在最高人民法院发布的行政协议典型案例中，禁止不当联结作为一项针对行政机关缔约行为的合法性审查标准被提出。以控制裁量权为本旨，禁止不当联结具有区别于比例原则、显失公平规则的独立规范价值。相较于单方行为的合法性审查，行政协议效力判断中禁止不当联结在“目的—手段”层面的关联性要求，可被转化为“协议目的—给付内容”的判断框架。在实质关联性的认定中，应结合协议相对人义务是否超越了协议目的所涉领域、双方给付内容的性质等要素展开综合判断。在法律后果方面，应以协议的瑕疵程度和协议相对人义务在客观上能否促进公共利益等内容，区分无效评价与可撤销评价的规范界限。

禁止不当联结；行政协议；实质关联性；协议效力判断

学界与实务界对禁止不当联结原则的既往探索，多以单方行政行为作为讨论对象。针对行政协议案件中该原则的适用，整体讨论尚显不足。直至2021年卡朱米案被最高法院选为行政协议典型案例，禁止不当联结在行政协议领域中的规范价值获得了进一步的认可。

禁止不当联结原则，也被称为“不当结合禁止”“搭附禁止”等。该原则的核心内涵，便是在“目的—手段”层面要求行政机关所拟采取的手段与其所追求的目的之间必须存在实质且合理的关联。基于上述要求，行政机关在作出行政行为时，既不得考量无关因素，也不能脱离行为目的漫无边际地将与该目的毫无关联的其他要素纳入考虑范围，同样也不得故意忽略有联系的相关因素。其主要的规范目的，在于排除行政机关的专断，避免公民承受额外的不利后果，特别是在对公民权利进行限制或对公民课以义务的场景中，禁止不当联结限制了行政行为损益性效果所及的范围。另外，在“目的—手段”层面的延长线上，禁止不当联结还被运用在行政行为附款的合法性评价中，要求行政行为的附款也不能有悖于其行为目的。

除了“目的—手段”层面的关联性要求外，我国学者也特别关注了禁止不当联结在行政协议案件中的可适用性。具体而言，禁止不当联结可防止行政机关假借行政合同之名行权力交易之实，也就是利用行政协议出售公权力，或压榨公民使其承担不合理的给付义务。即使协议相对人是自愿抛弃权利或自愿接受限制，也必须与协议所涉事项存在关联。

在我国现行法律或政策体系中，虽未直接出现“禁止不当联结”的相关用语，却有零星体现了其实质内涵的规范性表达。最具代表性的便是失信惩戒领域。2020年《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）提出，政府部门应当“按照合法、关联、比例原则”，开展失信惩戒活动。其中的“关联”原则正体现了禁止不当联结对惩戒措施与失信行为之间的实质关联性要求。部分地方立法或规范性文件中也有类似规定，如《山东省社会信用条例》第二十七条，就对公权力机关设定和实施信用惩戒的行为，明确提出了关联原则的要求。

就过去的司法实践而言，法院直接以“禁止不当联结”对被诉行政行为展开审查的案件中比较有代表性的，是入选湖南省高院行政审判30年十大典型案例的“唐某诉长沙市公安局交通警察支队车辆管理所不履行法定职责及行政赔偿案”。该案中，原告唐某向车管所的业务窗口申请领取机动车检验合格标志，车管所工作人员以其车辆有违章行为未处理为由，拒绝受理唐某的申请。该案的核心问题在于被告所依据的《机动车登记规定》第四十九条，即要求机动车所有人在申请检验合格标志前应将该车交通违法行为和交通事故处理完毕的规定，是否与《中华人民共和国道路交通安全法》相抵触。湖南省高院认为，在法律对核发机动车检验合格标志的条件已作出规定的情况下，车管所附加其他条件，违反了“法律优先”的原则。被告将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，两者对象不一致，违反了行政法上的禁止不当联结原则。

卡朱米案的重要意义在于，最高法院在该案中推进了禁止不当联结原则在行政协议领域中的适用。该案的争议焦点，是原被告双方签订的征迁补偿协议是否存在显失公平的情形。案涉协议约定，在原告卡朱米公司本应获得的搬迁补贴款中预留1210万余元作为履约保证金，只有当原告开展兼并重组且投资额大于约定数额后，经被告审核原告才能取得该笔履约保证金。如果原告的投资额小于约定数额，那么被告便不再支付此笔1210万余元的费用。

经审理，一、二审法院均支持了原告的诉讼请求。生效裁判指出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，向被征收人支付搬迁费用是房屋征收部门的法定义务，案涉协议中的履约保证金条款，却为原告获得合法合理的搬迁补贴款附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则，构成显失公平。

在典型案例文本的“典型意义”中，最高法院进一步提出，“针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在‘不当联结’进行判断”。需特别指出的是，“禁止不当联结”的相关论述在该案的一、二审判决及最高法院的再审裁定中均未出现，而是在最高法院发布的典型案例文本中首次提及。由此可见，强调禁止不当联结在行政协议效力判断中的作用，是最高法院选择该案作为行政协议典型案例的重要目的。

禁止不当联结是否具有独立的规范价值，是对其具体适用予以体系性展开的前提问题。与比例原则相似，禁止不当联结也是以控制行政裁量权为规范目的，但不同的是，禁止不当联结更关注行政手段与行政目的之间的关联是否具有正当性。另外，由于内容相近，显失公平与禁止不当联结也易被混淆。唯有首先厘清禁止不当联结与比例原则、显失公平之间的关系，方可确保后续法律适用的精准高效。

从规范目的而言，禁止不当联结旨在通过划定行政裁量权的边界，防止权力滥用的发生。行政裁量权的行使，在现代行政中是不可或缺的。由于行政协议容许性范围较宽，行政机关选择采用行政协议的方式完成行政任务时通常享有较大的裁量权，这也是契约自由的体现。司法审查中，虽然行政裁量权是立法留给行政的选择自由，但它仍然是行政机关行使公权力的一种形式，因此并不是司法审查的禁区。