生态环境损害赔偿磋商协议司法确认制度既是《生态环境损害赔偿制度改革方案》的创新，也是生态环境损害赔偿“诉调对接”的关键性制度安排。然而，该项制度在实践中面临司法适用率极低的困境，在理论上也存在磋商协议性质不清、司法确认制度何去何从的争议，因此需要对磋商协议是否具有可司法确认性这一基础性问题进行深入探讨。《生态环境损害赔偿制度改革方案》司法确认规定不是拟制性规定，而是参照性规定，能够进行司法确认的对象应当是《民事诉讼法》规定的调解协议。磋商协议在性质上属于民事协议，但是在实践中存在民事和解协议和民事调解协议两种不同情形，只有具有调解协议属性的磋商协议才具有可司法确认性。可以通过将人民调解组织嵌入磋商主体、创设独立的生态环境纠纷调解组织和对“依法设立的调解组织”进行扩大解释三条路径对我国磋商协议司法确认制度进行调适。

生态环境损害赔偿；磋商协议；司法确认；民事和解协议；民事调解协议

磋商协议司法确认制度肇始于《改革方案》，故对于该项制度的准确理解与适用就需要对其规定的“可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认”进行分析和解释。如果我们运用法条理论加以分析的话，则该规定在法学理论上属于不完全法条，而不完全法条在类型学上包括说明性法条、限制性法条、引用性法条和拟制性法条。《改革方案》司法确认规定明显不属于说明性法条和限制性法条，不过其到底属于拟制性法条还是引用性法条却是不无疑问的。

所谓拟制性法条是指法条中包括有法律拟制，而拟制是指“有意地将明知为不同者同等对待”。换言之，立法者明知两个构成要件是不同的，但基于特定目的将原本不同的构成要件在规范上等同视之，并赋予它们相同的法律效果。法律拟制的表征性用语是“视为”，例如《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第16条关于胎儿的拟制性规定。所谓引用性法条是指构成要件或者法律后果需要参引其他法条才能确定的法条，通常采用“适用”“参照”“比照”“准用”等术语。因此，引用性法条又可以分为适用性法条和准用性法条（参照适用法条）。适用性法条一般采用“适用”“依据”等指示词，就是直接适用的意思，一般意味着适用与被适用的案件类型实际同一或者在规范上被评价为同一。准用性法条，又称为参照适用法条，在性质上属于法定类推，是指法律明确规定特定法律规范可以参照适用于本不属于该条规范调整范围的其他情形。上述几种类型的法条与《改革方案》司法确认规定密切相关的是拟制性法条和准用性法条，故下文就这两种法条的区别进行分析。

拟制性法条与准用性法条具有一定的“家族相似性”，然而两者还是具有如下的区别：（1）拟制性法条是将不同事物等同视之，并赋予它们相同的法律效果；对于准用性法条来说，立法者并未对适用对象和被适用对象的关系作同一化处理，参照适用的规范所调整的法律关系与待适用案件事实所涉法律关系具有相似性，但并非完全相同。（2）拟制性法条系法律的明文规定，其法律效果与指向事项之间严格对应，故可将其直接适用于具体案件。而准用性法条所指事项与准用之法条之间只是大致的对应关系，不能“自动地”直接适用，而是必须由法律适用者根据事项性质和具体场合进行复杂的判断裁量。换言之，法律适用者需要对构成要件和法律关系的相似性进行判断和甄别，并由此决定哪些规范可以参照适用、哪些规范不可以参照适用。例如，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2020〕17号，以下简称《生态环境损害赔偿司法解释》）第22条关于参照适用环境公益诉讼司法解释的规定，就是一个典型事例。该条“参照适用”规定背后的法理是生态环境损害赔偿诉讼在受理条件、原告资格等方面有别于环境公益诉讼，但是两者又有相似性，在最高人民法院看来生态环境损害赔偿诉讼实际上是一种特殊的民事公益诉讼。因此，在审理生态环境损害赔偿案件时人民法院可以参照适用《环境民事公益诉讼司法解释》。

上文阐述了拟制性法条（拟制性规定）与准用性法条（准用性规定）的区别，那么《改革方案》司法确认规定到底是拟制性规定还是准用性规定？这就需要回溯到对两个事物（磋商协议和调解协议）的认识和比较。

1.磋商协议与调解协议的差异

磋商协议与调解协议是两个相似但又有区别的事物。两者的相似之处体现在都是民事协议，都体现了平等协商的精神。但若加以仔细辨析，两者又有如下差异。

（1）当事人处分权不同。当事人意思自治是调解协议司法确认的基础，其在民事实体法中的重要体现就是处分原则，即当事人可以依法对自己的实体权利进行处分。民事调解协议一般情况下只涉及当事人之间的权利义务，遵循私法自治原则，只要不存在违反法律的强制性规定等情形，当事人可以就损害事实和程度、责任履行方式和期限等进行协商。生态环境损害赔偿由于涉及国家利益和社会公共利益，当事人处分权受到限制，故在制度形塑上要平衡意思自治和公益保护，可磋商的空间或内容将受到一定的压缩。具体而言，生态环境损害是否存在、生态环境损害的程度或大小等内容不能磋商；当事人可以就生态环境损害修复或赔偿的履行方式和期间等内容进行磋商。概而言之，我国生态环境损害赔偿制度已经形塑出了“‘损害事实不协商、赔偿金额不让渡、责任承担方式可商议’的磋商原则” 。

（2）协议谈判过程中是否存在调解组织的情形不同。调解协议顾名思义是在调解组织作为独立第三方居间进行斡旋、主持之下达成的协议。《民事诉讼法》第十五章第七节“确认调解协议案件”要求申请司法确认的应当是“经依法设立的调解组织调解”所达成的调解协议。《改革方案》并未强制要求磋商协议应当在第三方组织的主持和调解之下进行，当然其也未禁止调解适用于生态环境损害赔偿的磋商过程之中。因此，在我国磋商协议的谈判实践中，有的存在调解组织，有的则不存在调解组织。

2.为什么《改革方案》司法确认规定不是拟制性规定？

基于上文对磋商协议和调解协议差异的分析，笔者认为《改革方案》司法确认规定是准用性规定而不是拟制性规定，主要基于以下两点理由。

第一，拟制性规定说缺乏法律依据。

法律拟制是将本不属于法律规定的情形纳入法律的射程范围，其本质是一种立法技术。在成文法国家，拟制乃是属于法律保留事项，即如法谚所云“无法律，无拟制。”《改革方案》在位阶上是党内法规，而不是全国人大及其常委会制定的法律。《民法典》第七编第七章专章规定了“环境污染和生态破坏责任”，其中第1234条、第1235条专门规定了生态环境损害修复责任和赔偿责任，但是并没有规定生态环境损害赔偿磋商制度，更未规定磋商协议的司法确认制度。2026年颁布的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）采用“适度法典化”的编纂模式，并未对生态环境损害赔偿制度进行详细规范，其与生态环境损害赔偿直接相关的条款是第32条、第1073条和第1074条，其中第1073条规定了磋商，但是也没有规定磋商协议的司法确认。迄今为止，我国《民法典》《生态环境法典》和生态环境领域的单行法都没有将《改革方案》相关规定转化为法律拟制。因此，如果将《改革方案》规定解释为拟制性规定，缺乏明确的法律依据。

第二，磋商协议司法确认与调解协议司法确认在制度构造上存在差异。

由于磋商协议和调解协议在涉及利益性质和处分权方面的不同，由此也导致两者在司法确认的具体制度构造上也具有差异性，主要体现在以下两个方面：（1）审判组织的不同。《民事诉讼法》第185条第2句确立了包括司法确认在内的特别程序的独任审判原则，《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（法释〔2011〕5号）第6条规定法院“应当指定一名审判人员对调解协议进行审查”。因此，《民事诉讼法》规定的调解协议司法确认案件一般应当适用独任审判原则。根据《民事诉讼法》第42条第1项之规定，“涉及国家利益、社会公共利益的案件”不得由审判员一人独任审理。因此，磋商协议司法确认案件因为涉及国家利益和社会公共利益，原则上应当采用合议制。（2）是否需要适用公告公开制度不同。《生态环境损害赔偿司法解释》规定了磋商协议司法确认的公告制度和裁定书的公开制度，此处公告公开制度与环境民事公益诉讼中调解协议或者和解协议的公告公开制度完全相同。与此相反，确认人民调解协议效力的裁判文书原则上不在互联网上公布。

上述磋商协议司法确认与调解协议司法确认在制度构造上的差异，决定了磋商协议司法确认不能直接适用或者套用《民事诉讼法》关于调解协议的司法确认制度，而应当对后者进行参照适用、变通适用。诚如最高人民法院环境资源审判庭所言，磋商协议司法确认与《民事诉讼法》规定的调解协议的司法确认不同，故在司法实践中磋商协议司法确认在参照《民事诉讼法》相关规定情况下，还需要探索并细化合适的程序规则。以上所说差异也就从反面论证了《改革方案》规定不是拟制性规定，因为法律拟制“是将两种不同的构成要件适用相同的法律效果” ，或者说将两个不同事物“赋予相同的法律效果”。

综上所述，《改革方案》司法确认规定不是拟制性规定，而是准用性规定。其实质含义是“参照”《民事诉讼法》的相关规定进行法律适用，在法律适用的具体规则上与调解协议司法确认不完全相同，例如，在前述的审判组织、公告公开制度方面原则上就不能适用调解协议司法确认的相关规则。至于在案件管辖、司法审查方式和标准等方面能否适用相同规则，也需要对两类协议的性质等进行斟酌比较后方能确定。

前文论证了《改革方案》司法确认规定并非拟制性规定而是准用性规定或者参照适用规定的观点。换言之，《改革方案》并没有将磋商协议直接拟制为《民事诉讼法》第十五章第七节规定的调解协议，而是提示法律适用者，对于磋商协议可以参照适用《民事诉讼法》调解协议司法确认的相关规定。由此带来的问题是，《民事诉讼法》仅仅规定了当事人可以对调解协议申请司法确认，而不得就和解协议申请司法确认，那么磋商协议是和解协议还是调解协议呢？更为先决性的一个问题是磋商协议是民事协议还是行政协议呢？下文将就这两个问题展开分析。

我国学者对于生态环境损害赔偿磋商制度的既往研究往往聚焦于磋商制度和磋商协议的性质，就磋商制度的性质而言形成了所谓的公法制度说、私法制度说以及前阶公法、后阶私法的“双阶构造说”。就磋商协议的性质有行政协议说、民事协议说。

笔者认为，无论是磋商制度还是磋商协议皆是公私法交融、协动的产物，难免既有公法因素，亦有私法色彩。结合《管理规定》第三章“工作程序”以及《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规〔2025〕6号）的相关规定，整个磋商制度的环节主要包括以下几个步骤：（1）组织筛查生态环境损害赔偿案件线索；（2）启动索赔程序；（3）开展生态环境损害调查和损害鉴定评估；（4）制作、送达生态环境损害赔偿磋商告知书；（5）召开磋商会议；（6）达成磋商协议；（7）申请司法确认。在上述环节中，很明显的是：“（1）→（4）”环节（第一阶段）具有明显的公权力色彩，这个阶段赔偿权利人的行为均是依职权的、单方面的行政行为。而在“（5）→（7）”环节（第二阶段）中以自愿、平等为主要特质，召开磋商会议、签署磋商协议、申请司法确认均有赖于两方的合意，这个阶段更多体现了私法属性。因此，笔者认为，“双阶构造说”借鉴德国法上的双阶理论，从过程论的视角将磋商制度的运行划分为前后两个阶段，由此甄别磋商制度“前阶（第一阶段）公法、后阶（第二阶段）私法”的法律属性，是符合我国磋商制度规范构造与法治实践的有解释力的一种学说。

在“双阶构造说”的视野下，磋商协议定性为民事协议，也是与我国生态环境损害赔偿的制度设计相吻合的。《民法典》 第1234条、第1235条将生态环境损害修复和赔偿责任定位为民事责任，《改革方案》司法确认规定参照的是《民事诉讼法》，最高人民法院《民事案件案由规定》先后将生态环境损害赔偿诉讼和申请司法确认生态环境损害赔偿协议纳入其中。由此可见，我国现行法律、党内法规和司法文件均将生态环境损害赔偿案件认定为民事案件，生态环境损害赔偿制度实施十年来就是按照这个制度设计运行的，也是行之有效的。《改革方案》磋商协议司法确认的底层逻辑就是建立在磋商协议是民事协议的基础之上的，这一点也得到了最高人民法院《生态环境损害赔偿司法解释》起草者的认同：“磋商是意思自治原则在生态环境保护领域的具体体现，故磋商协议属于民事协议。”

目前我国国家层面生态环境损害赔偿立法已经形成了“1+8+1”的立法格局，生态环境损害赔偿制度体系基本定型，没有必要改弦易辙重新按照行政协议的属性进行制度创设。反过来讲，如果我们采用行政协议说，必然就会废除磋商协议的司法确认制度，而是通过行政法途径赋予磋商协议强制执行力。但是行政协议的强制执行程序极其繁琐，这将势必妨碍生态环境损害的及时修复。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称《行政协议司法解释》），如果赔偿义务人未按照磋商协议履行义务的，赔偿权利人向法院申请强制执行之前一般需要经过如下程序：赔偿权利人的履行催告→赔偿义务人仍不履行→赔偿权利人作出要求其履行协议的书面决定→赔偿义务人在法定期限内未申请行政复议、未提起行政诉讼且仍不履行。显而易见，将磋商协议定性为民事协议并借由司法确认程序赋予其强制执行力，与将磋商协议归类为行政协议并借由非诉强制执行程序赋予其强制执行力相比较，前者程序上更为简便、高效，与生态环境损害赔偿制度的特质更相契合。

在解决磋商协议的公法性质抑或是私法性质之后，接下来要讨论和追问的是：磋商协议是民事和解协议还是民事调解协议？相对于前一个问题而言，这个问题并未在学界引起足够的重视，然而这个问题与磋商协议的可司法确认性是密切相关的。

和解协议与调解协议最直观的分野在于是否存在居中的第三方参与，且第三方的角色不同于“公众参与”的“参与者”，还需具体考察第三方对合意达成的作用力大小以及是否提出实质性建议。如果调解组织作为第三方具有独立地位，并且组织、主持磋商协议，那么由此达成的协议就应当认定为调解协议。如果第三方不是磋商会议的组织者、主持者，而只是一般的程序参与者，那么其就是普通的公众参与中的一员，由此达成的协议就不应当认定为调解协议。例如，《黑龙江省生态环境损害赔偿工作规定》 第22条第3款规定调解组织可以作为受邀参与磋商人参与生态环境损害的索赔磋商。《广东省生态环境损害赔偿工作办法（试行）》第17条第2款规定：“赔偿权利人或案件调查部门组织磋商，可以邀请生态环境损害鉴定或者评估机构、人民调解组织或有关专家、律师等有关单位和人员参加。”根据以上两省规范性文件，调解组织虽然参与了磋商活动，但其身份只是普通的磋商程序参与者，而非磋商会议的组织者或者主持者，那么在此情景下达成的磋商协议就不能认定为调解协议。

就磋商协议是和解协议还是调解协议这个问题而言，目前学界形成了和解协议说、特殊和解协议说和拟制的调解协议说三种不同的观点。

1.和解协议说

有学者认为，根据《管理规定》第23条规定，磋商协议的主体仅限于赔偿权利人和义务人，排除了第三方的参与；即使在实践中存在第三方主体的引入，其角色定位和功能也不够明晰，故磋商行为中的第三方并非民事调解协议中的调解组织。因此，磋商协议应当定性为和解协议。

2.特殊和解协议说

有学者从政策文件出发，认为《改革方案》确立了“主动磋商，司法保障”的工作原则，其中“主动磋商”包含了“直接”和“主导”这两个特质。赔偿权利人可以直接与赔偿义务人进行磋商，无需第三方居间调解，故磋商协议不是民事调解协议。同时，磋商协议涉及生态环境的修复，应当受到公共利益的限制，故亦不同于普通的民事和解协议，而是兼具公私法双重属性的和解协议。类似观点认为，磋商协议兼具公私法双重属性，但其私法色彩更为突出，故应当属于特殊的和解协议。

3.拟制的调解协议说

有学者从《改革方案》与《民事诉讼法》司法确认规定相衔接的角度提出拟制的调解协议学说。拟制调解协议说认为磋商协议是兼具公法色彩的特殊的民事协议，其特殊性主要表现在两个方面：一是参与磋商的一方主体乃是公权力的享有者，二是程序救济上的规范拟制。我国现行法律规定只有民事调解协议才可以适用司法确认程序并且赋予其强制执行力，对于民事和解协议则不适用该规则。因此，可以将本为和解协议的磋商协议拟制为调解协议，从而可以简单、快捷地实现其拘束力的可强制执行性。

4.本文见解：和解协议、调解协议二元说

笔者已经在前文详细论述了《改革方案》相关规定不是拟制性规定的理由，因此，拟制的调解协议说不能成立。对于和解协议说和特殊和解协议说而言，笔者认为，这两种学说仅仅或者主要依据《改革方案》和《管理规定》的相关规定，是对这些规定的片面解读。事实上，《改革方案》和《管理规定》没有规定调解组织在磋商中的作用，但是也没有禁止调解在磋商过程中的适用。若要准确地甄别磋商协议的和解或者调解性质，就不能囿于《改革方案》和《管理规定》的“本本主义”，就要求我们必须深入到生态环境损害赔偿磋商的地方性规定和具体实践中去。循着这种思路，我们就会发现实践中磋商协议性质的二元性：有的磋商协议呈现出和解协议性质，有的在性质上则属于调解协议。

通过对生态环境损害赔偿地方性规定的解读，笔者发现贵州、云南、湖南、沈阳、衡阳等省市的生态环境损害赔偿规范性文件明确将调解和调解组织纳入到磋商程序之中。例如，《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》就将调解组织界定为生态环境损害赔偿磋商的主体，并且规定“经司法行政主管部门批准的生态环境保护人民调解委员会及熟悉生态环境保护工作的相关社会组织可以作为调解组织”。地方规范性文件关于磋商的调解规定大致有两种模式：一是自愿性的“可以调解”模式，例如《湖南省生态环境损害赔偿磋商管理办法》明确规定磋商可以在人民调解委员会的主持下进行，云南省和湖南衡阳市也有类似规定。二是对于有争议案件的“应当调解”模式，例如贵州省地方规范性文件规定，（如果）对生态环境损害事实、调查结论和损害鉴定等有争议的，赔偿权利人和赔偿义务人应当委托组织调解的第三方召开磋商会议。沈阳市的规范性文件也有强制性调解的类似规定。

笔者通过深入调研观察发现：生态环境损害赔偿磋商的调解制度不仅在一些地方规范性文件有明确规定，而且已经嵌入到生态环境损害赔偿磋商实践之中，成为一项有生命力的、“活”的制度。早在全国首例生态环境损害赔偿协议司法确认案（息烽大鹰田案）便引入第三方律师协会居中调解，由此为磋商协议适用司法确认作出创新示范。在该司法确认案中，贵州省人民政府与息烽诚诚劳务有限公司等在贵州省律师协会的主持之下达成赔偿协议，并向清镇市人民法院申请司法确认。清镇市人民法院将该赔偿协议定性为调解协议，并裁定“经贵州省律师协会主持调解达成的调解协议有效。”“息烽大鹰田案”对于我国磋商协议司法确认规则的建立和完善有重要的示范和引领作用。在“内蒙古霍林河露天煤业股份有限公司生态环境损害赔偿案”中，赔偿权利人和义务人在通辽市环境污染纠纷人民调解委员会主持调解之下达成磋商协议，2020年2月该协议被通辽市中级人民法院裁定有效。除此之外，笔者统计了生态环境部发布的三批“生态环境损害赔偿十大典型案例”，发现包括“息烽大鹰田案”在内共有4个案件是通过调解方式达成协议的（详见下表1）。典型的例子还有，在“上海奉贤区张某等5人非法倾倒垃圾生态环境损害赔偿案”中，原奉贤区环保局与赔偿义务人共同委托奉贤区四团镇人民调解委员会组织召开了磋商会议。

综上所述，在我国生态环境损害赔偿磋商实践中，磋商协议在法律性质上存在着和解协议与调解协议二元并存的现象。这样就导致一部分磋商协议（调解协议）具备可司法确认性，而另一部分磋商协议（和解协议）则不具有可司法确认性。如果我们要激活磋商协议司法确认制度，真正让该制度发挥其应有的功效，就必须要提高磋商协议司法确认适用的比率。其根本策略是采用区别适用、二元分流的对策，将《改革方案》“可以”申请司法确认的规定变更为“可以”申请司法确认和“应当”申请司法确认两种不同情形，即对于涉及重大国家利益、社会公共利益或者赔偿金额巨大的重大、复杂案件应当强制要求赔偿权利人和义务人申请司法确认。

为此，在比较法上可以借鉴与我国磋商协议司法确认制度相类似的美国《超级基金法》关于consent decree（合意判决,或译为司法同意令）的规定。《超级基金法》规定了一系列诉讼形式：政府或者私人提起的费用追偿诉讼（cost recovery actions）、潜在责任人（potentially responsible parties, PRPs）之间的分摊诉讼（contribution actions）、联邦政府等受托人提起的自然资源损害赔偿诉讼（actions to recover damages to natural resources）。然而，《超级基金法》的立法倾向是通过和解（settlements）而不是诉讼解决相关责任问题。为了达到加速有效的环境修复和减少诉讼之目的，该法专门在第122条规定了和解制度。《超级基金法》第122条（a）款授权总统（具体由联邦环保局代表总统）基于裁量权可以与任何潜在责任人达成和解协议，而且总统作出的是否使用和解程序的决定不受司法审查。为了降低交易成本、促进和解，《超级基金法》还规定了一系列激励性工具：微量和解（De minimis settlements）、混合基金协议（mixed-funding agreement）、约定不起诉（covenants not to sue）、合意判决（consent decree）等。其中，合意判决本质上是经由法院审查和批准的和解协议，并由此而赋予和解协议强制执行力。《超级基金法》第122条（d）款（1）项（A）目规定，除了第122条（g）款规定的微量和解以外，一旦总统与任何潜在责任方达成关于修复行动（remedial action）的和解协议,该协议都应当作为合意判决在联邦地区法院登录。合意判决一旦作出，和解协议就成为具有法律拘束力的法院命令。该条（g）款则是例外，对于联邦环保局与仅承担极微小责任的潜在责任方达成的微量和解来说，合意判决不是必经程序。微量和解协议也可以通过联邦环保局局长签署的行政命令（administrative order）而被赋予强制执行力，该行政命令也被称为合意命令（consent order）。由此可见，《超级基金法》确立了和解协议应当由法院司法审查的原则（即当事人向法院申请合意判决），同时以微量和解作为该原则的例外。

我国磋商协议司法确认制度与美国《超级基金法》上的合意判决制度有异曲同工之妙。然而，在制度功能上目前尚有一定的差异。磋商协议司法确认制度在应然层面具有双重功能：一是通过司法确认赋予该协议强制执行力；二是通过司法审查对磋商协议的合法性进行司法监督，以保护国家利益和社会公共利益。我国的制度设计和学术研究均比较重视该制度的第一项功能，而对于该制度的司法监督功能则较为忽视。笔者认为，在制度设计上可以借鉴美国《超级基金法》合意判决制度，对我国司法确认制度的司法监督功能予以补强。从磋商协议司法确认制度的双重功能特别是司法监督功能出发，就应当提高司法确认的适用比率，采用自愿申请和强制申请的二元模式，对于重大、复杂的磋商协议案件应当强制双方共同申请司法确认。为了与磋商协议司法确认相对接，那么在强制司法确认的情形之下，就需要让调解组织介入并且主持磋商会议，由此使磋商协议成为符合《民事诉讼法》规定的调解协议。但是，我国现行调解制度尚不能完全满足磋商协议的调解需求，为此就需要对我国既有的调解制度和司法确认制度进行适度调适和完善。

基于强制与自愿相结合的磋商协议司法确认制度的构想，必然就会增加生态环境损害赔偿调解工作的需求。为此，可以从如下三条路径出发对我国现行制度进行相应调适和完善，从而加强与《民事诉讼法》司法确认制度的对接，保障申请司法确认的磋商协议符合2023年修正的《民事诉讼法》第205条之规定。

既然磋商协议因未有“依法设立的调解组织”参与而无法达至司法确认制度的适用要求，那么最直接的方法便是就地取材，将既有成熟的人民调解组织嵌入磋商主体中。该方法已在不少地方得到实践，我国部分地区在其改革文件中增加了依法设立的调解组织参与磋商活动的规定，试图将第三方调解嵌入生态环境损害赔偿磋商机制中，从而应对因缺少调解组织参与而导致磋商协议不具备调解协议属性的难题。例如，广东省规定可以在生态环境损害赔偿磋商程序中邀请人民调解组织参与，湖南省则规定司法行政机关指导人民调解委员会开展磋商工作。可见，我国部分地区已出台相关的政策文件对磋商缺少调解组织的问题予以回应，并通过赋予人民调解组织磋商主体身份的方式，让磋商协议顺理成章地成为调解协议从而获得可司法确认性。相关案例也印证了将人民调解组织嵌入磋商主体具有实践上的可行性，例如前文提及的“上海奉贤区张某等5人非法倾倒垃圾案”，便是在“奉贤区四团镇人民调解委员会”的调解之下达成磋商协议的。因此，在实践中通过引入人民调解组织参与磋商从而将磋商协议认定为调解协议已成为个案中较为常见的做法，从其出现在生态环境部发布的官方典型案例可以看出此方法已得到了国家生态环境主管部门的认可。

将现有的人民调解组织嵌入磋商主体的方式具有较强的可操作性以及较低的制度调适成本，但其局限性也显而易见。我国现有的人民调解组织调解的多为婚姻家庭、继承纠纷、相邻关系纠纷，以及简单的民事合同、侵权责任纠纷。在此类简单的民事纠纷调解活动中，调解员只要具备一定的文化水平，基本能够按照法律、政策和一般道德规范平息纠纷，往往不需要其具有过高的知识能力和专业水平。而生态环境损害赔偿案件具有高度的专业性、技术性等特点，尤其是在磋商的过程中，赔偿权利人与赔偿义务人商议的内容往往涉及科学技术层面的生态环境问题，因此这就要求参与磋商的调解人员需具备一定的生态环境保护相关领域的专业能力，否则其难以融入商议的具体事项中，更遑论在磋商中起到促成双方达成合意的作用，最终导致磋商不专业、不充分而流于形式。

为了弥补一般性的人民调解委员会的专业局限性，可以设立专门的生态环境领域的人民调解委员会。司法部《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》（司发通〔2014〕109号）指出“要重点加强医疗卫生……环境保护等行业性、专业性人民调解组织建设”，以创新、发展新时期人民调解工作。在实践中有的地方创设了“生态环境纠纷人民调解委员会”“生态环境保护人民调解委员会”“环境保护纠纷人民调解委员会”“环境污染纠纷人民调解委员会”等专业性人民调解委员会处理生态环境纠纷，其中具有代表性的是贵州省。2017年《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》第9条规定磋商调解组织包括生态环境保护人民调解委员会，此规定为其他地方创设专门的生态环境纠纷调解组织起到了示范作用，例如2018年2月广东省环境保护纠纷人民调解委员会正式成立，此类生态环境领域的专业性人民调解委员会已在生态环境损害赔偿案件的磋商中发挥了关键作用。因此将设置于人民调解委员会下的专门处理生态环境纠纷案件的调解组织嵌入磋商主体中，不失为一条合适的解决路径。

如前文所述，《改革方案》司法确认规定在性质上属于准用性规定或者参照适用规定，磋商协议的司法确认无需严格按照《民事诉讼法》的规定加以实施。换言之，可以从解释论的视角对“依法设立的调解组织”进行重新定义，通过扩大解释拓展“依法设立的调解组织”的范围。

从法律规范的历史演进而言，扩大解释符合立法修法之精神。结合2012年《民事诉讼法》第194条以及2010年《人民调解法》第33条的规定，只有经人民调解委员会调解达成的调解协议才能申请司法确认。2021年《民事诉讼法》对其进行了修正，第201条将调解主体修改为了“依法设立的调解组织”。上述立法演进直观地揭示出可申请司法确认的调解协议从经由“人民调解委员会”调解转变为“依法设立的调解组织”调解。那么法律规定的“人民调解委员会”与“依法设立的调解组织”又是何指呢？根据《人民调解法》第7条和第8条，所谓人民调解委员会是指村民委员会、居民委员会、企业事业单位依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。至于“依法设立的调解组织”则并没有专门的法律法规对其进行定义，只有2020年最高人民法院发布的《民事诉讼程序繁简分流改革试点问答口径（二）》（法〔2020〕272号）这一规范性文件对其进行了明确。从二者的概念释义不难看出人民调解委员会只能由村民委员会、居民委员会、企业事业单位设置，而依法设立的调解组织则并无此要求，只要是符合相关实体和程序的规定、并依法登记备案的调解组织都属于依法设立的调解组织，其范围和外延大于人民调解委员会。通过对立法条文演进的考察，我们可以看出修改后的《民事诉讼法》扩大了司法确认程序的适用范围，对“依法设立的调解组织”进行扩大解释也符合修法精神。

在我国纠纷解决机制中，除了人民调解委员会以及依法设立的调解组织外，还有律师协会、环保组织等社会组织也具有解决社会纠纷的调解功能，将上述主体纳入“依法设立的调解组织”中，可以促进其更好地承担为社会调解纠纷的责任。换言之，“依法设立的调解组织” 既包括专门性的调解组织，例如人民调解委员会；也包括不具有专门性调解组织性质但依法设立并具有调解职能的行政机关和组织（例如律师协会）。

上文阐述的前两条路径涉及的是如何利用既有的人民调解委员会或者“依法设立的调解组织”参与生态环境损害赔偿磋商，而第三条路径所构想的则是创设一个专门的、综合性的生态环境纠纷解决委员会。该委员会不仅可以参与生态环境损害赔偿磋商程序，也可以参与其他生态环境纠纷的解决。同时，该委员会应当被赋予包括但不限于调解的综合性的纠纷解决权力。

关于生态环境纠纷解决委员会，可以借鉴日本的公害纠纷行政处理制度。1970年通过的日本《公害纠纷处理法》建立了“（国家）公害等调整委员会——（都道府县）公害审查会”的行政处理制度，以专门用于迅速处理因公害产生的纠纷。公害等调整委员会负责处理重大事件、广域处理事件、县际事件的环境纠纷，而地方的公害审查会则处理上述三类公害范围外的其他公害纷争。公害等调整委员会与公害审查会可以通过斡旋、调解、仲裁、裁定等多种方式解决环境纠纷。在人员构成方面，公害等调整委员会的委员长和委员都是具有高尚品格、高水平学识的贤达人士，并经过总理内阁大臣任命、国会认可而产生，可以独立行使职权，以保证委员会的独立性和中立性。日本的公害等调整委员会与公害审查会在其国内公害纠纷的处理上发挥了关键作用。

反观我国的环境纠纷行政处理，1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第41条第2款就有环境保护行政主管部门对环境纠纷进行“处理”之规定，但该款所谓“处理”究竟是指行政调解还是行政裁决，见解不一。1995年至2000年间，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等一系列环保单行立法才将环保部门对环境纠纷的“处理”明确为行政调解。在我国现行生态环境法律体系中，《中华人民共和国水污染防治法》第97条、《中华人民共和国土壤污染防治法》第96条第3款规定环境污染纠纷可以向相关行政主管部门申请调解处理。2021年通过的《中华人民共和国噪声污染防治法》的规定则有所变化，该法第86条第2款规定噪声污染纠纷当事人可以请求行政主管部门或者人民调解委员会调解处理。《生态环境法典》第1077条有生态环境纠纷当事人“可以向负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构申请调解处理”的一般性规定。

由上可见，长期以来我国环境立法多有环境纠纷行政处理的规定，但是该制度仍然存在诸多不足之处：没有环境纠纷处理的专门立法、行政处理机构的独立性和公正性没有制度保障、环境纠纷行政处理形式单一（仅仅是行政调解）。其实这些问题并非我国生态环境保护领域出现的新问题，只不过是在生态环境损害赔偿制度快速发展的新时期得以重新显现。在《生态环境法典》已经颁布、“生态环境法”已经成为我国社会主义法律体系中一个独立的法律部门的背景之下，生态环境纠纷处理作为生态环境法治建设中的一个相对薄弱环节更加凸显。笔者认为，借鉴日本《公害纠纷处理法》的经验，适时制定《中华人民共和国生态环境纠纷处理法》并通过该法创设生态环境纠纷解决委员会作为生态环境纠纷的非诉解决机构，是后法典时代进一步完善“生态环境法”法律部门的必要举措。

综合性的生态环境纠纷解决委员会相较于我国现有的生态环境纠纷解决机关和组织而言具有如下优势。首先，与负责调解的生态环境监督管理部门相比，生态环境纠纷解决委员会更具独立性和中立性。其次，与一般的人民调解组织相比，生态环境纠纷解决委员会更具专业性，可以充分满足生态环境纠纷案件的专业性和技术性要求。再次，生态环境纠纷解决委员会职能更具综合性，其可以依法被赋予多元化的纠纷处理权力。具体而言，除了调解之外其还可以依法行使裁决、仲裁的权力。