登记的基本规定，即物权的设立、变更、转让和消灭须依法登记。实践中不同资源的登记能力的构建则是由相关专门法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》等一系列专门法律共同构成一个完整的“登记能力集”。反观在数据资源领域，我国目前尚未制定专门的国家层面的法律对数据产权的登记能力予以系统规范。“数据二十条”提出的数据产权结构性分置制度，为登记能力的界定提供了关键的政策指引，即依据数据来源与生成特征，分别确认数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等并行分置的产权形态。基于此政策导向与制度分工原理，公共数据资源登记能力的建构可考虑构建阶段性登记框架。在第一阶段，登记能力应侧重于明确公共数据资源的国家所有权和部门持有权，其功能在于界定资源归属、落实管理责任，服务于内部行政管理需求。在第二阶段，登记能力的核心体现为对公共数据资源加工使用权及相关收益权的确认与公示，旨在保障市场主体对公共数据进行合规开发与价值实现的合法权益。在公共数据资源第一阶段登记中，应当确立以数源部门主动登记为主、被动登记为补充的制度架构。主动登记模式要求各数源部门在完成所持有公共数据的资源化加工后，依法向数据管理部门提请登记，这构成了整个登记制度运行的基础环节。该登记模式的正当性源于数源部门具有熟悉公共数据资源情况与潜在应用场景的优势。在公共数据资源登记的审查模式选择上，主动登记宜确立形式审查原则。登记机构应主要核查申请登记的公共数据集是否符合名称规范、格式标准、更新频次、提供时限及安全保障等法定形式要件，而无需对其内容的市场价值或应用前景进行实质性评判。此种审查取向的确立基于三重理性考量。其一，基于审查能力与行政成本的现实约束。公共数据资源具有领域分散、形态多元的特性，数据管理部门既缺乏开展跨专业实质审查的技术能力，也难以负担相应的行政资源投入。其二，基于审查效率与供给激励的平衡需求。形式审查通过简化登记程序，同时将监管重点从事前转向事中与事后，能够显著提升登记效率，有效激励数源部门积极履行数据供给义务。其三，基于责任配置与监管效能的制度优化。形式登记将问题发现与责任分配后置，这种回应型审查模式将登记不实的责任配置于数源部门，既体现了对其专业判断的尊重，又通过责任倒逼机制确保数据质量，有助于确保监管的时效性。《暂行办法》第11条关于“登记机构应当对登记材料内容进行形式审核”的规定，正是对这一审查原则的立法确认，为形式审查模式提供了明确的规范依据。公共数据资源第一阶段的被动登记机制是指由市场主体依申请启动，经法定程序审查后，促请数源部门对特定数据资源予以登记的程序安排。被动登记应作为主动登记的重要补充形态，该机制本质上赋予市场主体以登记请求权或公共数据资源加工请求权，其法理基础植根于数据需求端的信息优势理论。相较于行政系统内部可能存在的识别盲区，市场主体因其直接参与市场竞争，对具有特定应用场景与潜在价值的数据资源往往具有更为敏锐的洞察力，能够有效识别行政系统未能察觉的数据需求。这一制度设计构建了数据供需双方的有效对接渠道，更通过引入外部动力与程序约束，强化了公共数据资源开放利用过程的民主参与与制度问责。在程序设计层面，适格主体需以书面形式阐明所需数据的具体内容、规模、更新频次及使用场景等关键信息，并承担相应的举证责任。登记机构对此类申请应采取实质审查标准，将申请材料转送相关数源部门，由后者重点研判数据资源的可加工性、供给可行性及合法性要件。数源部门在接到申请后，负有在法定期限内进行数据资源自查并予以正式答复的程序性义务。对于符合登记条件的，应启动登记程序并纳入授权运营规划；对不予登记的，则须履行说明理由的法定职责。需要指出的是，尽管被动登记具有重要的制度价值，但目前尚未被《暂行办法》等现行规范所吸纳，这在一定程度上限制了未来公共数据资源登记制度对社会需求的响应能力。在公共数据资源第二阶段登记中，应当确立以市场主体申请为触发条件的被动登记模式。第二阶段登记的核心目标在于建立符合市场规律的数据流通机制，实现公共数据资源从行政管控向市场配置的制度性转化。这种功能定位决定了登记程序必须真实反映市场需求，而非服务于行政系统内部的考核指标。为确保市场在数据资源配置中发挥决定性作用，避免因行政主导导致的登记内容与实际需求脱节，进而防范公共数据资源登记制度的虚置风险，数源部门或数据管理部门均不宜主动发起此阶段登记。需特别说明的是，若其他政府部门需要获取数源部门的数据，应当通过既有的公共数据共享机制予以满足，而非借助授权运营渠道。在此制度架构下，授权运营程序实质上构成了第二阶段登记的实质审查环节。具体而言，数据管理部门需建立专业的评估机制，对申请主体的运营资质、数据使用方案的可行性与创新价值、安全保障体系的完备性以及全流程风险防控机制等进行系统性审查。通过审查申请，经由政府与市场主体达成授权运营协议后，完成公共数据资源使用权的登记程序，最终实现数据资源从政府侧向市场侧的合规流转与价值释放。公共数据资源登记制度具有登记制度所共通的公信力，其核心法律效果体现为正确性推定效力，即依法推定登记簿上记载的公共数据资源类型、规模及生成持有部门等信息，与真实的权属及资源状态相符。据此，凡经登记的数据资源，即推定其客观存在，并可要求相应数源部门按照登记内容履行供给义务。因此，当数源部门所供给的公共数据发生变动时，登记内容应及时更新，真实反映公共数据资源的现存状态。变更事由不同，所产生的法律效果亦有所区别。因行政行为撤销、职权跨部门调整等客观情势变化，导致原登记公共数据资源无法继续供给或数源主体发生变更的，应区分处理。若数据资源已不存在，应注销登记并终止授权；若仅资源内容发生变化，则应变更登记信息并告知运营方重新申请授权；若为数源部门变更，则需更新登记主体信息，并由新部门承接数据供给责任，但不影响已成立授权的效力。在此类因公法关系变动引发的登记调整中，应当在授权运营协议签订时作为情势变更免责条款写入，如数源部门及时履行变更登记义务，可免除其因授权提前终止所产生的赔偿责任。反之，若其怠于申请变更，导致运营方产生信赖损失，则应承担相应的过错赔偿责任。公共数据资源登记变更中存在一类特殊情形，即因公共数据资源的质量或效能提升而引发的优化型变更。此类变更源于数据特有的增益物权属性，如数源部门通过升级数据系统、优化统计方法或改进算法，使所供给的公共数据资源在价值密度、规模或处理速率等方面实现提升；也可能由运营方在授权范围内进行数据加工后，依协议将提升后的公共数据资源反哺至数源部门，从而整体增强数据资源的价值。此类变更不同于因资源减损或主体调整所引发的被动更新，其本质属于资源状态的积极改善。登记机构在办理此类变更后，无需对既有运营方承担赔偿责任，体现了登记制度在动态维护数据资源质量、激励持续优化方面的制度功能。因登记错误导致信赖此项登记信息的市场主体利益受损时，将引发损害赔偿的问题。具体可分为两种典型情形。其一，在政府与市场主体尚未建立授权运营协议关系时，如所登记的公共数据资源实际无法提供(例如该资源根本不存在)，而市场主体基于对登记信息的合理信赖，已开展相应准备工作并产生实际损失，市场主体应当享有依法请求赔偿的权利，相关责任主体均应当承担相应赔偿责任。其二，在双方已形成授权运营关系的情形下，无论是因数源部门提供信息不实，还是登记机构自身操作失误导致登记错误，造成公共数据资源供给受阻或不符合约定，从而给运营方带来损失的，市场主体应当享有依法请求赔偿的权利，相关责任主体均应当承担相应赔偿责任。公共数据资源登记的效力本质是确认权属、发挥数据权能的法律能力。合法性审查旨在权衡登记所承载的法益与其他法律价值，协调登记规则与其它法律规范的适用关系。当前我国尚未在国家立法层面确立公共数据资源登记的效力，与其他法定价值之间的协调机制亦付之阙如。未来登记制度应采登记生效主义，在满足数据安全与个人信息保护的合规要求下，与政府信息公开、公共数据共享开放等制度相协同。
总体而言，现行登记制度主要呈现为三种效力模式。其一为登记证明主义，即登记仅具有证明权利存在的效力，为后续司法程序提供初步证据。例如著作权登记，著作权自作品创作完成时自动取得，登记实行形式审查，采自愿原则，其功能主要在于权利公示与争端预防。其二为登记对抗主义，该模式下物权变动可基于当事人合意而发生，但未经登记不得对抗善意第三人，从而在保护交易效率的同时，亦兼顾对信赖登记外观之第三人的法律保障。我国特殊动产物权、土地承包经营权的流转、动产抵押权等物权变动采取登记对抗模式。其三为登记生效主义，即物权的设立、变更或转让必须依法办理登记后方能发生法律效力，登记在此构成物权变动的必备要件。典型者如不动产物权的变动。三种模式在公示强度、法律效果与制度功能上层层递进，共同塑造了财产权登记的制度谱系。登记效力模式选择直接影响公共数据资源流通交易。在确定公共数据资源登记效力模式时，应当考量交易客体的属性、制度空间和目标导向等因素。综合考量前述因素，公共数据资源登记应当采取登记生效主义。首先，采登记生效主义由公共数据资源自身的特殊状态所决定。公共数据资源作为一种新兴且快速发展的法律客体，尚未形成清晰、稳定的权利边界、内容及归属关系。既有权利体系中采取登记证明主义或登记对抗主义的领域，其权利关系本身已相对清晰，登记仅发挥强化公示、增进交易安全之辅助功能；即便未经登记，权利本身的存在与流转亦不因此受阻。公共数据资源则不然，其权利样态本身尚处于形成过程之中，亟需通过登记这一法律技术完成权利的初始确认、内容固定与状态公开。登记构成公共数据资源从部门内部封闭状态迈向可流通法律客体的必经环节，是实现其资源化、资产化与权属明晰化的不可或缺的前提。唯有通过登记生效主义，方能使处于模糊状态的公共数据获得法律确认，进而为后续的授权运营、市场交易与合规监管奠定坚实的权利基础。因此，登记不仅具备公示功能，更承担着塑造权利、建构秩序的制度任务，其在公共数据治理体系中具有构成性意义。其次，登记生效主义是优化公共数据资源流通效率的应然取向。登记制度应当寻求促进流通利用与保障数据安全的平衡。普通物权价值相对有限、流转频繁，依靠当事人意思自治可维系交易秩序与效率，故登记对抗主义或登记证明主义已足敷使用。公共数据资源权利结构的特殊性在于所有权保留于政府，仅有限使用权得以移转。此种权能分离的架构使得权能归属与变动状态更趋复杂。若缺乏具有公信力的登记公示，每一次交易均需对数据权属进行繁琐调查，将显著增加交易成本、抑制流通意愿。登记生效主义通过国家背书赋予权利清晰的公示外观，使交易双方得以迅速、准确地识别权利状态，虽在程序上增加了初始登记负担，却为后续高频、大规模的流通活动提供了稳定的制度预期与安全保障。最后，登记生效主义是国家所有权属性及其衍生的国家义务所决定的必然要求。承担国家义务，构成公共数据资源登记与普通物权登记的根本分野。后者以私法自治为核心，登记对抗或登记证明模式足以平衡意思自治与交易安全；而公共数据资源的国家所有属性，本质上要求其登记和流通必须符合公共利益导向，并接受公法原则的约束。资源开发利用国家义务的实现，既排斥政府怠于推动数据资源开发利用的不作为，也禁止其滥用控制地位违背公益目标。在此框架下，所有权人意思自治的空间受到限制，登记不再是可选的公示方法，而是政府履行其积极义务、使公共数据资源得以进入流通领域的唯一合法途径。反之，未经登记的公共数据资源以其他任何方式流向市场端的行为均为违法。唯有通过登记生效主义，将公共数据资源的权利状态、使用条件及流通范围予以确认和统一公开，才能使国家所有的法律定位落到实处，避免数源部门或登记机构因程序缺失而构成义务履行瑕疵，从而真正建立起权责清晰、程序公正、效率与安全兼顾的公共数据资源登记制度体系。公共数据资源登记制度的建构，须在既有的法治轨道上开展。当前与公共数据资源相关联的制度体系已经趋于完备，在涉及国家安全、社会秩序及个人权益的领域，存在以网络与数据安全制度、个人信息保护制度为核心的内向型规范；而在促进数据要素价值释放的对外维度，则并行存在政府信息公开、公共数据共享开放等制度。登记制度建构必然面临与这些既有制度在规范内容、程序安排及实施方式上的衔接与协调问题。其本质是处理公共数据资源开发利用与数据安全、个人信息权益、公民知情权等制度价值之间的关系。实践中，不宜简单预设某一价值的绝对优位，而应在具体应用场景中审视各类价值的相互关系，通过类型化识别与场景化规则，构建具有弹性与适应性的制度衔接机制，以实现登记制度与其他关联制度在功能上的系统协同。协同的具体方案从以下三个方面展开。安全保障构成公共数据资源登记制度建构的刚性约束条件。登记行为及其后续的市场化开发利用活动，以不损害国家安全、社会公共利益及个人合法权益为前提。为确保登记制度的稳定性与可预期性，需确立清晰的安全审查标准，这一标准的确立有赖于我国网络与数据安全法律体系中分级分类制度的完善。现行公共数据开放制度虽已初步形成无条件开放、受限开放与禁止开放的三级分类框架，数据安全法制也提出了重要数据与核心数据的分类概念，但并存的多元分类体系仍缺乏统一性与可操作性，导致数源部门在数据定级与开放决策中享有过大的裁量空间。就登记客体范围而言，受限开放类数据因要求运营方具备相应安全保障能力而成为登记的典型对象，但重要数据与核心数据因其潜在的高价值性亦不应被完全排除于登记范畴之外。基于此，应建立分层审查规则，对于非重要数据与非核心数据，原则上应准予登记；而对部分重要数据与核心数据，若其原始形态的公开可能直接危害国家安全、经济社会稳定与公共健康，则应禁止登记。但如能通过技术处理实现覆盖范围缩减、精度降低或规模控制，使其不再具备直接危害性，则可在风险可控的前提下准予登记。在责任配置上，初始所有权登记阶段的安全保障职责应由数源部门与登记机构共同承担；而至使用权登记阶段，则应将安全保障义务通过授权运营协议扩展至运营方，形成覆盖全流程的多主体安全责任体系。个人信息保护与公共数据资源登记存在明显的制度张力，这体现在最具开发利用价值的公共数据往往包含个人信息，若因保护要求而将其完全排除于登记客体之外，虽在形式上符合个人信息保护规范，却将严重减损数据资源的公共属性与利用潜能，并非具可行性的治理方案。因此，制度建构的核心应转向如何在恪守个人信息保护规范的前提下，实现对含个人信息数据的依法登记与有序流通，进而达成个人信息权益与数据资源开发利益之间的有效平衡。为实现该目标，除了在操作层面贯彻目的限制、最小必要等个人信息保护基本原则外，须采取技术与制度并行的协同治理路径。一方面，应将信息主体的“知情—同意”机制系统嵌入公共数据授权运营流程之中，在数据登记后的市场化利用环节，通过获取个体有效同意或依托法律明文规定的豁免事由，为数据处理行为构建坚实的合法性基础。另一方面，应积极运用匿名化、去标识化等技术措施，结合“可用不可见”等隐私增强型使用模式，使公共数据资源在充分发挥聚合与分析效用的同时，从技术上实质阻却对特定个人身份的识别与相关权益的侵害。公共数据资源登记制度以推动数据资源化与市场化为核心目标，其与政府信息公开、公共数据开放及公共数据共享等制度共同构成多元互补的利用框架。尽管上述制度在形式上均以促进数据向第三方流动为外在特征，然其制度基础与功能定位存在本质差异。政府信息公开以保障公民知情权、监督权为制度目标，而公共数据共享旨在提升行政系统内部协作效率。公共数据开放与授权运营则分别体现为无偿主动供给与依申请许可使用的差异化提供机制。登记制度通过确立数据权属状态、明确使用条件与流通规则，为后续市场化开发利用提供法律确定性，其功能具有前置性与基础性。尽管部分制度在应用层面可能存在功能重叠，例如政府信息公开与数据开放在提供公共信息方面形成一定替代，然其各自的法律逻辑与价值导向仍泾渭分明。在制度实施中，应尊重各类规范的独立价值，允许数据利用主体根据具体场景与需求选择适用路径，从而在体系化治理框架下实现公益保障与市场效能的有效兼容。公共数据资源的二阶结构为其开发利用提供了关键的制度支撑。第一阶段的所有权登记，实现了公共数据从行政控制对象向法律权属客体的转化；第二阶段的使用权登记，则为公共数据的市场化流通奠定了制度基础。通过这一过程，公共数据完成了从潜在公共资源向可交易制度性资产的转变。登记不仅是释放公共数据资源价值的核心环节，也是政府依法履行国家义务的重要机制。作为数据基础制度的重要一环，该登记制度还具有显著的外溢效应，即确立权属清晰、程序规范、信息透明的数据开发利用框架，不仅有助于提升数据共享开放与政府信息公开等平行制度的运行效能，也为构建系统化、协同化的公共数据基础制度提供了先行样本。囿于篇幅，本文重点聚焦于登记制度的实体性规范，对于规范载体选择、央地立法权限分配，以及登记机构、数源部门与数据管理部门之间的职能划分等核心问题，尚待后续研究进一步探讨。
