第二，区域内不同地方对同一类行为处理结果的差异，引发了地方间的不公平。例如，上海两家位于不同区的企业，虽然都实施了“未经许可从事食品生产经营或食品添加剂生产活动”的违法行为，却因行政裁量权基准的较大差异而导致截然不同的处罚结果，甚至出现违法所得较低的企业被处罚款金额比违法所得较高的企业高出几倍的情况。这不仅损害了执法公正性，侵犯了当事人平等受保护的权利，还产生了地方间的不公平问题，也削弱了法律实施的统一性与公信力。

上述现象归因于各地在制定与适用行政裁量权基准时，囿于本地化观念而缺乏跨区域衔接的整体性理念，最终导致行政裁量权基准的碎片化与不协调。当下，推动行政裁量权基准的跨区域衔接，是深化区域一体化的关键环节，由此，实现行政裁量权基准的跨区域协调与衔接，也被视为“区域软实力和竞争力的重要体现，对于区域经济发展和企业创新具有重要的作用”，对于优化营商环境、提升区域整体利益、提高各地发展质量也将发挥重要作用。为此，必须“在更为广袤的大城市地区内跨越每一个正式实体的职能上的或者地域上的约束，实现更为广泛的社群利益或者公共利益”。

二、行政裁量权基准跨区域衔接的既有障碍

目前，推进行政裁量权基准跨区域衔接面临诸多亟待解决的问题。这些问题既包括行政裁量权基准制度自身的不足，也涉及跨区域衔接过程中存在的机制障碍与实践难点。

（一）行政裁量权基准制定主体多元且权限模糊

与行政立法存在严格的层级限制不同，当前，相关法律法规并未对行政裁量权基准制定主体作出明确限定，只要是行使一定行政职权的主体，都有权制定相应的行政裁量权基准。具体而言，在行政裁量权基准制定主体中，既包括享有行政立法权的主体（如国务院主管部门、省级政府、设区的市政府等），也包括不具备行政立法权的省级政府工作部门、设区的市级政府工作部门、县（区）级政府及其工作部门。还值得注意的是，制定主体不仅呈现明显的多元化现象，还呈现基层化倾向，许多低层级的行政机关制定了大量的行政裁量权基准。现实中，部分乡镇政府、派出机关以及派出机构也参与了行政裁量权基准的制定，甚至延伸至部分不具备独立执法主体资格的机构，如执法大队、执法支队，进一步加剧了制定主体的泛化和混乱现象。

制定主体的多元化和多层次性，导致行政裁量权基准数量庞大且内容繁杂。针对同一部法律法规，各地往往分别制定大量的行政裁量权基准，这不仅在同一行政系统内部会频繁引发规则冲突、难以有效协调问题，更对行政裁量权基准跨区域的衔接与协调造成严重障碍。以水行政处罚领域为例，山东省除出台省级的《山东省水行政处罚裁量基准》外，多个设区的市也分别制定了本地的行政裁量权基准，如《东营市水行政处罚裁量基准》《济南市水行政处罚裁量基准补充规定（试行）》《淄博市水行政处罚裁量基准》等。此外，还有大量的行政裁量权基准以行政规范性文件形式予以进一步细化，使得这部分数量更加庞大。制定主体众多直接导致行政裁量权基准数量膨胀，进而加剧了规范之间的冲突与协调难度；即便存在跨区域衔接的尝试，往往也因制定主体层级较低而效果有限。例如，2022年3月16日，苏州市吴江区、上海市青浦区及嘉兴市嘉善县的市场监督管理局联合印发的《长三角生态绿色一体化发展示范区市场监督管理部门对轻微违法行为实施包容审慎监管的指导意见》，明确规定对25类轻微违法行为在符合条件时不予处罚。这虽然在一定范围内有助于统一执法尺度，但因其局部性和碎片化的特征，容易带来新的制度割裂，甚至还会加剧与其他地区规范间的冲突与协调难度。正如学者所指出的：“裁量基准制定主体的多极化容易造成不同层级的裁量基准之间的矛盾和不一致，从而削弱裁量基准适用的明确性和可预期性。”

此外，各制定主体之间还存在权限划分不清、职能边界模糊等问题，导致不同层级、不同部门之间竞相制定、重复制定裁量基准的现象。这不仅会造成行政资源的浪费，还可能使不同基准在内容上产生重叠乃至矛盾，进而给执法实践带来操作的困难，使执法人员在适用时面临选择困境，影响执法效率。同时，这也使得区域和部门间协调的复杂度增加，影响法律适用的统一性、平等性和法治的权威性。

行政裁量权基准制定主体的多元化与基层化倾向，反映了特定历史时期的制度特征。行政裁量权基准制度在初建时期，可以激励处于执法一线的行政机关自主制定行政裁量权基准，以提升执法实践的可操作性、适应性与自我约束性，具有一定的历史合理性。当时的理论界也普遍主张行政裁量权基准的制定权应向基层倾斜，由地方执法机关结合地域特点和既往执法经验予以确立；甚至还有观点认为，“过分提升基准的制定权限，可能与其行政自制的实质属性有所背离”。然而，随着行政裁量权基准制度的逐步完善和区域协同需求的不断深化，上述理念与实践已逐渐显现其时代局限性。尤其在当前推进区域一体化的背景下，原有制定模式所带来的衔接障碍日益凸显，亟待进行系统性反思与调整，并进行与时俱进的结构性变革，以提升制度的整体协调性与适用统一性，为行政裁量权基准的跨区域衔接创造有利条件。

（二）“依据”复杂多样引发行政裁量权基准冲突频发

此处的“依据”既包括作为行政裁量权基准制定对象的依据（如基于《行政处罚法》而制定的各类行政处罚裁量基准），也包括规范行政裁量权基准制定行为本身的依据（如各地出台的关于行政裁量权基准制定的管理办法等）。当下行政裁量权基准依据的多样性与复杂性，进一步加剧了行政裁量权基准在跨区域衔接中的制度障碍。

第一，行政裁量权基准制定依据的复杂性。能够作为行政裁量权基准制定依据的规范类型较多，既包括法律、行政法规、部门规章等在全国范围统一适用的中央层面立法规范，也包括省级和设区的市所制定的地方性法规、地方政府规章等地方立法。此外，不少行政机关还以行政规范性文件为依据制定行政裁量权基准，甚至存在对上级已制定的行政裁量权基准进行二次细化的做法。尤为值得注意的是，国务院办公厅2022年印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》规定，县级政府可以对上级机关制定的行政裁量权基准，在标准、条件、种类、幅度、方式、时限等方面予以合理细化量化，一定程度上认可了将上级行政裁量权基准作为制定的依据，加剧了依据来源的复杂性。

依据的多元性与复杂性带来两方面突出问题：一是多元化的依据极易导致行政裁量权基准数量庞大且内容间缺乏协调。同样是依据中央立法制定行政裁量权基准，各地往往过于强调地方特色，导致地区间标准不一。这不仅会损害执法公信力，也会对法律实施的公平性带来负面影响。尤其是部分行政机关仅侧重于部门单行法的具体要求，而忽视了具有统合功能的基本法规范，造成裁量基准之间的体系性失调，进一步加剧了行政裁量权基准的碎片化，增加了跨区域衔接的难度。二是不同立法规范之间存在内容冲突，导致依其制定的行政裁量权基准存在不协调问题。由于我国实行多层级的立法体制，针对同一事项，不同层级的立法规范可能作出不尽相同的规定。一旦依据本身存在差异，据此制定的行政裁量权基准必然出现不一致，进而严重阻碍跨区域执法尺度的统一。其中，尤以地方性法规之间的差异所带来的影响最为复杂。地方性法规遵循不抵触的立法原则，在不违反上位法的前提下可结合本地实际作出具体规定，这可能导致不同地区对同一事项的规定存在差异。特别是一些地方立法还可能赋予本地市场主体或公民更高标准的保障。这种地方性差异经行政裁量权基准的细化量化后，将进一步放大各地执法标准的差异，成为跨区域衔接中的难题。对此，必须从立法层面寻求系统性解决方案，以推动行政裁量权基准跨区域的衔接与协调。