推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，是法治政府建设的基础性工程。在加强党对国家机关的全面领导、党内法规成为社会主义法治体系的组成部分和党政机构统筹改革的大背景下，行政组织法定化有赖于机构编制党内法规和国家机构编制法律法规的相互融合，共同形成以宪法和组织法为统帅的、党内机构编制法规和国家机构编制法为基础的、单行法律法规规章和党内法规为具体法定化方式的行政组织法规范体系。

法定化；机构编制；党内法规；国务院组织法

以往研究行政组织法定化，都是在国家组织立法框架内展开的。所谓职权法定原则，其含义是指行政机关的创设来源于法律的规定，行政机关的权力来源于法律的授予。根据《中华人民共和国立法法》关于法律保留的规定，各级人民政府的产生、组织和职权，只能制定法律，授权立法的除外。职权法定指明了行政机关的职权是由宪法和组织法规定并授予的。职权法定的意思是由法律明确界定的职权，通过法定程序“授予”行政机关。因此，国务院及其部门的机构设置、权限配置应主要寄希望于《国务院组织法》作出具体明确的规定。同时，《国务院组织法》也可以授权国务院制定国务院组成部门、直属机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的组织条例。此外，应当发挥单行立法中对组织规范、职权职责划分的作用，改变现有立法模糊处理、搁置权限争议的消极做法，让单行立法成为逐步明确行政组织权限的重要途径。有学者提出《国务院组织法》（修改代拟稿）主张将国务院机构设置和编制管理制度纳入组织法范畴。实现职能配置、内设机构和人员编制“三定”规定的法定化，则是行政组织法定化的具体体现和标志。而制定部门组织通则被认为是一个实现“三定”规定法定化的有效途径。2006年11月13日，国务院颁布《公安机关组织管理条例》，对公安机关的设置、公安机关的编制等作了规定，这是第一部规范政府职能部门组织管理的行政法规。其他部门的组织管理条例也在酝酿起草中。

但行政组织法的发展进程并没有朝着学者们的设想而行。行政组织的性质和特点决定了行政组织法的修改必须随着行政体制改革同步进行。早在2009年，就有学者总结了三十年政府机构改革的几点不足之处，其中之一就是机构改革和政治体制改革没有很好地结合起来，所以也就难以实现政府机构改革与党群机构改革的有机结合。新时代研究行政组织法定化，必须基于以下三个方面的前提和背景。

2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求健全党中央集中统一领导重大工作的体制机制，完善地方党委、党组、党的工作机关实施党的领导的体制机制，将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府等系统的组织法。2022年修订的《地方组织法》落实了上述要求，明确规定地方人大和地方人民政府坚持党的领导。2024年修订的《国务院组织法》第3条也明确规定，国务院坚持中国共产党的领导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻落实党中央决策部署。此外，该法第18条再次强调了国务院组成人员应当坚决维护党中央权威和集中统一领导。第19条还规定国务院组成部门、直属机构、办事机构应当确保党中央、国务院各项工作部署贯彻落实。贯彻落实党中央决策部署是各级各类行政机关的法定职责，对行政组织立法而言，将落实党的决策部署纳入行政机构的职责范围是实现党的领导法定化的重要内容，也是行政组织立法坚持党的全面领导的体现。

党的领导在组织法中入法和在其他法中入法的深度与密度有所不同。在行政管理法和行政救济法中，党的领导入法主要是作为政治原则予以明确，如《中华人民共和国安全生产法》第3条规定，安全生产工作坚持中国共产党的领导。《中华人民共和国行政复议法》第3条规定，行政复议工作坚持中国共产党的领导。而在组织法中党的领导不仅作为政治原则入法，而且还具体体现在组织活动中。如《北京市街道办事处条例》对街道办事处这一基层行政机构的地位作出了明确的规定，对履行职责提出了明确的要求，该条例第3条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在本街道党的工作委员会领导下，执行党的路线方针政策，依法履行辖区综合管理职能。街道办事处在基层社会治理中是党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系的重要组成部分。街道办事处应当坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”，在本街道党的工作委员会领导下，加强社区治理。通过组织立法提高党的领导入法的深度和密度，可以使党组织的行为于法有据，确保行政机关始终坚持在党的领导下依法实施经济社会管理活动，将党的路线方针政策转化为对经济社会管理的部署安排和工作活动，转化为领导体制、工作机制和管理方式方法创新，将党的全面领导融入行政组织法治化的实践中。

行政组织权既是党的领导权的体现，又是国家权力机关行使的宪法性权力。党的领导权在行政组织中具体体现为“党管编制”原则，中央和地方行政机构的设置、职能配置等，属于党中央设立的中央机构编制委员会和地方各级党委设立的编制委员会的职责。《国务院组织法》第11条规定，国务院组成部门的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定。在中共中央、国务院发布《深化党和国家机构改革方案》后，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案，体现了党的领导权和国家权力机关决定权的统一。行政组织法律规范需要正确处理党的领导权与国家权力机关决定权的关系、贯彻党的路线方针政策与执行宪法和法律的关系。

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会坚持中国共产党的领导，依照宪法和法律规定行使职权。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党是最高政治领导力量，对行政机关的组织领导是党的政治领导的重要体现。有关机构改革、编制管理等组织行为应当由党组织统一决策部署。同时，在坚持党管机构编制、党管干部的原则下，应当依据宪法和法律有关规定履行法定程序，这是宪法和组织法规定的国家权力机关的决定权。党的组织领导权和人大决定权需要通过宪法和行政组织法规定的程序规则得到有机统一。实现党对国家行政机关的政治领导，落实党管编制原则是行政组织立法的基本要求，也为新时代行政组织立法明确了政治方向。

长期以来，一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题比较突出。2018年党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“统筹设置党政机构”。中共中央发布的《深化党和国家机构改革方案》决定，中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室，统筹负责党和国家机构职能编制工作；中央组织部统一管理公务员工作，将国家公务员局并入中央组织部；将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部；将国家宗教事务局并入中央统战部；将国务院侨务办公室并入中央统战部。对外仍保留原行政机关的牌子。将国家民族事务委员会归口中央统战部领导，仍作为国务院组成部门。笔者曾提出，党的机构同时又是行政机构，实质上是党的机构在行使行政权力。党的机构不仅需要根据党内法规进行管理，而且要根据国家法律法规进行管理。通过党内法规进行管理，那么党内法规必须成为法定化的依据。将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部后，国家电影局不再列入国务院序列，而由党的宣传部承担相关职责，但这不同于文化行政管理机构和宣传文化部门合署办公。在此前提下，要明确党委宣传部门、政府文化部门乃至其他政府部门之间的关系，使之在党委政府领导下实现大文化领域的有效领导和管理。根据职权法定原则，这些职责是由国务院制定的《电影管理条例》规定的，该条例规定国务院广播电影电视行政部门主管全国电影工作；县级以上地方人民政府管理电影的行政部门依照该条例的规定负责本行政区域内的电影管理工作。属于党的机构承担行政管理职能的部门在行使职权时同样需要根据法律、法规的规定，由此产生的纠纷和争议，也适用《行政复议法》和《行政诉讼法》相关规定。

以往行政部门间的协调配合，是在一级政府的基础上进行的，对各部门的协调本身属于人民政府的职权。在党政机构统筹设置的情况下，还存在着行政系统与党的部门之间的协调问题，如在大文化系统，有些部门属于党的部门，有些部门仍然是政府系统的，不同系统的部门间产生的权限冲突和争议，由于执行主体、执法依据等的不同，协调主体、协调方式也将产生变化。行政组织的范畴也应当发生调整，除了关注机构属性，还需要看事务属性，管理性、服务性的行政职能都是行政组织法调整的范围。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定的全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系建设之中，由此，国家法律规范体系和党内法规体系构成了社会主义法治体系的两大组成部分。党内法规自然可归属于组织法定化中的“法”之范畴。党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“推进机构编制法定化”。机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。机构编制法定化的具体措施就是要完善党和国家机构的法律法规制度。既要加强党内法规制度建设，制定中国共产党机构编制工作条例，又要研究制定《机构编制法》。

中共中央2019年8月印发的《中国共产党机构编制工作条例》第4条规定，该条例的适用范围是党和国家机构改革、体制机制和职责调整，各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整。《中国共产党机构编制工作条例》作为党内法规，其适用范围不仅限于党内，而且适用于国家机关，党内法规将国家行政机关的机构设置、人员编制等行政组织问题纳入其调整范围，这在我国法治建设中是一个突破，开创了党的领导法规的效力范围之先河。党的领导法规相较其他党内法规的特殊性就在于，它们调整的是外部关系，这打破了党内法规调整党内关系、国家法律调整国内关系的常规认知。以前党的组织法规主要规范党内，如《中国共产党政法工作条例》，调整的范围不是政法单位本身，而是政法单位党组（党委）。而《中国共产党机构编制工作条例》直接将行政机关纳入了调整的范围。党的领导法规效力范围直接作用于党外，其理论基础是党的全面领导、共产党依法执政和党的领导是社会主义的本质特征入宪。党的领导法规体现了党对国家机关全面领导的政治原则和党依法执政方式的有机结合，宪法的规定为这个结合提供了根本法的保障。在行政组织法体系建设中，有关行政组织的党内法规成为行政组织法的重要组成部分。

基于加强党对国家机关的全面领导、党内法规成为社会主义法治体系的组成部分和党政机构统筹改革的时代背景，新时代行政组织立法或行政组织法定化，是一个涵盖了党内法规和国家法律法规，由宪法层面、基本法律层面和执行性单行法规制度层面共同构成的行政组织法体系。

宪法和《国务院组织法》《地方组织法》等宪法性法律对行政组织的性质、地位、职权和工作原则等作了原则规定。修改后的《国务院组织法》没有将国务院的行政机构全部纳入其中，也没有规定编制管理制度。这是由该法的宪法性法律性质所决定的，作为规定基本制度的国家机关组织法不可能对行政组织的具体问题都作出规定，宪法层面的组织法主要规定中央和地方政府机构在国家机构体系中的地位和外部关系以及工作原则，政府内部体系结构需要由作为行政组织法定化的基本法予以规范。中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》作为党内机构编制方面的基本法，是新时代行政机构编制工作的基本遵循。在国家层面，实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，还需要制定《机构编制法》作为行政组织基本法，与党内法规共同构筑起行政组织基本法律法规体系。党内法规重在明确党对机构编制工作的领导，国家立法则是规范具体的机构编制管理工作。

机构编制党内法规的立规目的是加强党对机构编制工作的集中统一领导，巩固党治国理政的组织基础，它在制定主体、立规目的依据、适用范围、实施方式和责任追究方式上均不同于国家法律，代替不了国家法律的规范。对于机构设置、领导职数等机构编制中的重大问题，在编制管理机构审批后，需要通过法定程序由国家权力机关或上级行政机关决定。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第89条的规定，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”“审定行政机构的编制”。国务院行使这些组织权的程序和方式，需要由机构编制方面的法律予以规范。党内法规尽管适用于行政机关的机构设置和编制管理，但在程序、责任承担等方面还都需要由国家制定《机构编制法》予以规定。对于违反机构设置和编制管理的行为，法律强调法律责任，而党内法规只能规定党内处分。

因此，研究制定《机构编制法》是当前行政组织法定化面临的关键任务。行政组织法定化不仅指职权法定，也包括行政机构设置程序和权限划分程序的法定化。只有后者的法定化，才能从根本上保证行政机关依法设置，行政权力依法定程序配置。党的领导法规体现党的领导权，但规定得比较原则。《机构编制法》需要将党内编制基本法的原则转化为法定程序，使其具有可操作性。如根据《中国共产党机构编制工作条例》，机构编制管理机构统筹协调部门之间、部门与地方之间的职责分工。中央编委出台的《中央和国家机关部门职责分工协调办法》只是规范中央国家机关各部门之间职责分工争议事项的党内法规，地方国家机关各部门间的职权争议不在其调整范围之内。

在未来出台的《机构编制法》中，政府各部门之间的职责权限划分和协调应当由专章作出规定，以解决职责不清、权限冲突的问题。行政管理法针对的是管理事项而不是管理主体，强调多部门齐抓共管。立法将同一管理职责赋予不同部门时，各部门在履行职责过程中产生权限冲突或权限争议如何协调，应由立法明确协调主体、协调程序以及责任，为各部门协同高效地行使监管权提供保障。由于法律、法规本身的规定或者对法律、法规规定理解不一致产生的权限争议，以前主要由政府法制工作机构予以协调，但实际上，对法律、法规规定的职责权限赋予哪些具体主管机关，主要是由“三定”规定加以具体落实的，由此产生的职能冲突、权限争议，由编制管理机关统一协调更为适当。在政府法制工作主要由司法行政部门承担的情况下，由司法行政部门协调其他部门间的权限争议，与其机构性质和地位也不相称。

党内法规和国家法律在一般情况下自成体系，双轨运行，只是强调相互衔接。而在机构编制领域，在党管编制原则基础上的行政组织法定化，还须实现相互融合。2022年《地方组织法》将省级人民政府工作部门的设立由本级人民政府报请国务院批准，修改为按照规定程序报请批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案，这个“按照规定程序”就为党内法规规定机构编制程序预留了空间。同样，《中国共产党机构编制工作条例》也将符合国家法律法规作为编制工作的基本原则要求。地方机构设置和职能配置应当保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规，在审议决定机构编制事项中，党委（党组）、机构编制委员会应当就是否符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规以及相关政策规定进行审议，为机构编制国家立法预留了空间。

国家机构编制立法与党内机构编制法规具有同频性。国家机构编制立法不仅将坚持党管机构编制作为原则，规定机构编制工作坚持党的领导，而且在领导管理体制上应当按照机构编制党内法规的规定明确中央机构编制委员会的地位和职责。《机构编制法》规定坚持党对机构编制工作的集中统一领导，中央机构编制委员会负责国家机构职能体系建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。将党的组织机构写入法律规范也是新时代法治建设的一个新的特征。如《中华人民共和国国家安全法》不仅明确了国家机构维护国家安全的职责，而且首先规定了中央国家安全领导机构的性质、地位、职责和工作机制，强调了中央国家安全领导机构负责推动国家安全法治建设。在党的部门直接领导管理的领域，国家立法应当将这一领域的领导管理体制和工作机制以国家法律的形式确定下来，将党的领导具体化为国家法律规范的规定。

在机构编制立法中，《中国共产党机构编制条例》第一章总则关于指导思想和基本原则、第二章关于领导体制的规定同样可以在国家法律中规定，将党的领导法规转化为国家法律规范，以保持机构编制管理党内法规与国家法律规定的一致性。当然，《机构编制法》不是对党内编制法规的重复，而是主要规定立法目的和立法依据、指导思想和立法原则、领导管理体制、机构设置、领导职数、编制管理、程序、监督和责任等问题。机构编制党内法规在监督和责任上适用党的纪律，而机构编制国家立法则适用法律责任。

现行的《国务院行政机构设置和编制管理条例》在机构编制管理体系改革后，显然已经不再适应新的要求。中央机构编制委员会属于党中央的机构，负责国务院的机构设置和编制管理。这与《宪法》第89条关于国务院审定行政机构的编制规定如何衔接，是行政组织立法中的一个新课题。在机构编制领域，凡是涉及国务院和地方各级人民政府等行政机关系统的，党政机关联合发文是解决这一问题最经济、最便捷的方案。2022年，中共中央、国务院发布了新的《信访工作条例》，取代了国务院2005年发布的《信访条例》便是一个很好的例证。作为行政组织法定化宪法层面、基本法律层面之下的第三个层次，机构设置和编制管理的立法，可以由中共中央、国务院联合下发，成为机构编制管理的法定依据。有关机构编制管理的两个现行行政法规，在中央机构编制党内法规和《机构编制法》通过后应及时作出修改，以中共中央、国务院的名义发文。

党政统筹改革后，承担行政职能的党的机构，对外仍保留行政机关的牌子。这些机构尽管不再纳入行政系统，但仍具有行政主体资格，以行政主体身份对外进行管理和服务，应遵循职权法定原则，根据法律法规规定的权限行使权力。在国家立法规定的职责权限上，明确落实党的决策部署和完成党委交办的任务也是法定职责的范围；在党内法规规定上，则将遵守和执行国家法律法规规定为这些组织机构的基本义务。党政合署的机构，以党政联合制定法规的形式明确其权力责任可以成为这些机构组织立法的常态。

行政权由宪法和组织法规定，具体的管理权限由管理法规定。管理法规定职责权限一般不落实到具体哪个主管部门。由设立新的机构行使这一权力还是由政府组成部门或直属机构行使，则属于人民政府的决定权范围。在行政法治化程度日趋深化的情况下，有立法权的人民政府通过立法方式决定行政机构设置和职责权限划分，是行政法治发展的必然要求。

在国家立法层面，有学者认为将来逐一制定国务院组成部门的组织法既有必要性，也有可能性。2006年颁布的《公安机关组织管理条例》规定了公安机关的设置、公安机关人民警察职务、公安机关的编制和经费、公安机关人民警察管理、公安机关人民警察待遇等事项。1991年国务院批准颁布的《工商行政管理所条例》规定了工商所的设立、领导隶属关系、任务、职责等。《中华人民共和国审计法》第二章规定了审计机关和审计人员，第三章规定了审计机关职责，第四章规定了审计机关权限。《中华人民共和国统计法》专章规定了统计机构和统计人员。《中华人民共和国证券法》专章规定了证券监督管理机构的职责和权限。这些法带有一定的部门组织法性质或包含部门组织法的内容。行政组织法定化的基础在组织法律规范本身，但行政管理法在规定行政任务、行政职能和行政职权时，明确行使职权的主体资格是确保职权法定的重要保障，一些专业性比较强的行政管理领域，可以将机构设置和管理运行在一部法中规定。以税收征收管理为例，税务机关的设置、领导管理体制、职责权限以及管理方式等事项都可以由税务法律规范一并规定。

在立法已经按领域规定行政管理权的背景下，再由每个部门都通过制定部门组织法规定职责权限，可能会出现重复和浪费立法资源，也不利于机构改革和职能调整。可行的办法是制定部门组织通则，对政府各组成部门、直属机构的设置、职责权限、活动原则作出一般性规定。对开发区、特设机关、派出机关、综合执法机关、法定机构等通过单行立法规定，明确其机构性质、隶属关系、内部结构、职责权限范围。如2023年深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》，规定自贸片区管理委员会为市人民政府的派出机构，履行该条例列举的六项职责和国务院、广东省人民政府、深圳市人民政府赋予的其他职责。经该市机构编制部门批准，管委会可以设立具有行政管理职能的工作部门，对外履行相关职责。管委会等法定机构，由于其具有相对独立性和特殊性，应当先立法后设立机构，所制定的立法作为行政组织特别法。

《中国共产党机构编制工作条例》第18条明确规定了“三定”的性质，经批准发布的各部门各单位“三定”规定、机构编制管理规定等，是机构编制法定化的重要形式。“三定”规定以中共中央文件形式发布，在性质上属于党内法规。在这个意义上，也“可以说编制就是法律”。行政组织法定化主要是指机构、职能、权限等的法定化，也就是“三定”规定的内容。我国行政机关部门的权限大部分由具体管理法作出规定，如《出版管理条例》第6条规定了出版行政部门的设置，第50条规定了出版行政部门履行的职责权限范围，第60条规定了出版行政部门或者其他有关部门的工作人员的法律责任。有些专业性比较强的领域，立法对部门职责规定得比较全面、具体，与“三定”规定无异。如《北京市文化市场综合行政执法办法》明确了文化市场综合执法部门行使的行政处罚权权限范围，并规定了相应的责任。当然，这个职权范围也不是一成不变的，文化市场综合执法部门职权范围的确定和调整，由市人民政府根据文化市场管理的需要，按照精简、统一、效能和权责一致的原则决定。

因此，不管是立法还是“三定”规定，法定职权的概念只是相对的。即使制定了部门组织法规，规定了部门的职权，也无法代替“三定”规定。职权法定也不是指职能部门的职能完全由法律法规明确列举，《地方组织法》关于地方各级人民政府职责的规定，即设置了“办理上级国家行政机关交办的其他事项”这一兜底规定。立法应当赋予行政机关宽泛的法律授权，允许其在机构设置和职责划分上具有较多的自主空间。从应然的角度出发，所谓“三定”规定和权力清单，是对有关管理法律法规中的主管部门、职责权限和法律责任的概括归纳。权力清单制度只是对行政机关已有权力的重申与复写。但从实然的角度看，权力清单不仅源于法律、法规、规章的规定，也来自行政规范性文件的规定。“三定”规定有关部门职责的最后一项规定，同样是完成本级党委、政府交办的其他任务。上级交办的事项也是“三定”规定的组成部分，“三定”规定是在做动态调整的。变动性的特点决定了立法固化的难度。特别是在深化机构改革和职能调整的过程中，《国务院组织法》的修改也没有恢复1954年《国务院组织法》对国务院组成部门的列举。比较可行的做法是，相对比较稳定的部门，可以制定单行组织法规，将“三定”规定转化为中共中央、国务院联合制定的法规。其他尚处在行政体制改革过程中的机构，机构编制法规化可能在一定程度上影响行政体制改革的灵活性，因为此时任何关于机构设置和职能调整的改革都需要经过立法程序，这会加剧改革的复杂性和难度。关键任务在于增强“三定”规定的约束力和执行力。

在未来《机构编制法》出台后，首先需要及时制定和完善相应的配套法规。如为了规范部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制规定的制定和实施，提高科学性、规范性和实效性，根据《中国共产党机构编制工作条例》，中共中央办公厅于2020年发布了《“三定”规定制定和实施办法》。其次，应在政府职能部门全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定的有机衔接，规范和约束履职行为，在权责清单的编制过程中，既应梳理职能部门权力事项和职能部门的责任事项，又应确保权力事项与责任事项衔接统一。最后，落实法律责任机制，实现权责一致。为了强化刚性约束，严肃查处违纪违法行为，严格追究失职失察责任，2020年中共中央办公厅发布了《机构编制监督检查工作办法》，2022年中央机构编制委员会印发了《机构编制违规违纪违法行为处理和问责规则（试行）》。这些都是机构编制法规体系的重要组成部分。

在国家立法层面，有关机构编制管理的行政法规、地方性法规也应加以完善，将《国务院组织法》《地方组织法》和机构编制法的原则性规定具体化。原《国务院组织法》第11条规定，国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。2024年修订的《国务院组织法》第13条强调了“按照规定程序设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项”。这里的“按照规定程序”就需要制定配套法律法规予以规范。