“量罚段”内，依据具体个案情形作出合理选择，从而在不完全排除个案裁量权的前提下，提升执法的一致性与适应性。比如，对于京津冀区域内的低空飞行违法行为，由于其对三地安全造成的实际影响存在差异，因而不可能要求采用统一的行政裁量权基准，但要在衔接的基础上进行分工。具体可通过合作协议方式，对不同地方的裁量基准幅度进行协调，为各地进一步制定裁量基准奠定基础。又如，对相关领域的行政许可行为，除了要规定行政裁量权基准制定的基本要求外，各地还可通过合作协议的方式就以下内容进行协商：裁量范围的界定，包括许可条件与程序、办理时限、不予受理的情形，许可的变更、撤回、撤销与注销等环节所需材料。同时，在合作协议中还可明确禁止在行政裁量权基准中出现包括增设许可条件或环节、追加证明材料、设置或变相设置歧视性条款或地域限制等不公平内容、限制申请人自主选择权、指定中介服务机构等。

就需要统一，但由各地自行制定的情形而言，主要是为了消除部分地方对联合发布行政裁量权基准的合法性及其法律属性的疑虑。实践中，已有一些地方通过签订此类合作协议方式积极探索行政裁量权基准的跨区域衔接问题。例如，在公平竞争领域，沪苏浙皖的市场监管局负责人共同签署了《长三角地区公平竞争政策一体化推进合作协议》，明确了包括加强公平竞争审查制度实施协同、推进经营者集中审查区域合作、开展反垄断与反不正当竞争执法协作以及整体推进竞争倡导工作等4个方面14项具体协作内容。在生态环境领域，沪苏浙皖的生态环境厅（局）共同签署了《协同推进长三角区域生态环境行政处罚裁量基准一体化工作备忘录》，依据该备忘录所确立的统一裁量基准模板，各地分别发布其行政裁量权基准，实现了同步发布与实施，并确保核心内容一致，从而在实质上达成了长三角地区生态环境行政处罚裁量基准的统一，有效协调了该领域的行政裁量工作。又如，京津冀签订了《京津冀三地公安机关“放管服”改革优化营商环境领域相关合作协议》，推出了包括“同事同标”“跨省通办”和“同案同罚”事项，并推动了网络安全领域77项行政处罚职权裁量基准的统一。需强调的是，为便于协调与衔接，此类合作协议的签订主体宜为省级人民政府，或经授权的政府相关主管部门，以保障合作的权威性与实施效力，并为跨区域衔接提供有利条件。

第三，推动已有行政裁量权基准与执法结果的跨区域互认。跨区域互认主要适用于以下两种情形：一是在体现地区差异的行政裁量权基准方面，各地可在协商一致的基础上分别制定适用于本地区的细则，但需建立相互认可机制；二是对现行执法标准下已形成的执法结果，如不影响区域合作的整体目标与合法性，各地也应予以互认。通过推进不同地区在执法标准与执法结果上的互认，可有效减少制度性交易成本，促进区域合作发展与深度融合。

2.以规章形式承载行政裁量权基准

行政裁量权基准是对法律法规规章的解释和细化，这种解释必须以一定的载体予以呈现。关于行政裁量权基准应以何种形式呈现，目前存在不同观点与实践。现有观点多将其视为内部规则、行政内部规定、内部行政规范性文件、行政规范性文件。因此，实践中其载体形式也多种多样，包括文件、会议纪要、执法指南等，特别是某些主体仅以内部文件的形式在行政系统内传达，并未对外公开。而国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》规定的行政裁量权基准既可采用规章形式，也可采用规范性文件形式。这种不确定的规定，不仅不利于行政裁量权基准法律效力的明确，也对其跨区域衔接产生不利影响。

当前，由于制定主体多层级，且对行政裁量权基准的体现载体重视不足，因此，行政裁量权基准大多仍以规范性文件甚至内部文件作为载体；即便是由国务院主管部门制定的行政裁量权基准，也常以规范性文件形式呈现。这不仅导致其规范性和透明度不足，也引发对其法律效力与位阶的质疑，进而削弱了跨区域衔接的实践价值：“其可能仅仅具有指导作用，原则上对当事人并无法律约束力”，特别是此类行政裁量权基准极易成为行政复议或行政诉讼附带审查的对象，既影响其稳定性，也给跨区域衔接带来诸多不确定因素。

为实现行政裁量权基准跨区域的有效衔接，有必要统一行政裁量权基准的体现形式，笔者建议应当以政府规章的形式体现行政裁量权基准。具体而言，由国务院主管部门作为制定主体时，应采用部门规章形式，即使裁量基准是对部门规章的细化，也最好以规章的形式予以体现；由省级政府作为制定主体时，则应采用地方政府规章形式。倘若在某些情况下由设区的市政府制定行政裁量权基准，也宜采取相应层级的地方政府规章的形式予以体现。通过强化行政裁量权基准的规范载体，可增强其法律效力，为跨区域衔接与统一适用奠定坚实基础。对于跨区域联合制定的行政裁量权基准，相关地方政府也应采用联合规章形式，以实现行政裁量权基准较高的法律效力。

3.建立行政裁量权基准运用的争议解决机制

在行政裁量权基准跨区域衔接过程中，即便建立起相应的衔接机制并采取一定方式强化行政裁量权基准跨区域的协调，但实践中仍难以避免冲突的发生。因此，构建一套有效的争议解决机制，对于实质性推进行政裁量权基准的跨区域衔接具有重要意义。

具体而言，在跨区域衔接过程中，可能出现因对同一立法规范的理解差异而导致不同地区制定的行政裁量权基准不一致的问题，或因所依据的规范本身存在差异而引起裁量基准的冲突，或因“地方政府是各自行政区域的利益主体，有独立的利益意识”而产生的不同地方利益的博弈。这些情形均需通过权威、中立的机制予以解释与协调，以保障跨区域行政裁量权基准的统一性和衔接目标的实现。首先，应设立区域行政裁量权基准协调工作机构，专门负责处理跨区域行政裁量权基准制定与适用中出现的争议。该机构除由相关地方司法行政部门的代表组成外，还应广泛吸纳法学、公共管理及相关实务部门的专家参与，借助其专业性与中立性，更客观、科学地研判和处理争议问题。其次，应确立明确的争议解决程序。当区域内任何一地认为其他地方的行政裁量权基准存在不协调且可能损害本地利益或区域整体利益时，可向该工作机构提出异议。该工作机构应及时组织相关地方进行协商，引入专家论证和咨询程序，并通过提出建议、调解矛盾等方式推动争议的有效解决。

五、行政裁量权基准跨区域衔接的配套与保障

构造整体论不仅关注行政裁量权基准制度本身及其跨区域衔接机制的构建，还关注衔接过程中可能面临的其他障碍，为跨区域衔接提供配套措施与保障机制，确保行政裁量权基准跨区域衔接的顺利进行。

（一）完善行政裁量权基准跨区域衔接的法律依据

作为规范行政权行使的重要手段，行政裁量权基准制度的完善及其跨区域衔接机制的建设，不仅需要具备明确的法律依据以赋予其跨区域衔接的合法性和强制约束力，还应尽可能依托于唯一的法律依据，以避免因依据过多而出现“规范本身失范”的问题。当前，我国规范行政裁量权基准制定行为的依据主要体现为各类规范性文件。在国家层面，最具代表性的是国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。然而，该文件在性质上属于行政规范性文件，效力位阶较低、约束力有限，且未对行政裁量权基准的跨区域衔接问题作出规定，因而难以为此类衔接提供有力的法律支撑。而《行政处罚法》虽设立了行政裁量权基准的相关条款，但其适用范围仅限于行政处罚领域，未涵盖行政许可、行政征收征用、行政确认等其他行政行为，且该条款内容较为原则，缺乏具体制度设计，尤其未涉及行政处罚裁量基准在跨区域衔接方面的要求，无法有效应对实践中复杂的行政裁量权基准跨区域衔接问题。而各地方、国务院各部门的依据，虽对本地区本行业的行政裁量权基准具有规范作用，却因为缺乏整体观而加剧了此类规范的碎片化，不利于行政裁量权基准的整体规制以及跨区域衔接目标的实现。因此，有必要推进国家层面的统一立法，以法律或行政法规的形式，对行政裁量权基准的制定与适用进行系统规定，明确行政裁量权基准的制定主体、程序要求、表现形式以及跨区域衔接机制等核心内容，从而将行政裁量权基准全面纳入法治化轨道，并为跨区域衔接提供坚实的法治保障。