在最高人民法院发布的行政协议典型案例中，禁止不当联结作为一项针对行政机关缔约行为的合法性审查标准被提出。以控制裁量权为本旨，禁止不当联结具有区别于比例原则、显失公平规则的独立规范价值。相较于单方行为的合法性审查，行政协议效力判断中禁止不当联结在“目的—手段”层面的关联性要求，可被转化为“协议目的—给付内容”的判断框架。在实质关联性的认定中，应结合协议相对人义务是否超越了协议目的所涉领域、双方给付内容的性质等要素展开综合判断。在法律后果方面，应以协议的瑕疵程度和协议相对人义务在客观上能否促进公共利益等内容，区分无效评价与可撤销评价的规范界限。

禁止不当联结；行政协议；实质关联性；协议效力判断

学界与实务界对禁止不当联结原则的既往探索，多以单方行政行为作为讨论对象。针对行政协议案件中该原则的适用，整体讨论尚显不足。直至2021年卡朱米案被最高法院选为行政协议典型案例，禁止不当联结在行政协议领域中的规范价值获得了进一步的认可。

禁止不当联结原则，也被称为“不当结合禁止”“搭附禁止”等。该原则的核心内涵，便是在“目的—手段”层面要求行政机关所拟采取的手段与其所追求的目的之间必须存在实质且合理的关联。基于上述要求，行政机关在作出行政行为时，既不得考量无关因素，也不能脱离行为目的漫无边际地将与该目的毫无关联的其他要素纳入考虑范围，同样也不得故意忽略有联系的相关因素。其主要的规范目的，在于排除行政机关的专断，避免公民承受额外的不利后果，特别是在对公民权利进行限制或对公民课以义务的场景中，禁止不当联结限制了行政行为损益性效果所及的范围。另外，在“目的—手段”层面的延长线上，禁止不当联结还被运用在行政行为附款的合法性评价中，要求行政行为的附款也不能有悖于其行为目的。

除了“目的—手段”层面的关联性要求外，我国学者也特别关注了禁止不当联结在行政协议案件中的可适用性。具体而言，禁止不当联结可防止行政机关假借行政合同之名行权力交易之实，也就是利用行政协议出售公权力，或压榨公民使其承担不合理的给付义务。即使协议相对人是自愿抛弃权利或自愿接受限制，也必须与协议所涉事项存在关联。

在我国现行法律或政策体系中，虽未直接出现“禁止不当联结”的相关用语，却有零星体现了其实质内涵的规范性表达。最具代表性的便是失信惩戒领域。2020年《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）提出，政府部门应当“按照合法、关联、比例原则”，开展失信惩戒活动。其中的“关联”原则正体现了禁止不当联结对惩戒措施与失信行为之间的实质关联性要求。部分地方立法或规范性文件中也有类似规定，如《山东省社会信用条例》第二十七条，就对公权力机关设定和实施信用惩戒的行为，明确提出了关联原则的要求。

就过去的司法实践而言，法院直接以“禁止不当联结”对被诉行政行为展开审查的案件中比较有代表性的，是入选湖南省高院行政审判30年十大典型案例的“唐某诉长沙市公安局交通警察支队车辆管理所不履行法定职责及行政赔偿案”。该案中，原告唐某向车管所的业务窗口申请领取机动车检验合格标志，车管所工作人员以其车辆有违章行为未处理为由，拒绝受理唐某的申请。该案的核心问题在于被告所依据的《机动车登记规定》第四十九条，即要求机动车所有人在申请检验合格标志前应将该车交通违法行为和交通事故处理完毕的规定，是否与《中华人民共和国道路交通安全法》相抵触。湖南省高院认为，在法律对核发机动车检验合格标志的条件已作出规定的情况下，车管所附加其他条件，违反了“法律优先”的原则。被告将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，两者对象不一致，违反了行政法上的禁止不当联结原则。

卡朱米案的重要意义在于，最高法院在该案中推进了禁止不当联结原则在行政协议领域中的适用。该案的争议焦点，是原被告双方签订的征迁补偿协议是否存在显失公平的情形。案涉协议约定，在原告卡朱米公司本应获得的搬迁补贴款中预留1210万余元作为履约保证金，只有当原告开展兼并重组且投资额大于约定数额后，经被告审核原告才能取得该笔履约保证金。如果原告的投资额小于约定数额，那么被告便不再支付此笔1210万余元的费用。

经审理，一、二审法院均支持了原告的诉讼请求。生效裁判指出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，向被征收人支付搬迁费用是房屋征收部门的法定义务，案涉协议中的履约保证金条款，却为原告获得合法合理的搬迁补贴款附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则，构成显失公平。

在典型案例文本的“典型意义”中，最高法院进一步提出，“针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在‘不当联结’进行判断”。需特别指出的是，“禁止不当联结”的相关论述在该案的一、二审判决及最高法院的再审裁定中均未出现，而是在最高法院发布的典型案例文本中首次提及。由此可见，强调禁止不当联结在行政协议效力判断中的作用，是最高法院选择该案作为行政协议典型案例的重要目的。

禁止不当联结是否具有独立的规范价值，是对其具体适用予以体系性展开的前提问题。与比例原则相似，禁止不当联结也是以控制行政裁量权为规范目的，但不同的是，禁止不当联结更关注行政手段与行政目的之间的关联是否具有正当性。另外，由于内容相近，显失公平与禁止不当联结也易被混淆。唯有首先厘清禁止不当联结与比例原则、显失公平之间的关系，方可确保后续法律适用的精准高效。

从规范目的而言，禁止不当联结旨在通过划定行政裁量权的边界，防止权力滥用的发生。行政裁量权的行使，在现代行政中是不可或缺的。由于行政协议容许性范围较宽，行政机关选择采用行政协议的方式完成行政任务时通常享有较大的裁量权，这也是契约自由的体现。司法审查中，虽然行政裁量权是立法留给行政的选择自由，但它仍然是行政机关行使公权力的一种形式，因此并不是司法审查的禁区。

禁止不当联结正是在此意义上通过对行政机关行为的动机与方法选择进行限制，以消解契约主体地位的不平等所可能导致的对弱势当事人权益的侵害。一方面，禁止不当联结通过限制行政机关的行为动机发挥作用。行政实践中，行政机关往往会想尽手段来实现特定行政目的，甚至将本职工作中的行政职权当作筹码，通过出售公权力或与额外的经济性对待给付相挂钩的方式，来换取不正当利益。此时，通过要求行政机关在为给付行为时不得让相对人承担与该行为目的不关联之负担，禁止不当联结便可防止行政机关在主观动机上利用自己的优势地位将行政职权当作讨价还价的筹码。另一方面，禁止不当联结也通过限制行政机关的方法选择发挥作用。行政裁量权所面对的其实是行政过程中的选择问题，所以必须考察相应行政手段是否符合合目的性的要求，这是一种回归行政过程的判断。

关于禁止不当联结原则与比例原则的关系，学者普遍认为禁止不当联结是比例原则的下位原则，或提出前者即后者的一部分。然而，禁止不当联结仍然具有区别于比例原则的独立规范价值。须肯定的是，禁止不当联结原则与比例原则在规范目的与调整对象上具有一致性。两者都以控制行政裁量权为核心，都蕴含着禁止公权力恣意行使的旨趣，同时也都侧重“目的—手段”间关系的审查。比例原则是对行政手段选择裁量的行为规范，而不当联结之禁止同样也是要求公权力机关所选择的手段必须具有实效性与可靠性，与目的之间必须具有实质关联性。

不过，即使存在上述相同之处，与比例原则相比，禁止不当联结的内涵和适用范围更窄。具体而言，虽然都聚焦于目的与手段之间的关系，但比例原则主要通过适当性、必要性和均衡性三项子原则发挥其功能，而禁止不当联结则更关注手段与目的之间联结的正当性。在此意义上，与比例原则相比，禁止不当联结对于“何处受限”问题的回答更为直接。虽然比例原则中的适当性子原则同样也要求公权力手段必须有助于目的的实现，但在满足适当性要求的前提下，行政手段也有可能会因为超越了特定领域法的限制或突破了相应的因果关系，从而不能满足禁止不当联结对手段与目的间实质合理关联的要求。

另外，也有学者认为，应将“考虑应当考虑的因素”或“排除不相关因素的考虑”，纳入比例原则的目的性考量范围之内。即使暂且抛开目的正当性原则是否属于比例原则的争议，若简单将两者画上等号，便是混淆了对手段裁量的控制和对目的本身的合法性控制。

在卡朱米案中，最高法院是在对行政协议显失公平的认定中推进了禁止不当联结的适用，且在后续论证中也未特意区分两者，但不应就此混淆显失公平与禁止不当联结在行政协议效力判断中的作用。对于行政协议显失公平的认定，若借鉴民法通说采取主客观要件兼备的双重要件说，也就意味着，法院不仅应就客观要件对协议中双方当事人的给付与对待给付是否均衡作出评判，更应从主观要件出发对缔约过程展开观察，判断是否存在行政机关利用协议相对人处于危困状态等情形。在此基础上，禁止不当联结的判断，不仅与显失公平主观要件在评价对象上一致，其对协议双方给付义务间的适当性要求，也与显失公平客观要件的内容基本相同。

然而，首先就性质定位而言，两者存在显而易见的不同。行政协议显失公平是行政协议可撤销事由中的一类情形，而禁止不当联结则是针对行政机关行为的一项合法性审查标准。其次，就适用原理而言，显失公平的主观要件着眼于当事人缔结合同时的主观意思，预防的是危困状态下当事人意思表示可能出现的瑕疵，保护的是双方的意思自治。而禁止不当联结则是公法规范对行政机关缔约行为合法性的保障，以限制行政机关的恣意为核心。最后就评价标准而言，显失公平主观要件的认定，其一是客观状态上相对人已处于危困状态或缺乏判断力，其二是行政机关必须存在“利用”行为。而禁止不当联结则是对“目的—手段”与“给付—对待给付”之间关系所提出的关联性要求。显然，即使是采取双重要件说，显失公平的主客观要件也无法覆盖禁止不当联结的规范内涵。

行政协议效力判断中，禁止不当联结针对的是行政机关的缔约行为，其实质内容通过协议文本中双方约定的给付内容得以呈现，从而与传统单方行政行为的合法性审查大相径庭。同时，因为双方约定的给付内容无法脱离协议拟达成的行政管理目的，因此需整合禁止不当联结在不同层面的关联性要求，并重构与之匹配的判断框架。

即使是行政协议案件的审理，也应适用《行政诉讼法》第六条中合法性审查的规定，这是行政诉讼中司法权运行的内在要求。然而，在行政协议案件中更复杂的是，不同类型争议中的合法性审查对象存在差别。

我国行政诉讼制度以单方行政行为合法性审查为核心内容而设计，2014年《行政诉讼法》的修改只是将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的行为纳入受案范围，但这是行政机关针对已存在的行政协议作出的单方行为，并未跳出基于“行政行为”传统认识的单方行为框架。这便是行政协议争议中合法性审查对象的第一种类型。在后续发展中，2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《协议规定》）将行政机关订立行政协议的行为明确纳入合法性审查范围，拓展了可进入行政诉讼受案范围的行政协议争议类型。由此，行政协议案件中第二类审查对象出现，即行政协议本身作为法院的合法性审查对象，区别于《行政诉讼法》中行政机关针对协议的单方变更、撤销等行为。

更进一步而言，第二类合法性审查所指向的对象是行政机关的缔约行为，如果行政机关的缔约行为不合法，那么双方合意也就失去了存在基础，行政协议的效力由此应受到否定性评价。因此，对于行政机关缔约行为的合法性判断，最终仍要转化成行政协议的效力判断问题。不过需明确的是，对行政机关缔约行为的审查，实质上体现为对经双方合意所形成的协议内容进行评价。行政协议中双方的意思表示是相互依存的，以对方的配合与意思表示为基础，如果拆分双方合意单独对其中某方的意思表示展开分析，在逻辑上是没有意义的。不过，作为一项公法原则，禁止不当联结在行政协议效力判断中的适用，理论上只能约束行政机关的行为，而不应将其约束范围扩展至协议相对人。

既然禁止不当联结通常要求的是行政手段与行政目的之间的关联，那么在行政协议的效力判断中，“目的—手段”与“给付—对待给付”间关系的审查在逻辑上有无合并可能？

若仔细解读卡朱米案的判决与评析，可发现在对禁止不当联结的适用中，法院其实并未撇开对案涉协议目的的考察。在对协议性质的认定中，法院一直强调案涉协议是原被告双方签订的征收补偿协议，其目的即是完成该地块的征收补偿。看似法院评判的是被告支付搬迁款义务与原告完成投资义务之间的关联，但双方约定的义务内容是无法脱离行政协议的行政管理目标而存在的。卡朱米案中，法院也正是从案涉协议拟达成的征收补偿行政目的出发，确立了应以征收制度的规范框架对协议内容进行考察。因此，对行政协议中双方给付义务间的关系进行评价，本质上就是在判断以给付义务为内容的缔约行为是否脱离了行政协议的行政管理目标。于是，在行政协议的效力判断中，禁止不当联结在“目的—手段”与“给付—对待给付”两个层面上的关联性要求，可被一并转化为“协议目的—双方给付内容”的判断框架。

在这一判断框架中，首先需确定的评价对象，便是协议中双方约定的给付内容以及行政协议拟达成的行政管理目的。特别是后者，对目的的确认是判断不正当联结是否存在的关键。同时，在确认行政协议所体现的客观目的的基础上，还应考察行政机关签订行政协议的主观动机或主观意图，后者本就是法院判断行政行为是否合法时应考量的必要内容。从规范本旨上来看，禁止不当联结是通过对行政裁量的限制以排除行政机关的恣意，因此需特别关注个案中是否存在行政机关掩饰主观违法意图的现象。

作为对行政机关缔约行为的合法性审查标准，禁止不当联结的核心内涵体现为一种实质关联性。而对于“实质关联性”的认定，区别于单方行为的审查标准，需围绕协议目的所涉领域、双方所约定给付义务内容的性质等要素展开判断。

在最高法院对卡朱米案的评析中，禁止不当联结是作为一项行政行为的合法性审查标准被提出的。由于行政性与合同性的双重属性，行政协议应当受到来自行政法与民法的双重约束，禁止不当联结体现了法院对行政协议行政属性的考量。

就具体审查标准而言，最高法院在卡朱米案中所提出的“合理关联”标准，就是“实质关联性”的体现。该案的“典型意义”中，最高法院提出，获得拆迁补偿是被征收人的法定权利，与被征收人是否完成投资的义务没有合理关联。其中，“法定权利”中的“法”，指的仍然是《征补条例》中的相关规定。换言之，案涉协议中的履约保证金条款是在《征补条例》规定的相对人获得补偿的法定条件之外，由行政机关附加给相对人的额外义务，因此法院才认为双方义务之间是“明显不对等”的。即使案涉协议在形式上经过了双方协商一致而达成，看似是原告卡朱米公司自愿接受兼并重组的义务限制，但这种相对人在协议中自愿抛弃权利或自愿接受限制的“权利处分”条款，也必须与协议所涉事项存在关联，否则行政机关与相对人的合意便违背了禁止不当联结原则。

在行政协议的效力判断中，认定诉争协议是否违反了禁止不当联结的关键，便在于判断其中的联结性是否存在“不当”。对此，既有研究更多集中在单方行为审查中禁止不当联结的运用，并未对行政协议案件中该原则适用的差异性作出详细说明。由于行政协议的形成方式是双方经平等协商而订立，此时若要以行政法原则对协议效力进行评价，应展开更详细的论证。

对于实质关联性的判断，首先应考量协议中相对人所负担的给付义务，是否超越了协议目的所涉及的特定领域。通常而言，如果协议相对人所负义务与行政机关签订协议所欲实现之目标所对应的特定行政管理领域，在规范旨趣上无任何重合或贴合之处，那么就可被视为超越了特定领域。但由于相对人的同意是其给付义务内容形成的前提条件，因此从契约自由的角度出发，不能就此直接否定实质关联性的存在，而是应由行政机关就是否存在实质关联性承担特别论证义务。

其次，应结合协议中双方所负担给付义务的性质，考量相对人所受影响的程度是否超出了合理性或相当性的界限。特别是对于以经济利益为核心内容的给付与对待给付，法院更需谨慎对待，防止权力交易的出现。而对合理性或相当性的判断，如果双方所约定的给付义务对于协议的公共行政目标而言，其达成并不具有“充分的盖然性”或“相当的确定性”，且额外义务的付出对相对人获得相应给付也并非必要的话，那么就应被认定为是违反了禁止不当联结的要求。

最后，在相当性或合理性的判断中，还需考察协议中相对人所承担义务是否源于自身的先行行为。特别是对于替代单方高权性行为作出的行政协议，如果其管理目标在于恢复一定的法秩序，而该法秩序的破坏是由相对人自身的行为所引起，那么即使协议相对人所负担的义务超越了协议目的所涉领域，也会因为具备因果关系的相当性，而没有违反禁止不当联结的实质关联性要求。

对于行政协议效力判断中禁止不当联结的适用而言，有一类行政协议值得注意，那就是替代传统单方高权性行为的协议。此类权力替代型行政协议在我国的学理与实践中已得到普遍认可。其具体适用场景是，行政机关本可作出单方行政行为，却选择以协商的方式与公民签订行政协议，代替单方强制以达成相同的行政目的。

不过需注意的是，此类替代单方高权性行为的协议，其公权力因素于行政协议订立前就已经产生，也就是对于被替代的原单方行政行为本就存在着一个公权力规范框架。特别是在法律法规已对原单方行为设定相关要件或限制的情形下，即使法律关系的形成方式从单方决定变为双方协商，也不能对上述规范框架视而不见。这主要是为了防止行政机关通过行政协议为相对人本应获得的权益附加法外的不当义务。这也是卡朱米案“典型意义”中最高法院提出禁止不当联结的核心规范意图。

换言之，如果放任此类在对待给付的约定中让相对人负担额外义务的协议内容，那么行政机关就可通过签订行政协议的方式从法律规范已设定的强制性义务中逃逸。即使是形式上取得了协议相对人的同意，也是在实质上变相剥夺了其合法权益。因为行政协议是双方合意的结果，行政机关更易以此为掩饰向相对人施加可能违反强制性规定的额外义务。因此，对于权力替代型协议中相对人放弃自己法定权利或接受法外义务的条款，法院更应持严格态度展开审查。

在确立判断框架与审查标准后，随之而来的问题是，针对不同程度的不当联结情形，应当如何确立与之匹配的法律后果。一种符合规范旨趣的方案，是以协议的瑕疵程度和协议相对人义务在客观上能否促进公共利益等内容，区分无效合同与可撤销合同的规范界限。

之所以要讨论行政协议违反禁止不当联结的具体法律后果，是因为既有法律法规缺乏明确的规范供给。如前所述，对行政机关缔约行为的合法性评价是协议效力判断中的必要环节。目前对行政机关缔约行为提出合法性要求的一般条款是2019年《协议规定》的第十一条，但对违反了第十一条的缔约行为，除了严重违法无效、轻微瑕疵可补正的情形外，司法解释并未指明一般违法的具体法律后果。

虽然有民法学者曾提出合同无效与合同可撤销之间的差别并没有想象中那么大，但还是应当在解释论中对两者予以澄清。无效合同、可撤销合同与效力待定合同都属于不完全合同，不完全合同与完全合同的区分在于能否发生合同约定的预期效果。无论是民事法律规范还是行政法相关规定，都已经根据协议瑕疵的性质及严重程度，分别对无效协议与可撤销协议给予了不同评价。其中，瑕疵程度最严重的协议成为无效协议。无效协议因严重违反公益或完全悖离法秩序要求，而自始不具有拘束力。可撤销行政协议的瑕疵程度次之，其并不违反公共利益，而仅侵犯相对人的意思自由，因此在法律效果上赋予撤销权人决定是否消灭协议的自由。与之相匹配，在请求模式上，撤销权的行使与无效主张的提出，也存在较大差别。协议的无效为自始、确定、当然的无效；而协议的撤销具有二阶性特征，唯有经撤销权的行使方转为确定无效，在撤销之前则为有效。因此，出于法律适用的严谨性考量，还是应当对无效协议和可撤销协议在法律后果上进行区分。

卡朱米案中，法院显然是在判断案涉协议是否可撤销时引入禁止不当联结原则的。但同时也有其他案例，将行政机关利用强势地位为相对人设定明显不对等的条件而违反禁止不当联结的协议认定为无效，理由在于上述行为属于“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”的情形。

根据2019年《协议规定》第十二条，行政协议的无效情形由《行政诉讼法》中的“重大且明显违法”情形与民事法律规范中的无效事由共同构成。那么，对于约束公权力的禁止不当联结原则而言，若要认定协议无效，行政机关的缔约行为必须构成“重大且明显违法”。不过，无论是《行政诉讼法》还是相应司法解释的规定，都是在以单方行为为主的审查模式下所构建的标准。基于行政协议的合意性特征，即使是在没有法律法规依据的情形下协议减损了相对人权利或增加了相对人义务，也因为在形式上经过了协议相对人的同意，无效的效力评价并非唯一正解，可撤销制度提供了更为缓和的方案。

对此，应首先考量协议中的相对人义务在客观上是否具有促进公共利益的作用，再作出进一步判断。如在卡朱米案中，案涉协议虽然违反了禁止不当联结，但没有像其他无效事由那样对社会公共利益造成绝对的破坏。案涉协议虽然侵害了协议相对人的合法权益，但在一定程度上也可促成企业的破产重组。由于仅涉及相对人利益且与公共秩序无悖，将此类协议是否撤销的决定权交给行政协议相对人更为合适。反之，如果行政协议所抵触的是公共秩序，那么就超越了私人的自治领域，不再是撤销权人意志自由的维护问题，此时便应作出无效的效力评价。

在对法律后果予以区分的基础上，还需对当事人如何行使撤销权或提出无效主张作出简单说明。首先，若行政协议违反了公益而不具备拘束力，无须当事人或第三人主张，也不必经由一定程序使其失效，即使协议相对人诉诸司法，确认行政协议无效的判决也仅具有宣示效力而无形成效力。相反，在可撤销协议的场景中，法秩序为协议相对人参与确定协议效力保留了自决的空间。在撤销前行政协议即已生效，撤销权人可以选择让行政协议不受影响地继续有效，但如果想要摆脱协议，必须经由撤销权的行使，才能使行政协议溯及既往归于消灭。

其次，在主张效力瑕疵的主体方面，无效行政协议原则上对任何人均为无效，因此在理论上不仅限于行政协议相对人才能主张。但也应考虑诉权行使的程序规范，换言之，相关起诉仍应符合行政诉讼制度中原告资格的相关规定。与无效主张不同的是，可撤销行政协议的瑕疵程度较低，其规范旨趣在于为受到不公平对待的协议相对人提供保护，故仅有协议相对人有权撤销行政协议，非相对人不得行使。

最后，在提出主张的时间限制方面，无效行政协议自成立时起即不发生效力，且此后再无发生效力的可能，亦不因情事变化而恢复其效力，故在协议成立后的任何时点均可主张协议无效。相反，若撤销权长期不行使，行政协议的效力将长期悬而不决，有悖法的安定性要求。因此，行政协议的撤销权行使受到除斥期间的限制。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十二条的规定，撤销权的主观除斥期间为1年，并辅之以5年最长客观除斥期间。协议相对人应在规定期间内主张协议的撤销，若不及时行使撤销权，那么撤销权便因除斥期间经过而消灭，行政协议便确定有效。