在对法律后果予以区分的基础上,还需对当事人如何行使撤销权或提出无效主张作出简单说明。首先,若行政协议违反了公益而不具备拘束力,无须当事人或第三人主张,也不必经由一定程序使其失效,即使协议相对人诉诸司法,确认行政协议无效的判决也仅具有宣示效力而无形成效力。相反,在可撤销协议的场景中,法秩序为协议相对人参与确定协议效力保留了自决的空间。在撤销前行政协议即已生效,撤销权人可以选择让行政协议不受影响地继续有效,但如果想要摆脱协议,必须经由撤销权的行使,才能使行政协议溯及既往归于消灭。
其次,在主张效力瑕疵的主体方面,无效行政协议原则上对任何人均为无效,因此在理论上不仅限于行政协议相对人才能主张。但也应考虑诉权行使的程序规范,换言之,相关起诉仍应符合行政诉讼制度中原告资格的相关规定。与无效主张不同的是,可撤销行政协议的瑕疵程度较低,其规范旨趣在于为受到不公平对待的协议相对人提供保护,故仅有协议相对人有权撤销行政协议,非相对人不得行使。
最后,在提出主张的时间限制方面,无效行政协议自成立时起即不发生效力,且此后再无发生效力的可能,亦不因情事变化而恢复其效力,故在协议成立后的任何时点均可主张协议无效。相反,若撤销权长期不行使,行政协议的效力将长期悬而不决,有悖法的安定性要求。因此,行政协议的撤销权行使受到除斥期间的限制。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十二条的规定,撤销权的主观除斥期间为1年,并辅之以5年最长客观除斥期间。协议相对人应在规定期间内主张协议的撤销,若不及时行使撤销权,那么撤销权便因除斥期间经过而消灭,行政协议便确定有效。
通过对行政协议效力判断中禁止不当联结的适用法理进行分析,不难发现行政法基本原则的适用在传统单方行政行为领域与行政协议领域存在显著差异。应特别注意的有以下几点: 首先,在判断框架上,由于协议中的给付内容以其拟实现的行政管理目的为存续前提,因此禁止不当联结对“目的—手段”与“给付—对待给付”间关系的实质关联性要求,可被一并整合为“协议目的—双方给付内容”的判断框架。其次,在审查标准即实质关联性的认定上,若考虑到行政协议也需遵循契约自由原则,那么就应在行政协议效力判断中适当放松审查强度。例如,若具体协议中双方约定的给付内容超越了协议所涉的行政管理领域,因为在形式上已获得相对人的同意,此时不应径直作出违法性评价,而是应结合行政机关的理由说明再进行判断。最后,在法律后果上,应当回到行政协议效力的秩序体系中,也就是在行政协议无效与行政协议可撤销的差序阶次中根据案件的具体情形,判断其法律后果。
虽然最高法院在典型案例中推进了禁止不当联结在行政协议效力判断中的适用,但行政协议案件中的行政法基本原则,仍有待于实践与学理的进一步讨论。长期以来,我国学界与实务界对行政法基本原则的探讨,多是面向单方行政行为展开,也就是在行政机关单向行使行政权力的前提下探索这些基本原则的规范内涵与适用方式。然而,随着行政协议作为一种新型行政管理手段的兴起,相关法律关系的形成不再是“命令—服从”而是“协商—合意”的方式,即通过行政机关与公民协商订立的合意机制实现相应的行政管理目的。这也决定了对行政协议案件中行政法基本原则的适用进行调适的必要性,因为在原先的讨论中从未将协议相对人的合意纳入考量范围。在此意义上,本文并非局限于个案法律适用的分析,而是以禁止不当联结为切口,对公私协作转型大背景下行政法基本原则的结构性调适所作的一次理论尝试。行政协议理论与实践的发展,通过持续为行政法规范体系的完善提供智识燃料,推动着行政法基础理论的不断革新。
文章来源:《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2026年第6期