传统的合同法律制度已难以全面有效适用于平台规则。平台规则并非合同格式条款，而属于数字时代的新型社会规范。平台容易滥用规则制定权而破坏法治，导致用户权利被侵犯，公平竞争的数字市场秩序被破坏，国家治理效能被弱化。以治理规范而非合同的视角，对平台规则进行有效治理，有助于更好地推动平台经济创新和健康发展。在治理原则上，需要区分平台规则和服务协议、坚持有效市场和有为政府相结合、落实包容审慎监管、实行分类分级监管、遵循程序治理优于实体控制等原则。在制度构建上，应当不断完善平台规则透明机制，推进平台规则制定的民主化，健全平台规则法治审核和备案审查机制，规范平台规则的变更权，建立直接和附带审查并行的平台规则司法监督机制。

平台规则  格式条款  社会规范  常态化监管

平台通过契约自由对用户实施“经由同意的统治”。互联网合同超越了互惠的交易关系，成为约束和驾驭他人行为的手段，成为组织社群、建构制度的方式。“商业模式创新可谓一日千里，但法律的回应却举步维艰。”数字时代基于平台服务协议而产生的平台规则，仍然被视为合同格式条款，但传统的合同法理论在数字时代已捉襟见肘。当既有的法律规则因经济发展而显现滞后性时，如果还机械地进行类推适用，不仅难以实现预期的规范效果，而且可能阻碍市场创新。

平台规则已经成为一个法律概念。对于平台规则的性质，一些平台将平台规则视为服务协议的一部分，另一些平台则将平台规则视为服务协议的补充协议。无论是被视为服务协议的一部分还是服务协议的补充协议，平台规则实际上都被平台定性为合同。

在司法实践中，平台规则普遍被法院认定为合同格式条款。例如，在林某思诉上海寻梦信息技术公司案中，法院认为，“质量抽检规则等协议条款是寻梦公司为了重复使用而预先拟定且在订立合同时未与对方协商的条款，故属于格式条款。”在蔡某宗诉北京京东叁佰陆拾度电子商务公司案中，法院认为，订单处理规则、违规行为规则属于电商平台制定的交易规则，“内容属于格式条款”。一些规章、规范性文件等也将平台规则定性为合同格式条款。平台规则被视为合同格式条款，但基于契约自由的传统合同法律制度，越来越难以全面有效适用于平台规则。

其一，格式条款的提示、说明义务难以有效适用于平台规则。格式条款的提示、说明义务，是保障合同双方当事人达成公平合意的重要制度。平台规则涉及的数量大、领域广、事项多，大型平台一般拥有数百部甚至上千部平台规则，平台事实上无法有效履行格式条款所要求的提示、说明义务，用户也没有充分的耐心认真阅读平台规则的内容。用户入驻平台后，平台还会不断新增、修改平台规则，导致平台同样无法有效履行相应的提示、说明义务。如果将具有普遍约束力的“一对多”平台规则也视为格式条款，因为其没有有效履行提示、说明义务而否定其订立，就不仅会对平台内经营者、从业者、消费者等个体产生影响，而且会对平台内的整体交易秩序产生重大影响，甚至可能导致平台市场瘫痪。

其二，格式条款的同意机制难以有效适用于平台规则。虽然传统的格式条款提供方未与对方协商，但当事人仍然具有较大的缔约选择自由。如果不接受格式条款，可以不同意而重新选择缔约方。然而，平台规则的同意机制日益流于形式。平台规则不仅数量众多，而且专业性较强，平台利用用户在网络环境下所表现出的急切心理和有限理性，通过默认同意、概括同意、后续通知等方式，“迫使”用户接受平台规则。用户处于弱势地位，平台经济中“自愿的同意”已经异化为“无奈的同意”。

由于用户的数据资源和社交关系已深度嵌入特定平台，再加上转换平台意味着要适应新的规则体系，迁移与适应成本极高。加之平台经济本身的网络效应与锁定效应，实际可供选择的替代平台往往寥寥无几，甚至根本不存在，致使用户“用脚投票”的契约自由机制基本失灵。在阿里巴巴强制“二选一”被罚182.28亿元案中，国家市场监督管理总局认为，“平台内经营者在当事人平台获得了众多固定用户，积累了大量的交易、支付、用户评价等数据，并依赖这些数据开展经营活动。用户和数据是重要资源和无形资产，难以迁移到其他竞争性平台，平台内经营者转换至其他竞争性平台面临较高成本”,“相关市场进入难度大”。

其三，格式条款的无效理论难以全面有效保障平台规则的合理性。保障契约正义的传统格式条款无效理论适用范围较窄，主要适用于提供格式条款一方不合理地免除或减轻其责任、加重对方责任、限制或排除对方主要权利等情形。平台规则无效的情形更为多元，如平台规则的制定超越法定权限、违反正当程序原则、不符合比例原则也可能属于无效。格式条款无效理论关注的是合同内容的公平性，而平台规则无效理论侧重于评价平台治理的正当性和限定平台私权力的边界。

生搬硬套现有的合同法律制度，必然无法有效规范平台规则，虽然平台规则在形式上与格式条款有诸多相似之处，但二者存在本质差别。

首先，大量平台规则都是事后新增、修改的，这并不完全符合格式条款预先拟定的特征。用户在注册时必须同意服务协议和既有的平台规则，但只要用户一直入驻平台，就会不断受平台事后制定、更新的规则的约束。然而，事后拟定的平台规则并非都是对原规则的单方变更，也并非用户入驻平台后与平台重新协商一致而形成的新契约。此外，不同于格式条款产生方式的非规范性，无论是平台规则的制定还是修改，都必须遵守特定的程序，这也表明平台规则不同于格式条款。

其次，平台规则的适用对象不限于格式条款相对方。平台规则不仅分别规范平台和用户的行为，而且还约束用户之间的行为。例如，电商平台中的卖家与买家、网约车平台中的司机与乘客，可以根据平台规则要求另一方承担责任，平台也可以直接依规介入管理。为了增进多元用户的利益协调与互动合作，平台规则的效力就会超越合同相对方。在福州九农贸易公司诉上海寻梦信息技术公司案中，法院认为，“假一赔十”的平台规则是平台履行管理权的体现，是“平台通过规则强制违规商家向消费者履行赔付义务”。平台规则的规范效力，已经超越了合同相对性理论。如果将平台规则视为格式条款，就难以解释平台规则可以规范合同双方的行为。

最后，平台规则的主要功能有别于格式条款。格式条款是商品经济高度发展的产物，其主要功能在于通过重复使用而提高交易效率，节约交易成本，而平台规则的功能远不止于此。数字时代产生的平台规则具有公共治理功能，平台通过制定规则对网络公共空间的行为进行规范。例如，社交媒体平台制定的内容创作规范、涉未成年人内容管理规范等平台规则，起到了治理网络信息内容的作用；电商平台制定的店铺管理规则、交易管理规则、纠纷处理规则等平台规则，起到了管理电子商务市场的作用。平台规则的管理功能，已得到我国越来越多的法律规定和司法裁判的认可。例如，《中华人民共和国电子商务法》（简称《电子商务法》，下同）第32条要求电商平台通过制定平台规则，明确进入和退出平台、质量保障、消费者权益保护等方面的权利、义务；《网络数据安全管理条例》第40条要求平台通过制定规则加强网络数据安全管理。在楼某宇诉淘宝等案中，法院认为，平台制定规则“实现对平台秩序的维护和消费者合法权益的保护，对平台内相关市场主体的行为予以引导、规范和惩戒”。

综上，从平台规则的产生方式、适用对象、主要功能等方面来看，平台规则明显不同于合同格式条款。试图在格式条款框架下，“要求网络公司履行完善条款形式、优化条款内容、明晰条款含义等义务”，均难以达到有效规范平台规则的良好效果。运用传统私法上的合同格式条款理论解释平台规则不免牵强，“甚至与合同的平等自治精神相悖”。合同格式条款主要兴起于工业经济，工业化运动使得社会对煤炭、蒸汽、石油等能源的利用取得了革命性进步，整个社会的生成和消费方式发生了极大改变，传统逐项商谈的契约订立方式，已经不适应工业经济的发展需要，格式条款被广泛采用。平台规则是平台经济的产物，数字化革命使得平台掌控了数据、数智技术、资本等多项生产要素，平台同用户之间的实力差距不断扩大，平台的经济权力与社会权力日益增强，平台通过行使“准立法权”广泛制定规则。对平台规则的定性不准确，必然导致对平台规则的治理存在困境。

厘清平台规则的性质，探寻其正当性基础，是突破当前治理困境而保障平台规则合法性和合理性的关键所在。平台规则并非合同格式条款，而是私人主体制定的网络公共空间行为规范，其正当性既源于用户权利让渡而形成的私法契约基础，也源于国家权力转移而形成的公法义务基础。作为具体化和补充国家法律的平台规则，对于形成有效市场具有重要的推动功能。

平台规则具有规范性，是平台面向网络公共空间中的不特定主体制定的具有普遍约束力的行为规范。平台规则主要具有以下规范属性：其一，制定方式的单方性。平台规则并非“一对一”平等协商而产生的，而是平台以自上而下的方式“一对多”单方制定的。其二，适用对象的不特定性。国家法律适用于地球表面特定区域的人群，但平台规则适用于在世界上任何一个地方入驻平台的不特定用户。其三，适用方式的强制性。平台通过声诫罚、财产罚、行为罚、资格罚等多种私人处罚措施惩戒违规用户，保障平台规则得到有效实施。获得国家认可的平台规则，还可以借助国家公权力得到实施。其四，适用效力的反复性。同国家法律一样，只要没有被废除或撤销，平台规则就可以一直得到适用。

平台规则属于数字时代的新兴主体平台制定的新型规范。“凡是能够对人们的行为起到一种指引和约束作用的规范种类，都是一种规范类型。”对于平台规则属于何种性质的规范，有观点认为，平台规则的数量和规模非格式条款可比拟，其已经不是传统的民事契约，应将其纳入软法范畴。互联网新业态中应运而生的各种交易规则、纠纷处理规则、知识产权保护规则等，属于民间“软法”。是否由国家强制力保障实施是区分硬法和软法的重要标准，平台规则并非都不由国家强制力保障实施，大量平台规则具有“后备的国家强制力”，最终可以通过诉讼被法院实施，实际上属于硬法。倡导性的平台规则因被认同而产生的自我约束力得到遵守，并非通过国家强制力予以实施，属于软法。因此，平台规则虽然由私人制定，但不能认定所有平台规则均为软法。

平台规则在范畴上属于新型社会规范，是国家以外的社会主体平台制定的网络公共空间行为规范。社会规范产生于社会之中，是各类社会主体制定的规范。不同于社团章程、乡规民约等传统的社会规范，具有市场主体和规制主体双重角色的平台，为并非其成员的用户制定的具有强大支配力与控制力的平台规则，属于行为规范，承担着维护网络公共空间秩序的社会功能。但平台规则不是单纯的自治规范，因为平台规则并非完全都是私人自治的结果，而是平台自治和政府规制的产物。

平台规则的社会公共性日益凸显，影响的人口规模巨大，适用的社会场景多元。例如，社交媒体平台规则对用户的言论自由权、电商平台规则对平台内经营者的经营自由权及相关财产权利、外卖平台规则对骑手的劳动权和休息权，均产生着显著的社会影响。由于平台的数字无界性，平台规则往往超越传统国家物理疆域，会对全球用户权利、网络公共空间秩序乃至国家数字主权产生深远影响。

一端是用户通过平台服务协议让渡权利，另一端是国家通过法律转移权力，“国家—私权力—权利”三元结构由此形成，平台获得包括规则制定权在内的私权力。平台服务协议和国家法律，共同奠定了平台规则的私法契约和公法义务基础。

1.新型关系型契约赋权

平台规则的形式合法性效力，始于用户同平台基于意思自治而签订的平台服务协议。服务协议一般都会写明，用户点击同意服务协议不仅被视为对服务协议本身的认可，而且也表明愿意受平台规则的约束。平台根据被同意的服务协议，制定各项平台规则。由此可见，平台服务协议赋予了平台制定规则的契约权力。

由平台单方制定的服务协议，并不是平等个体之间相互签订的横向契约，而是由平台同海量用户以“一对多”方式签订的纵向契约。不同于传统的个别性、一次性的离散型契约，平台服务协议具有关系嵌入性、长期性、共生性等特点，属于现代关系型契约。用户通过点击同意服务协议入驻平台，确立了长期互利共赢的网络服务和管理关系。为了持续获得优质、安全和高效的平台服务，为了使自己的财产权、知识产权、个人信息权、公平竞争权等权利得到有效保护，用户通过同意机制将部分权利让渡给平台，由平台对网络公共空间进行管理。正如在福州九农贸易有限公司诉上海寻梦信息技术有限公司案中，法院认为，“商家一旦入驻电商平台并签署协议、接受规则，即视为对自身相关权利的让渡，就需要服从平台自律管理。”用户与平台基于数字契约形成了新型社会关系，奠定了平台规则的私法契约基础。

2.国家权力转移

除了用户让渡的权利，平台规则制定权还源于国家转移的权力。越来越多的国家法律明确了平台的规则制定权，例如，《电子商务法》要求电商平台建立交易规则、知识产权保护规则、信用评价规则、争议解决规则等规则，《个人信息保护法》要求平台建立未成年人个人信息处理规则，《反不正当竞争法》要求平台明确平台内公平竞争规则。国家要求平台制定规则的规范既是义务性规范，为平台设定了必须履行的法定义务；同时也是权力转移规范，将本应由政府行使的市场监管、言论审查等权力部分转移给平台，赋予平台规则制定权以合法性基础。

平台制定的规则种类与数量日益增多，平台制定的规则体系呈现出规模化扩张与领域泛化趋势，平台实际上承接了传统上由国家履行的大量公共职能。平台对国家主导的权力结构产生消解和重构，数字时代不适宜国家履行的职能正逐渐转移到平台，平台扮演着私人治理者的公共角色。

平台具有信息、专业、效率、动力等优势，国家的部分权力不断转移到平台，具有时代必然性。其一，平台具有信息优势。任何规则的制定都离不开充分、可靠的信息基础，信息不足、信息不对称、信息错误等信息缺陷，会直接影响规则的质量。作为数字市场构建者和运营者的平台，具有明显的信息优势，可以制定出质量更高的规则。其二，平台具有专业优势。相比于国家立法对平台内市场的外部干预，平台通过运用更为专业的行业知识与前沿技术，所制定的平台规则可能更为精准高效。平台更能实质地影响和控制用户的行为，平台所设定的违规处罚手段往往更为灵活多元，平台可以更有力地保障平台规则的有效实施。其三，平台具有效率优势。对于数字市场不断涌现的新型问题，拥有更多人力、财力、数据等资源的平台，可以更迅速地通过制定规则予以回应。其四，平台具有动力优势。国家立法可能因官僚作风导致激励不足，但平台的利润同其生态系统的经济价值直接相关，平台制定规则存在“高动力激励”。平台为了获取更多的商业利益，往往更有动力及时制定并不断完善平台规则。

首先，国家立法需要平台规则予以具体化。平台经济属于法治经济，推动平台经济创新和健康发展，需要国家通过立法予以保障。但国家法律大多宽泛而模糊，需要平台制定执行性规则予以具体化。国家不仅在抽象层面要求平台制定相应的平台规则，如《网络信息内容生态治理规定》要求“制定本平台网络信息内容生态治理细则”，而且也为平台设定了大量法定义务，如《互联网跟帖评论服务管理规定》为社交媒体平台设定了先审后发、建立用户分级管理制度等义务。如果没有平台规则，国家法律的很多条款就难以得到有效实施。在美新逸百货行诉北京空间变换科技公司案中，法院认为，“作为在线电子商务平台经营者，有权利也有责任在符合国家法律法规前提下制定并落实相应的管理规则”。制定细致的执行性平台规则，是平台有效履行法定义务的必然要求。

其次，平台规则是国家立法的重要补充。平台经济发展迅速，数字市场日新月异，但国家立法程序复杂，再加上立法机关的认知局限、人力财力有限等因素，导致国家立法可能存在空白。对于已经生效的国家法律，可能已不适应不断兴起的新技术、新产业、新业态、新模式，存在滞后性。平台规则可以有效填补国家立法的缺位和漏洞，“数字平台私人规制能够在传统国家治理体系外部对其治理能力和治理资源的不足进行有益补充”。良好的私人规范，最终可能被国家法律吸收。

通过平台规则所构建的私人秩序，包括外在力量形成的强制秩序和内在力量生成的自发秩序。国家不应是也无法成为公共治理的唯一主体，网络公共空间秩序需要国家和平台共同维护。国家法律和平台规则并存，是对网络公共空间进行公私协同治理的必然要求。国家法律应当引导平台规则的发展，规范平台规则的制定过程，防范平台规则的滥用风险，同时尊重平台自主权，避免不当干预平台自治；平台规则必须有效落实国家法律，并及时弥补国家立法的疏漏、不足与空白。

平台上存在大量负外部性行为，如社交媒体平台用户为了获取流量和热度而发布煽动暴力、违背公序良俗、传递错误价值导向等方面的信息内容，电商平台内经营者销售假冒伪劣产品、刷单炒信、虚假评价，平台必须制定相应的管理规则。缺乏规则之治的网络公共空间，必然是一个秩序混乱、公平缺失、信任不足的数字市场。作为网络公共空间创建者和运营者的平台，天然负有维护平台秩序的主体责任，需要积极主动制定并完善各类规则，把网络公共空间的负外部性降到最低限度。“既然相关的网络交易空间为平台经营者所建构，要求平台经营者履行相应的管理职能就是合理的。”

平台规则是网络公共空间的行为准则，是平台“执法”和“司法”的规范依据，承担着维护数字市场秩序的公共职能。平台规则几乎涵盖数字市场运行的各个领域，既规范平台同平台内经营者、从业者、消费者等主体的纵向关系，又调整用户之间的横向关系。无论是适用的对象数量，还是适用的地域范围，抑或是适用的强制力保障，平台规则的影响力可能都远远超过国家法律。市场决定资源配置是市场经济的本质，平台制定规则维护数字市场秩序是市场自我调节的重要方式。平台经济的创新和健康发展离不开良好的平台规则，平台规则对于形成有效市场具有关键作用。

尽管平台规则具有重要的公共治理功能，但由于私人主体固有的私利性，私人治理秩序可能缺乏公正性。平台基于商业利益最大化动机，滥用其规则制定权，可能对法治造成实质性破坏。作为私人治理产物的平台规则，其合法性和合理性难以完全通过私法自治机制得到解决，适度的公法治理必不可少。

平台管办合一的公私混合角色，极易导致平台滥用规则制定权。平台既创建并经营数字市场，又规制网络公共空间，同时具有市场经营者和市场规制者的双重主体身份，属于典型的管办合一。一方面，平台属于市场经营者，通过关系型契约创建数字市场为用户提供网络服务而获取商业利益；另一方面，平台属于市场规制者，通过行使私权力对网络公共空间进行管理。平台经济的兴起“模糊了商业主体与公共机构之间的界限”，平台兼具企业和市场的双重属性。“平台作为监管者的准公共性质与作为运营企业的商业性质之间始终具有深刻的矛盾”，平台极易制定不公平的规则而追求商业利益最大化。“平台会根据自身利益制定市场交易规则，常常会违背或搁置公平交易原则。”平台依托算法等新兴技术手段，利用价格形成、流量分配及售后服务等平台规则，迫使平台内经营者陷入“内卷式”竞争。平台经济的发展造成了既有法律治理的部分盲区，保障市场组织者和管理者中立性的传统法律无法直接适用于平台，从而无法克服平台履行市场规制职能时的趋利性倾向。

由于用户处于弱势地位，难以有效制约平台规则制定权。平台规则对用户基本权利与自由产生着日益重要的全方位影响，但基本上都是由平台自上而下单方主导制定的。当用户无法有效实质参与平台规则的制定过程时，当利益相关方无法充分表达意见时，平台往往倾向于以符合自身商业利益最大化的方式来单方制定规则。

平台一旦滥用规则制定权，就会产生极大的社会危害。一是侵犯用户权利。平台极易通过平台规则保护自身利益，不合理地限制用户尤其是平台内经营者、从业者等主体的权利。例如，社交媒体平台滥用规则制定权，不仅会影响用户的言论自由、思想自由、集会和示威自由、选举权和被选举权等公民政治权利，还会影响其受教育权、文化权以及各种员工权利等经济、社会和文化权利。二是破坏公平竞争的数字市场秩序。平台不仅可能通过自我优待、算法歧视等手段损害平台内的公平竞争秩序，而且可能通过算法共谋、强制“二选一”等手段排除、限制平台间竞争。平台通过“规则设计—算法执行—流量锁定”机制形成的“内卷式”竞争，已成为阻碍平台经济创新和健康发展的绊脚石。“内卷式”竞争不仅损害了微观经济主体的利益，而且使得宏观经济运行陷入“低价竞争—商品低质—消费降级”的恶性循环，导致生产资源配置效率下降和创新资源投入减少。三是弱化国家治理效能。异化的平台规则制定权会不断侵蚀国家权力，平台试图借助数字力量垄断治理权。一些国家已出现平台通过政治“旋转门”来影响国家决策、深度嵌入国家社会经济运行机制而瓦解国家公权力的现象。平台越来越想挣脱国家的约束，建构起满足其资本增值要求的数字强权，平台资本主义值得警惕。

平台规则制定权的异化会破坏既有的法治秩序，可能会对个体、社会和国家造成重大影响。其一，损害范围广。网络效应和锁定效应会使得平台用户的数量呈指数级增长，随着平台用户规模的不断扩大，平台越来越多地呈现出小型社会和小型国家的特征。对于那些庞大的契约关系集合体，如大型的国内或跨国平台，它们所呈现的特征更像是大型社会和大型国家。存在问题的平台规则会造成大规模损害，影响对象数量巨大，损害范围甚至可能超越国界。其二，损害方式强。平台既可以单方制定规则，又可以通过禁止上架待售商品、搜索屏蔽、关闭营利权限、封禁账号等多种手段保障平台规则的实施，还能够依据平台规则解决纠纷。平台规则制定权同平台规则执行权的合一，决定了不合法和不合理的平台规则具有极强的致损方式。其三，损害时间长。不同于针对特定用户的具体行为如扣除保证金、删除销量、清除粉丝，只有一次性的适用效力，平台规则具有反复适用的效力。只要存在问题的平台规则没有被修改或废止，就会产生持续性的损害。

平台规则制定权极易异化成为平台谋取自身商业利益最大化的工具，国家应保障平台在法治轨道上行使规则制定权。治理原则作为国家规范平台规则制定权的价值基石与行动指南，具有基础性、指导性的作用。有效规范平台规则制定权，首先需要明确以下治理原则。

一是区分平台规则和服务协议。平台规则属于规范而非合同，不应将平台规则和服务协议都视为合同而实施相同的治理。首先，平台规则不属于平台服务协议的一部分。在效力上，平台规则的正当性源于服务协议的承认；在内容上，平台服务协议一般涉及服务内容、服务方式、收费标准、争议管辖等服务事项，而平台规则涉及交易管理、知识产权保护、个人信息保护、争议处理等管理规范。其次，平台规则也并非服务协议的补充协议，因为用户入驻平台签订服务协议时，既有的平台规则同时生效，即一部分平台规则和服务协议同时生效，这不符合补充协议事后生效的时间要求。在效力上，补充协议与原协议不一致时以补充协议为准，如果将平台规则视为补充协议，就会得出发生冲突时应当优先适用平台规则而非服务协议的结论。但实际上，服务协议是平台组建网络公共空间的基础性契约，在效力上应高于平台规则。

当前我国越来越多的规范试图区分平台规则和合同。例如，国家标准规范《信息安全技术个人信息安全规范》5.6规定：“个人信息保护政策的主要功能为公开个人信息控制者收集、使用个人信息范围和规则，不宜将其视为合同。”《网络数据安全管理条例》第40条规定“网络平台服务提供者应当通过平台规则或者合同等”明确相关义务，并规定“违反法律、行政法规的规定或者平台规则、合同约定”对用户造成损害的，应当依法承担相应责任。此条款将平台规则同合同并列，试图区分二者。服务协议属于合同，而服务协议之外的平台规则在实质上并非合同。平台属于具有公共性的私人主体，制定平台规则属于制定规范的行为，需要通过制定规范的原理和制度有效防止平台滥用规则制定权。

二是坚持有效市场和有为政府相结合。平台经济仍然属于契约经济，发展平台经济需要发挥市场在资源配置中的决定性作用。平台经济竞争日益激烈，平台为了获取更大的市场份额，会努力制定高质量的平台规则。然而，市场并不总是有效的，“看不见的手”失灵在所难免。有为政府必须实施有效治理。应当以共同的公共任务即有效维护网络公共空间秩序为目标导向，一方面防止过度泛化主体责任而陷入平台万能主义，另一方面打破传统的国家中心主义。按照功能最适主义的要求，不断调整优化数字时代的政府职能，合理划定国家公权力和平台私权力的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

三是落实包容审慎监管。包容审慎监管要求政府给予新事物一定的发展时间与试错空间，并根据风险大小进行适时适度干预，有利于解决“一放就乱、一管就死”“要么不管、要么管死”的传统监管困境。国家既应充分调动平台进行私人治理的积极性，使平台主动健全规则体系，又要有效维护公平竞争的数字市场秩序，及时纠正平台滥用规则制定权的行为，从而实现既“放得活”又“管得好”。“私人监管能力随着国家支持而提高，但随着政府监管变得过于严格而降低。”对于平台规则的治理，既不应过于包容而审慎不足，也不能审慎过度而包容不足。对于滥用规则严重损害用户、社会或国家利益的平台，应当严格追究责任；对于存在问题的平台规则，如果社会危害性较小，可以从轻、减轻或不予追究平台的责任。

四是实施分类分级监管。不宜对所有平台规则都实行宽严程度完全相同的监管，否则不仅会对中小平台和初创平台造成过度的合规负担，违背实质平等原则，而且不利于平台及时维护数字市场秩序和保障用户权益。应当根据平台和平台规则的类型与级别，对平台规则进行分类分级监管。平台提供的服务越基础，平台级别越高，平台规则对用户的影响越大，效力位阶越高，就越应当受到更加严格的监管。

五是遵循程序治理优于实体控制。相比于对平台规则内容的实体控制，程序治理的干涉程度较小，有利于最大程度地尊重私人自治，激发社会活力，并减少实体控制的错误、失误。应对平台规则制定过程进行程序性控制，建立健全平台规则的制定、修改程序机制，有效保障平台规则质量。程序治理具有优先性，但并不是要放弃实体控制，适度的实体控制有利于直接保障平台规则的内容公平性。

治理平台经济，首先需要治理平台规则。平台经济的创新和健康发展，需要高质量的平台规则作保障。平台既当运动员又当裁判员，容易滥用规则。法治应给平台定规矩，为平台规则制定权的行使划边界。

平台制定规则应当透明。当前通行采用的概括同意机制，导致用户对数量众多的平台规则并不完全知情，陷入“同意但不知情”的困境。我国一些法律规定对平台规则的公开透明提出了要求，但总体上比较宽泛，而且主要限于网络交易平台。为了充分保障用户的知情权、参与权、表达权、监督权，防止平台滥用规则制定权，必须完善国家法律，保障平台规则的制定过程透明和结果透明，实现“阳光立规”。透明度建设是一种具有明显优势的治理思路，虽然透明度义务并不能确保整体市场达到公平的均衡状态，但在赋予用户权能、更公平地分配网络环境带来的益处、改善司法救济途径等方面具有积极价值。不同于传统格式条款主要聚焦于重大利害关系条款的提示与说明，平台规则的透明应属于整体透明和实质透明。

平台规则透明机制需要不断完善。一是及时公示。为了充分保障用户的知情权，并为后续的意见征集、协商讨论等环节提供支持，应在网站、应用程序等显著位置公示平台规则草案。应综合考虑平台类型与级别、规则的影响范围与程度等因素，合理确立公示期限。二是有效通知。数字时代的信息呈爆炸式增长，用户往往难以及时有效知悉相关信息。平台应充分利用数字技术，通过弹窗、短信、邮件、电话等合理方式，尽力保障用户及时有效知悉平台规则的制定、修改进程和具体内容。三是公开所有平台规则版本。平台应设置便利的检索功能，使用户能够便利、完整地浏览和下载各种规则文本。同时，平台应保存修改前的历史版本并供用户下载，具体原因如下：一方面，根据法不溯及既往原则，公开历史版本有利于厘清责任；另一方面，可以保障平台审慎地修改平台规则，并为用户进行文本比对与监督提供便利。四是保障平台规则的可理解性。应从单纯的信息披露走向实质透明，通过视频解读、直播讲解等主动解释、说明机制，实现平台规则的“可理解式透明”。

平台规则不是传统的合同格式条款，作为具有普遍约束力的行为规范，平台规则的制定过程需要民主化。“交易规则不只是当事人之间的协议，也在一定程度上具有了普遍规则的属性，因此必须引入民主讨论，多方参与决策。”无论是何种类型和级别的平台，在制定、修改平台规则时原则上都应履行相应的征求意见程序。在平台治理实践中，一些平台已经探索建立了征求意见机制，虽然取得了一定的成效，但存在流于形式的问题。征求意见程序不仅有利于集思广益并限制平台恣意，而且也是民主化的必然要求。对于专业性、技术性较强的平台规则，可以通过论证会、书面咨询、委托咨询论证等方式征求专家的意见。为了防止平台规则征求意见程序流于形式，应当建立意见反馈制度、说明理由制度等。

如果平台规则制定、修改涉及重大事项的，应当建立专门的协商机制，通过多种方式保障利益相关方行使实质交互性的协商权。对于重要平台规则的制定和修改，可以根据规则类型、对用户权利限制的内容、受影响程度等因素，设计不同的集体协商、听证等程序。平台规则制定过程中的协商充分体现了民主价值，只要符合相关制定程序要求，即使通过协商没有达成一致形成合意，平台也可以单方实施平台规则。

在特定情形下，相应的程序机制可以豁免，如为了执行国家机关的紧急命令、决定，为了及时维护公平竞争的数字市场秩序，或为了应对和处置突发事件，某些平台规则的制定和修改可以不履行征求意见、协商等程序。平台不得滥用程序豁免权损害用户合法权益，应建立程序豁免的内部审查机制与事后监督制度，确保程序豁免权在法治框架内审慎行使。

平台规则应当受到法治审核和备案审查。私人治理应当是良规善治，平台应当建立健全法治审核机制，由平台相关机构对平台规则的合法性和合理性进行法治审核。实践中很多平台规则都是业务部门起草的，“与用户权利义务关联度较低的交易规则通常会不经法务审核而直接由业务部门发布”。未经法治审核而由业务部门直接发布的平台规则，或许对平台市场的管控效率较高，但可能公平性不够，甚至会存在明显违法的条款。无论是平台内部哪个部门起草的平台规则，原则上都应履行法治审核程序。法治审核程序不仅有利于减少违反法治的平台规则，而且可以防止平台规则发生冲突，保障平台规则体系的融贯。平台相关机构应审核平台规则是否与国家法律冲突、是否有效执行法定义务、是否存在不合理的交易规则、是否含有排除或限制公平竞争的措施、是否过度限制了用户的权利与自由等。

重要的平台规则生效后，应及时报送有关部门备案。备案审查是中国特色的法律监督制度，我国已经建立了对法规、规章、司法解释等规范性文件的备案审查制度，对于提高立法质量、维护法治统一、提升人权保障水平具有重要意义。平台规则是私主体制定的公共规范，是网络公共空间的行为准则，对用户的多项数字人权产生着日益广泛的深刻影响。对平台规则进行备案审查，可以及时发现平台规则中不合法、不合理的内容，助力矛盾尽早化解、高效化解。

要求非国家机关制定的规范，报送政府备案在我国比较常见。但平台治理实践表明，要求将所有平台规则都进行备案不具有可行性，因为不仅平台的种类和数量多，而且每个平台都会不断制定并动态修订大量平台规则，监管部门缺乏足够的人力、财力对所有平台规则都进行备案审查。而且平台规则涉及平台自治权，过度的备案审查不利于发挥平台市场在资源配置中的决定性作用。为了实现有效市场和有为政府更好结合，减轻平台、备案机构的负担，防止备案流于形式，可以要求基础性平台规则向有关监管部门备案。对于其他影响用户重大利益的规则如商品价格管理规则、违规处理规则、争议处理规则，也可以根据具体情形要求报送备案。

平台规则应当保持稳定性。平台通常会在服务协议中加入变更条款，使其能够随时单方变更平台规则，极易导致规则变更权被滥用。平台规则制定后不能随意变更，以增强规则的权威性，提升数字市场的可预期性。然而，关系型契约理论认为，在承诺建立一种关系时，无法详尽规定所涉及的所有义务和责任。奠基于关系型契约的平台规则，只有不断适应情势的变化，才能更好地规范网络公共空间的社会交互行为。正如吴某威诉爱奇艺案，法院认为，“作为在互联网时代产生的、满足社会公众多元观影需求的服务型网络平台，基于用户需求、技术发展、商业运营等因素，适时调整服务内容、更新服务模式，有其行业必要性和现实合理性。”由于国家法律的变化、数字技术的发展、运营模式的优化、用户体验的改善、危机的及时有效应对等因素，平台可以动态优化调整平台规则。

为了有效保障用户权益，维护稳定可预期的数字市场秩序，需要规范平台规则的变更权。首先，应当建立健全平台规则影响评估程序制度，可以委托第三方专业机构，对已经发布的重要平台规则进行动态评估，以确定是否需要变更。其次，完善规则变更过程中用户参与、协商、说明理由等程序机制，保障规则变更的公开性、民主性和公正性。再次，设置合理的过渡期。变更后的平台规则可能对用户权益造成重大影响的，应根据影响程度设置合理的生效期限，但不立即施行将不利于维护数字市场秩序的除外。最后，建立健全平台规则变更退出机制。如果用户不接受变更后的平台规则，要求退出平台或终止相关服务的，平台应当保障用户的选择权。

平台规则应当受到有效的司法监督。当前司法实践基本将平台规则定性为合同格式条款，而传统的私法难以全面有效规范新兴的平台规则，导致平台规则并没有受到良好的司法监督。正如某互联网法院法官认为，当前对平台私权力的审查“处于相对模糊地带”。数字代码创造的自主规范秩序倾向于破坏法律的规范秩序，法院应当以审查规范的方法与标准，有效监督平台规则。尽管平台规则具有显著的公共治理属性，但其制定主体平台在法律上仍然属于民事主体，因平台规则引发的纠纷应通过民事诉讼而非行政诉讼途径解决，并不意味着不能适用相关公法规范。

在审查方式上，由于平台规则是私人治理的依据，如果法院只审查平台的具体行为而对平台规则本身不予审查，就不仅无法公正解决纠纷，而且难以从源头上消除存在问题的平台规则。为了保障数字市场秩序的可预期性，同时又能及时保护大规模用户的权利，尽早纠正存在问题的平台规则，可以规定在新增或修订的平台规则生效后的合理时间（如30日）内，向法院提起直接审查申请。在提起主体上，受平台规则不利影响的用户都有资格提起审查，如果涉及用户数众多的，可以推选代表人进行诉讼。平台规则生效一段时间后，已基本形成了稳定的数字市场秩序，用户只能提出附带审查。

平台规则需要受法院监督，但如果法院以契约自由或平台自治为名，对平台规则仅作形式审查，就无法有效矫正数字市场失灵，不利于平台经济创新和健康发展；倘若法院对所有平台规则都进行全面深入的实质审查，就会侵犯平台自治，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。在柯罗达商贸行诉成都快购科技公司案中，法院认为，“司法裁判尊重电子商务平台经营者和平台内经营者合同约定的管理规则和双方意思自治原则，但需结合具体情况对平台规则的合法性和有效性进行司法审查。”法院应当根据平台的类型与级别、平台规则的种类与位阶、平台规则限制权利的方式与程度等因素，对平台规则的内容合理性进行不同强度的司法审查。法院在审查平台规则时，不应过度夸大“同意”的作用，如果发现相关条款出现不可接受的失衡，超出用户的合理预期，就应当作出否定性的裁判。