“首违不罚”可以实现行政处罚裁量基准的区域一致。此类衔接主要适用于地区间差异较小和适用条件相对统一的领域，不仅应避免行政裁量权基准的冲突，更应追求其实质意义上的一致性。这也意味着在某些区域和领域需逐步形成高度统一甚至完全一致的行为规则，超越简单的规则呼应，走向深层次的规则整合，实现跨行政区的“同案同判”，使行政裁量权在不同地区适用同一把“刻度尺”，而非弹性不一的“弹簧尺”，从而提升行政裁量的可预见性和区域一体化水平。

作为单一制国家，我国法治统一是基本原则，地方积极性的发挥须以尊重整体法治秩序为前提，尤其在实施全国性立法时，必须保障其在不同地区的一致执行，否则统一立法的意义将大打折扣。更重要的是，行政裁量权基准本质上并非独立的立法行为，其功能主要在于对现有法律、法规和规章进行具体化与操作化处理，而非进行地方性创新或特色化设定。因此，在面对同一法律、行政法规或部门规章中相同事项时，相关地方所制定的行政裁量权基准应保持基本一致，这不仅是技术层面的要求，更是维护法治统一与法律实施严肃性的必然要求。

第二，不完全一致但需相互协调的行政裁量权基准。由于区域内不同地方的发展状况存在差异，要求所有的行政裁量权基准完全一致既不可行，也不符合国家立法设定裁量幅度的初衷。因此，在区域合作过程中，并非所有事项均需采取统一标准，某些领域应当允许在发挥比较优势的基础上保留一定的差异性，不必强求内容完全一致，但必须避免各自为政，实现有效的衔接和规则上的呼应。

此类行政裁量权基准的差异性衔接，既可能源于不同地方之间的差异，也可能源于不同领域之间的差异。对于地方间的差异而言，余凌云教授曾在对相关地方的调研后得出如下结论，即“地方性因素越相似、地域越邻近，人们对误差的容忍度越低，误差就应该越小，甚至要趋向于零……地方性因素差异越大、地域相距越远，裁量基准之间的差异也会变大，人们对误差的容忍度也就会（也应该）越大”。例如，在京津冀这类功能定位差异显著的地区，制定某些行政裁量权基准时需考虑发展不平衡的现实，适当体现区别性对待，以避免区域间过度竞争，促进资源要素的合理流动与高效配置，从而实现合作效益的最大化。在此类情形下，可不推行统一的标准，而是通过协商确定大致的裁量幅度，以实现灵活衔接。对于领域差异而言，不同领域对行政裁量权基准的需求也存在一定区别。例如，交通管理、环境保护、污染治理等跨域性强、外部效应突出的领域，往往需要统一标准以实现合作治理；而在产业发展等更具地方自主性的领域，则不宜简单追求统一，应通过协调，形成适应区域合作需要的弹性标准。

四、行政裁量权基准跨区域衔接的制度设计

以构造整体论为指导，实现行政裁量权基准的跨区域衔接，既要解决行政裁量权基准制度自身的不足问题，也要解决跨区域衔接机制构建问题。唯有同时应对并系统解决这两个层面的问题，才能切实推进行政裁量权基准跨区域的有效衔接。

（一）明确高层级制定主体及其制定职责

解决行政裁量权基准制定主体众多且复杂的问题，是提升行政裁量权基准质量的内在要求，也是实现跨区域衔接的关键。因此，必须解决行政裁量权基准制定主体的分散化问题，实现制定主体的相对集中。实际上，随着行政裁量权基准制度的不断发展，制定主体的层级已呈现明显上升趋势。有研究表明，与2020年之前相比，越来越多的省级行政机关和国家部委开始积极参与行政裁量权基准的制定，展现出全新的制度发展态势。由高层级行政机关主导制定行政裁量权基准，有助于构建起以国务院主管部门和省级政府制定为主、设区的市政府制定为补充的行政裁量权基准框架体系。这一结构性优化将为推进行政裁量权基准跨区域衔接奠定坚实基础。

第一，关于中央立法的行政裁量权基准制定主体。为保障此类行政裁量权基准跨区域的衔接，建议将制定主体限定在部委级行政机关及省级政府，并依职能作如下分工：一是国务院各主管部门负责其本行业或领域内行政裁量权基准的制定，体现为以“条”为特征的制定模式。通过这些主管部门统一制定适用于全国范围内相关行业或领域的行政裁量权基准，可有效避免因各地自行制定而导致行政裁量权基准不一问题，实现法律、行政法规及部门规章在各地的一致性实施。二是省级政府负责本行政区内行政裁量权基准的制定，体现为以“块”为特征的制定模式。由省级政府作为主体制定行政裁量权基准，既能体现各地方实际与治理特色，也可解决省域内因多头多层级制定而导致的标准冲突问题，有效解决省级辖区内行政裁量权基准不统一的问题，同时也为跨省际的行政裁量权基准衔接创造基础性条件。

这里应妥善处理以“条”为特征与以“块”为特征的行政裁量权基准之间的关系。对于中央立法的行政裁量权基准事项，如既可由国务院主管部门制定也可由省级政府制定，原则上应以国务院主管部门制定为主；在国务院主管部门已经制定行政裁量权基准的情况下，各地方原则上不应再另行制定相应基准；仅在国务院主管部门没有制定，或确需体现地方特殊性，比如相关行政裁量权基准不需要各地方完全一致而需要发挥各地比较优势的领域，则由省级政府作为裁量基准的制定主体。如此，既确保行政裁量权基准在制定主体层面的统一性，又兼顾地方灵活性，实现统一性与适应性的平衡。

第二，关于地方立法的行政裁量权基准制定主体。针对省级地方立法具体细化的行政裁量权基准，应明确以省级政府作为制定主体，制定权集中于省级政府，其他行政机关原则上不得制定。仅在省级层面尚未制定相关行政裁量权基准，或既有的高层级裁量基准无法适应地方特殊情形时，才允许设区的市政府制定补充性行政裁量权基准，并报省级行政机关备案。这一制度安排既有助于维护省级行政区内行政裁量权基准的统一性，也便于跨区域衔接。而其他各级地方行政机关应以适用现有行政裁量权基准为主，原则上不得自行制定行政裁量权基准；如确实与其关系密切，可承担行政裁量权基准文本的拟定工作，并报请具有制定权的主体审查决定。

行政裁量权基准制定主体的高层级化不仅具有必要性，也具备现实可行性。事实上，并非所有行政机关均需独立制定行政裁量权基准。作为立法规范的具体实施方式，行政裁量权基准在地区间的差异往往低于预期，无需由众多行政机关分别依据自身特点制定；相反，完全可以实行“全行业一基准”或“全省一基准”的集中模式。行政裁量权基准的核心功能在于“规范”而非“裁量”，其宗旨在于防范与遏制行政裁量权的滥用，限缩裁量空间，促进行使过程的规范化。从制度生成背景来看，行政裁量权基准在某种程度上是对立法过于抽象而被迫赋予执法机关宽泛裁量权的一种应对机制。然而，随着立法技术日趋精细，我国已逐渐超越粗放型立法阶段，迈向更为精准的立法模式，已具备压缩过度裁量空间的条件。因此，系统性地削减行政裁量过多、过泛问题，不仅可行，也是法治建设的必然趋势。尤其随着区域一体化的深入推进，只有通过高层级制定主体之间的有效对接，才能根本性地解决各地区行政裁量权基准间的冲突问题，为实现跨区域立法规范适用的统一性与协调性提供制度保障。

第三，关于行政裁量权基准制定的职责。在确立高层级行政机关作为行政裁量权基准的制定主体后，还需进一步明确各制定主体的职责。职责的明确既是一种权力的赋予，也意味着责任的承担，有助于防止实践中可能出现的推诿扯皮或争相制定问题。目前，尽管国务院发布的行政规范性文件及少数地方政府规章提出行政机关应制定行政裁量权基准的要求，但在国家法律层面，制定行政裁量权基准尚未普遍成为行政机关的一项法定义务。例如，《行政处罚法》仅规定行政机关“可以”而非“必须”制定行政处罚裁量基准，这意味着行政机关在此事项上仍享有裁量空间。因此，有必要将行政裁量权基准的制定及其跨区域衔接明确为相关行政机关的法定职责，而非可选择性事项，并从顶层设计入手，系统构建行政裁量权基准的跨区域衔接机制，确保裁量基准在制定和实施过程中的衔接与协调。