我国行政协议诉讼制度确立后，面临着解决行政协议内在的“双向”结构冲突与融合的问题。部分学者主张借鉴德式经验，构建整体双向诉讼制度，但这种诉讼结构与我国目前的行政诉讼结构存在冲突。从行政协议制度创设的路径模式上看，德国倾向于主观模式，法国则倾向于客观模式，主张借鉴德式经验实际也会与我国大量借鉴法国行政协议进行制度创设的事实相冲突。同时双向诉讼制度还会与我国行政诉讼的客观诉讼定位有所抵牾，以及存在“外源制约”等四个方面的困境。基于此，暂不宜将双向诉讼制度直接移植入法。可取的路径是，进一步完善我国的单向行政协议诉讼制度。我国已有的制度具有兼容性，能够对行政协议的合约审查和强制执行机制进行吸收与调试，利用行政协议判例的累积构建公法合同规则体系。

行政协议诉讼；创制；路径模式；双向诉讼；客观诉讼

主观和客观是哲学上的对立概念，以是否依赖个体意志为主要区分标准。如马克斯·韦伯曾以实质合理性与形式合理性来辨析个体意志对法律的差异影响，主客观价值分类是公法制度比较研究的基本方法。如德国基本权利的双重性质，即是将“Recht”（法）一分为二，“subjektives Recht”指向法的主观面向（主观权利），“objektives Recht”指向法的客观面向（客观法），两者核心差异是“是否赋予个人以请求权”。在行政诉讼模式上，德国倾向于“保护个人主观公权利”的主观模式，法国则是“维护客观法秩序”的客观模式。

主客观法的差异是：

首先，价值基础差异，主观法服从个体自主意志，以个体请求权为基础；客观法服从整体制度的客观安排，以制度发展目标为基础。其次，要素构造不同，主观法面向“个人—国家”双向结构，以自由主义为教义；客观法面向“团体—个体—国家”多向结构，以社群主义为信义。再次，指向对象不同，主观法关注个体权利的侵害恢复；客观法对法规范涵盖的所有权利和利益都予以救济。复次，空间领域不同，主观法主要发生在谋求个体独立与自由的自由主义阶段；客观法发生于寻求个体解放与多元发展的社会主义阶段。最后，处理原则差异，主观法按照个体意志自由思路，比照私法自治原则进行处理，体现私法秩序的自发性特点；客观法遵循团体秩序维护思路，导入授权法定主义原则，体现公法秩序的建构性特征。

依据这种差异，可划分出行政协议诉讼创制的两种路径：

一种是主要满足市场互易行为的协议，围绕合意性与权利救济要素，基于制度结构的横向性与单向性特征，按照意思自治与权利优先原则，对协议约定内容与直接关联权利展开有限审查。另一种是主要发挥国家治理功能的协议，围绕法定性与秩序维护要素，基于制度结构的纵向性与整体性，遵循依法行政与公益至上原则，对协议规范内容与涵盖的所有权利和利益进行全面审查。

两者的差别详见表1。

为何会出现两种诉讼路径分野呢？作为直接动因，这与行政协议制度自身的创设路径，及制度逻辑差异有关。以下以德法两国为例证，阐释这种创制差异。

我国台湾学者王必芳在对两国行政契约适用领域考察时发现，德法两国行政契约的适用领域几乎截然相反，导致二者功能迥异，法制安排也存在差异。通过历史与现实的考察，两国行政契约创制的主客观差异，主要表现在价值基础、要素构造与处理原则上。

其一，德国行政契约的首要价值取向和功能目标是，保护私权、实现契约平等。在严格依法行政时期行政契约不被容许，其担心会击垮传统“高权行政”秩序，侵害相对人权利，随着“拟制平等”理论的深化与制度完善，德国《联邦行政程序法》第四章确立了以隶属契约为根基的公法契约体制，隶属契约的核心功能是“强化意愿交流”，提高相对人地位、凸显主体意志。

与之相比，法国行政契约以履行公共服务、维护公共秩序为设计出发点，围绕特定公共资源的合理配置，契约双方地位不平等不仅未成为制度设计时的阻碍或设立防弊机制的理由，反而构成了契约成立的前提和基础，契约双方皆受制于一种基于利益共同体的公共信赖或公共精神。

其二，德国隶属契约的内在逻辑是，舒缓科层行政紧张关系，吸收私法原则（平等、自治），“矮化”或“淡去”行政机关的主宰地位，以达致“拟制平等”，在结构要素上体现横向性与单向性特征。

而法国行政契约的原型——特许契约，在机理上被视为一种“契约规定的授权”。特定公共资源、公共利益以及其他国营或所有权利（力），经由契约方式授予给公民、企业（相对人），从而产生与行政主体“相似”的权力义务结构效应。特许人与受许人之间的关系因“服务对象”的介入而具有多向性，在结构要素上呈现纵向性与整体性特征。

其三，在发生学上，德国行政契约是对私法契约的临摹与借鉴，引发制度内部权力结构从“公法→私法”的运动变迁，可归约为“公法私法化”，在行政效力层面，强调意思自治与权利优先，德国《联邦行政程序法》第59、62条均明确准用或补充适用民法典。

而法国特许契约构造了受许人“相似”的公法主体身份，将私人融入达成给付行政任务的公法组织结构中，实现社会组织（私人）公益性的“聚合”，内部行为结构的运动轨迹方向恰是“私法→公法”。特许人享有法定的监督、命令与形成权。

德法行政协议制度的路径分野，根源在于行政行为生成路径的分歧。

德国行政行为以“意思表示为中心”，“行政机关期望通过法律上的拘束力去塑造行政法律关系（Ein Verwaltungsrechtsverhaeltnis mit rechtlicher Verbindlichkeit gestaltet）”，行政机关“意欲发生法律效果”，“即使是羁束行为，行政机关通过行政行为而将法律规定予以具体化时，也绝非对法律机械化的重述，而是一种具有创造性的、能动性的、体现了行政的主管控制以及意思决定的过程”。可见，德国学界借鉴民事行为意志中心理论，对行政行为的效力进行了建构，如民事效力瑕疵理论对行政行为违法性的判定、民事归责与赔偿理论的公法挪移现象、民事诉讼要件与规则的准用等。这种以表意为中心的路径，使得行政行为呈现出“明显的分散化、个体化和主观主义”特征，“行政行为的效果限于个体化的权利义务”，行政行为创设的目的与价值集中在行政主体的意志表达与个体权利救济的技术处理。

法国行政行为主要是行政机关活动的一种可支配法律手段，有形式行政行为、实质行政行为与功能行政行为之分。遵循法国公共服务理念，弱化了对民事行为成熟的“意思表示”与“主观诉求”体系的借鉴动力。例如，实证主义代表——莱昂·狄骥（Leon Duguit）的社团理论，主张摧毁“个人自由底色和主观主义法律”的基础，狄骥多次表示个人自由并非道德、自然的，而是一种源自完成社会任务及促进社会团结的义务，“‘义务的自由’概念要求政府‘促进所有个体在物质，智识，道德方面均处于能够自由发展其个体活动的条件中’”，迫使作为权力掌握者的政治集团与个体意志都臣服于基于公共服务义务的客观法，从而净化一切私法中的“主观因素”。1922年伯纳德（Bonnard）“意思非自治理论”的提出，说明法国公法的基础已掉头转向客观主义。法国行政行为目的集中在，保障政府行为的合法性、维护良好公共秩序以及促进个人行为“共同的善”（biencommun）等方面。

通过知识性考察，初步说明德法两国行政行为创设存在路径差异，作为一种法治背景或底色思想，会对涵盖于其下的“协议行政行为”产生较大程度的“路径依赖”效应，驱使行政协议在惯性路径中不断演化。因此，路径差异是两国行政协议制度及诉讼模式分野的根源。

1999年，我国《合同法》起草时，行政合同曾因“不平等性”结构而被拒。现今主流观点认为，构建具有“平等性”的双向诉讼模式是行政协议诉讼制度的出路。从“不平等性”到“平等性”，观念之反转表明，我国行政协议诉讼制度机理存在认识争议。双向诉讼模式借鉴了哪国路径？我国行政协议制度路径基础何在？现阶段行政诉讼制度及结构可否容许双向诉讼模式？本节欲解答这些问题。

1. 双向诉讼主要参照德国法制。例如，前述学者明确提道：“早在1960年，《联邦德国行政法院法》已经向所有公法争议开放，允许就行政契约提起行政诉讼，行政机关也有反诉请求权。”《德国行政法院法》第89条第1款明确了反诉的提起情形：“只要反诉请求与起诉所主张的请求或另一方提出的防御措施相关。”何海波编：《中外行政诉讼法汇编》，商务印书馆2018年版，第702页。学者多以这类德国给付之诉为跳板介绍反诉原理，从而引入行政协议诉讼原告资格和诉权的追问。

2. 双向诉讼的证立，多半是依据德式法治经验，通过揭示单向诉讼模式困境，由此得出双向模式的必要性。例如，学者认为相对人和行政机关在两个不同的程序中，会造成“繁复与拖沓”及“处置结果差异”。也有的针对行政机关不能提起行政诉讼救济的问题，对目前两种解决方案进行分析，得出建立对等关系的反向诉讼之必要的结论。还有的从合同的相对性与平等性出发，认为仅仅赋予相对人原告资格而禁止行政机关的反向诉讼，有违合同的对等理念。有学者从诉讼争议解决实效以及公共利益维护出发，认为否定行政主体反诉权利不利于公益纠纷的解决，转介强制执行程序徒增资源消耗，还可能碍于诉讼结构，无法采取财产保全措施限制“相对人逃避债务”行为，进而损害公共利益。另有学者认为，单向诉讼模式主要有两个方面的问题：一是效力争议方面，行政主体缺乏意思表示瑕疵的诉讼救济机会；二是履约争议方面，行政主体缺失通过诉讼督促相对人履约的途径。

3. 双向诉讼模式的理论基础是，德国的行政行为理论及公法请求权理论。德国行政行为理论把狭义行政行为与行政契约置于同一位阶，一旦缔结公法合同就不应再回到具体行政行为，来履行合同内容或实现行政目的。我国台湾地区亦存在“行政行为与行政契约的并行禁止”原则，说明传统行政行为的效力理论不及于行政契约行为。缺乏单方强制性使得行政机关不得凭借程序回转或借助行政行为公定力进行处理，恢复行政机关向法院提起争诉的诉权资格成为“返璞归真”之计。

综上，行政协议双向诉讼模式主要参照德式主观路径，但其与我国行政协议的创设路径存在裂缝。

一开始，我们对行政契约的体系性认知，归功于王名扬《行政法概要》中对法国行政合同的介绍。行政优益权理论契合我国市场经济转型时期政府运用调控职能的客观需求，如《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定的政府享有单方解除权，第24条规定的政府按时“收回权”。正如学者所言，20世纪末我国行政协议制度的建立主要以法国模式为蓝本，行政协议活跃于政府特许经营、土地房屋征收补偿等公共资源配置领域。

在具体内容层面：

第一，我国行政协议识别的首要核心标准是，“实现行政管理或者公共服务目标”，这直接移植于法国“目的标准”。“法国非常强调行政合同的公共服务特性，认为合同是政府为了‘公共服务’和‘经济干预’的行政目的而采取的一种方式手段。”

第二，在行政协议分类上，《行政协议司法解释》中对协议的列举深受法国“公务理论”的影响，法国行政合同无论是在适用领域还是在政府的积极能动性方面，都更能满足我国政府部门治理现代化的要求，“公法人掌握着一些与至高无上的共同利益相联系的特权，使之在法律地位上优于共同签约人”，从而更具积极行政效果。

第三，在“合意要素”效果层面，客观路径（法式）否定合意要素，而我国法院也对“协商订立”构成行政协议成立的实质要件表示否认；在“合意要素”结果上，我国法院支持“不可预见理论”（法式），强化行政协议的存续力；在公益与私益价值定位上，明显借鉴法国以“公共服务目标”作为协议内容的调整动因，维护公共利益与保障私人权益两种宪法价值之间的张力明显。

第四，在规则设计上，《行政协议司法解释》第16条“经济平衡”要求，是法国“财务平衡”规则的体现。公务行政特许、行政优益权、资源的公共性以及市场平衡规则等理论与制度都深具法国特色。

法国行政合同理论对我国行政协议的创制影响颇深，若“闷头”扎进德式路径则会造成法制冲突。正如学者所言：“就像是同时采用规格不一的零件去拼凑一部汽车，有时候会造成该汽车行驶不顺畅或根本行不通。”除此之外，亦需要考虑我国的行政诉讼模式定位问题，若以主观行为路径拼接客观诉讼模式，会造成法制体系内部的“错列”与“断层”。

我国《行政诉讼法》第1条列举了三项诉讼目的，学界对此功能定位存在争议。笔者认为，现阶段行政诉讼可定位为客观诉讼，理由如下：

第一，规范层面上，我国《宪法》第41条第1款规定公民享有“批评和建议的权利”“提出申诉、控告或者检举的权利”，这是行政诉讼的宪法依据。该条的目的是对行政行为进行监督、维护良好的公共行政秩序，是一种客观诉讼功能，这种“客观宪法秩序塑造的功能”是由我国的权力格局所决定的。而我国《宪法》的基本原则以及人权保障等条款，亦具有解释与支撑行政诉讼客观模式定位的效力。我国的人权依靠使命型政党进行拓展，人权内在的集体性、发展性、综合性、协调性与可持续性决定了，它并非大陆法系的那种个体的、消极的主观公权利，行政诉讼制度承担着集体利益。

第二，功能层面上，2014年《行政诉讼法》修订，将“解决行政争议”置于立法目的之首，体现了司法的社会治理功能。司法需要回应维护国家整体安全、化解人民内部矛盾、促进社会正义实现、保障广大群众安居乐业这一执政党目标；需要提高“通过产出司法产品参与并实现国家治理”的能力，这成为“司法改革的新取向”，实现“让司法更能司法”；需要“对弱势群体的真切关怀、对社会公众朴素正义观的认同”。这些司法改革促使我国行政诉讼更加注重客观诉讼效果，促使其主动融入社会主义现代化治理的新格局中。

第三，历史变迁层面上，我国行政诉讼制度的诞生冲破几千年“官贵民贱”的封建思想观念，把权力关进笼子里。当时的专家团队，如王名扬先生、朱维究教授、费宗袆法官以及立法界张友渔先生等，基本认同行政诉讼在制约权力、解决纠纷、促进安定团结等方面的功能。确立“维护与监督”行政机关行使职权目的即是基于这一背景。2014年《行政诉讼法》修订，确立立案登记制度、复议机关当被告制度、行政机关负责人出庭应诉制度等制度，2017年确立行政公益诉讼制度。上述修订本质上是对原有客观秩序功能的适时调整与结构深化。

除了与我国行政协议制度的路径衔接存在断裂，以及行政诉讼的客观诉讼定位抵牾等内生性矛盾外，双向诉讼模式还可能存在四个外源性困境：

其一，否定《行政诉讼法》的最新改革成果，造成频繁修法后果。2014年《行政诉讼法》修订历时之久、来之不易，不可轻言废弃。作为一个成文法系国家，法律的权威和效力在于它的安定性与有序性，频繁修法不仅徒增立法成本，也可能使得已稳定的社会秩序因法律规则的随机性与不确定性而陷入混沌。“民告官”是我国行政诉讼的根基，据江必新大法官回忆，导入行政协议也引发过建立“官告民”诉讼结构的讨论，但最后大家坚持认为“这个改动起来很麻烦”，先不动为好。构建双向协议诉讼将动摇整个制度根基，无论是修法成本之巨或是朝令夕改的决策风险都足以打消此念头。立法者最终维持“民告官”的基本诉讼结构，说到底是广大人民群众和立法决策者的时代选择，不宜仅凭理论层面的推敲轻易得出修法结论。

其二，忽视我国特殊的行政法律文化，引发“致命的自负”效应。我国“官本位”文化仍然存在。行政诉讼虽构建起“个人—国家”的对峙关系，但这种关系“也没有改变中国社会数千年历史积淀下来国家本位的底色”。因此，这样一种“民告官”的监督制度是历史的必要，在起诉规则、被告身份、举证规则及判决类型上都作了有利于原告的调整，努力平衡“斜坡上的跷跷板游戏”。倘若适用民事诉讼的双向平等规则，原先为平衡双方实力不平等所作的建构性努力将消失殆尽，行政机关事实上的支配力以及隐藏在公共利益与行政优益权之下的强制权、指挥权和监督权，都可能摧毁这单薄的“一纸之约”的效力，“官本位”文化实际会助推这一效果。反之，若双方完全处于实质平等地位，所签订的合同则不应认定为行政协议，而是民事合同。

其三，影响行政治理效能，间接损害社会整体利益。现代社会通过法律的社会控制，归根结底是行政权对秩序的维护，行政权的有效运作是良好秩序形成的基础。“我们不可轻易消减、克扣行政权，使行政机关面对失态的社会秩序有心无力”，因而有学者提出行政效能作为我国行政法的基本原则。构建行政协议双向诉讼不免实质性地消解行政机关作为公益代表者的优益权地位，在相对人拒不履行行政协议义务时，通过绕道司法机关居中裁判再予执行，不仅徒增司法成本、影响行政效率、损害公共利益，而且削弱了行政权在公共秩序层面的控制力，不符合我国民主集中原则下的权力分工配合结构。

其四，误解我国行政法内在结构，混同民事与行政法界限。基于不平等结构，民法学者将行政契约视为“伪概念”，为此，行政法学者试图通过双向诉讼模式来恢复双方地位的平等样态（形式平等结构）。但以“不平等”作为我国行政法的基础理论思想存在认识偏差：一方面，我国国家机关权力的目的是为人民服务，两者不存在实质的不平等，即使行政法律关系中存在某些权力义务上的不对称性，但在总体上“行政权(权限)与公民权(权利)是平衡的”；另一方面，行政法治本质是一种“跷跷板”平衡游戏，公法主体享有权力也需要承担义务遵守规则，贸然改变一方地位反而会打破原先的平衡。事实上，行政关系也具有内在平等性，如在新行政法律关系学者看来，横向与纵向关系不是民事与行政关系的本质区别，两者的关键区分在于法律调整的顺位差异。民事关系具有交换性与初次性，行政关系具有调控性与二次性特征，当民法对私益冲突的调整“出现局限、力不从心或不适合时”，行政法作为“第二次调整利益的分配法”起到及时的备位效果。因此，主张构建具有平等性（形式）的双向诉讼模式，以消解主体双方的结构不平等，其出发点存在误解，结论自然也会存在某些偏差或问题。

前文指出的我国的客观行政协议诉讼模式，并非是指选择法国行政合同创制模式，而是着重表达我国行政合同创设时对法国模式借鉴较多，系基于我国行政诉讼客观模式倾向做的判断。但事实上，目前我国行政协议在功能上有所综合，涵盖了“德式”对行政处分的契约化改造和“法式”对私法合同的公法约束两种特征，因而我国行政协议诉讼制度具有一定的本土特色，是一种非纯正的客观模式。在行政协议创制的路径依赖上，我国行政协议也具有综合性，这种模式需要依靠当前行政法理论的演绎与发展，最终实现兼容及部分制度的调试修正，完成功能再造与目标的完善。

前述学者对双向诉讼的主张，其实是看到了目前行政协议诉讼制度的本质问题，即“客观诉讼”结构与双向行为之间的矛盾，实际是行政协议行为与传统行政行为的关系问题，影响到行政协议的效力安排、审查模式、执行模式及制度发展的走向。以下就这些问题进行澄清与阐释。

目前行政诉讼主要是围绕传统（狭义）行政行为的合法性展开，行政协议与传统行政行为的要素区分及效力关系成为核心问题。德国学者认为两者是并列行为，在同一法律关系中两种行为原则上并行禁止，因而协议行为不具有行政行为效力，需要突破单向诉讼结构。但是何谓“两种行为并行禁止”，相关表述中多以一种原则性的概念呈现，其内涵并不清晰，这就导致其在实践问题的处理过程中无法适用，典型例证是我国台湾地区聘任教师合同解聘的性质认定。

我国台湾地区教师合同属于一类行政契约，解聘行为究竟是行政处分抑或合意解除行为呢？2009年7月，我国台湾地区“最高行政法院”第1次法官庭长联席会议讨论了教师解聘决定的法律性质，结论是“该决定系对外发生效果之单方面行政行为，具有行政处分之性质”。这种定性立即引发学界的反驳，理由是“行政契约关系是教师与学校间基于平等地位而订立的，若在此关系中允许行政机关以处分的方式变更契约内容或将契约效力消解，对契约相对人（尤其相对人为人民时）而言，殊为不公，并将造成法律关系之不确定性，即‘两种行为并行禁止原则’”。然而，利用并行禁止原则否定解聘的处分性质，则事实上承认了解聘是一种合意解除行为，即“解聘条款并非赋予学校监督权，基于行政契约不宜割裂的法理，解约应属于终止聘任契约之意思表示”，但我国台湾地区“教师法”第14条的规定，具有明显的单方性、强制性与法定性等特征，解聘是行政优益权的体现。“并行禁止原则”能在理论层面成立，却无法有效解释和回避行政指挥与监督权存在的事实，一旦签订行政契约即不允许行政机关以任何形式的处分行为介入，也不符合行政权的基本特征与政府社会秩序维护功能的现实。因此，“并行禁止原则”也只是作为一种“攻击之术”，却未给出解聘行为为何，及如何纳入行政诉讼范围更为行之有效的答案。

这种困境发生的主要原因是，过度割裂行政行为的表现形式与本质目的之间的关联。2014年我国《行政诉讼法》修正，明确抛弃“抽象—具体”行政行为框架，行政行为的范围扩大。纳入行政法学视野的广义行政行为，早已超越传统权力行为的行政处分范畴，但不论是权力行为、非权力行为抑或事实行为都只是一种表现手段，本质目的是保护公共利益与维护公众秩序。出于这种需要，任何行政领域原则上都需要行政优益权之存在，只是采取的表现形式有差异，如权力行为采取的是命令，协议行为采取的是合意。但当不能达到公益保护或秩序维护之目的时，两者都会采取进一步的强制措施。只不过传统行为可将原始命令行为继续深化，而协议行为需要切换效力实现手段。在此，行政协议的结构逻辑具有层次性，由“初始合意效力+备位强制效力”两个递进的层次组成：“初始合意效力”强调行政权的民主性与合意性，是现代民主法治国家下威权行政转向平权行政的一种必然产物；“备位强制效力”强调行政权的兜底性与必要的强制性，是福利国家过渡到“规制国家”后担保行政方式的生动体现。

某种意义上，行政协议内在的机制原理与辅助原则、自我规制理念一致，行政机关作为合同的一方当事人，拥有一种备用而又不常用的次级或辅助性权力，通过协议进行合意立法在总体目标、组织事项、权利配置、行为程序、责任救济等方面，对相对人给予规则指引，促成相对人通过内部管理，在不抵触外部协议框架的规定下运用自身的组织和结构优势完成公共服务（行政）任务。因此，行政协议实际上拉长了传统行政行为的实现过程，类似一种多阶段行为，应将其视为一个总体，仍可被纳入以完成公共任务为目的的行政行为中。

基于行政协议合意性效力特征，传统观点认为其突破了合法性审查框架。但这种主张混淆了民事合同与行政协议合约性审查的区别，“合约性审查在行政诉讼中，应当作为合法性审查的特殊形式而存在”。合法性审查是行政诉讼的基础，但合法性判断并不局限于传统法律保留等范围及思维方式上，如是否以符合法律约定的方式做出行政行为同样是一个合法性问题。换言之，行政机关的“违约行为”也是行政权滥用的一种表现。作为一种特殊审查，其表现如下：

其一，合约性审查主要以《民法典》及相应的民事法律规则为依据，在审判准据法的适用上，会涉及私法与公法规范的选择问题。但从新行政法律关系视角看，作为“第一性的私法”与“作为第二性的公法”不存在本质冲突，两者是一种互补关系，可按照规避公法规范冲突，有利于保护公共利益及个人权益保障的标准结合适用，而不会出现合约性审查与合法性审查的断裂。

其二，在审查的深度上，合约性审查亦是对行政机关权力的合法、合理性进行审理，因此审查范围不局限于当事人的履约等请求，这是全面司法管辖原则的体现。例如，在“黎某宏诉韶关市人民政府、韶关市国土资源局行政补偿纠纷案”中，基于合同的相对性原则，韶关市国土局并非行政协议的主体，应该不能参与案件审理，但韶关市国土局就当事人补充协议的履行做出过《答复意见》，二审法院对此《答复意见》主动进行审查，并判决撤销，法院履行了全面审查义务。

其三，在审查逻辑上，行政协议的合约性审查也应进行公益衡量，如有学者提出“功能主义”审查进路，以合法性审查为底色、导入利益衡量原则，从而确立区别于民事合同的多重利益（国家、集体、第三人、当事人）平衡的公法审查路径。在行政协议效力的判定上，利益衡量原则亦发挥着重要作用，例如未给当事人造成实际损害的程序轻微瑕疵不影响行政协议的效力。

这种特殊的合约性审查，与之配合的一个重要措施是，丰富行政协议诉讼的判决类型。《行政协议司法解释》第9条确立了6种具体诉讼判决和一个兜底条款，未来需要进一步向三个方向完善：

第一，有序扩展给付判决的适用范围。判决继续履行行政协议是行政法上的第一性权利，继续履行既可以是“依约履行”，也可以是“依法履行”，具体需结合原告的实质诉求。法官对违约行为的审查不局限于诉求范围内，根据利益衡量原则，在查明事实的基础上法官可直接做出履行判决。

第二，适当拓宽变更判决的空间。传统行政诉讼法的变更判决适应范围仅限于行政处罚金额计算错误，对行政协议的审查较多时候会涉及合理性变更这类裁量权问题，若采取撤销判决容易引发程序上的烦琐与重复。在房屋征收补偿以及支付抚恤金、保险金等协议纠纷中，在查清事实的基础上，法官可直接采取变更判决，及时化解社会矛盾。

第三，完善撤销判决及无效判决的转换制度。《行政协议司法解释》第14条和第16条分别确立了可撤销的两种情形——私法路径（重大误解）与公法路径（行政优益权），但是两者之间可能存在功能交叉，导致要件悬置、逻辑混乱之弊端，需以“公共利益衡量标准”对两条路径进行整体式改造，减少两者之间的抵牾、实现融合互补。行政协议中存在公共与私人利益的交织，当原告选择的判决类型有损公共利益，但又不得不为侵犯公民权利的行政行为提供救济时，诉讼判决类型转换成为必要，因此判决类型的转换可不以当事人诉讼请求为前提，但在转换时需注意向原告释明，主动查明损害赔偿责任等问题。

基于行政协议合意性效力特征，传统观点认为行政相对人不履行协议时，行政机关只能提起反诉，而目前的单向诉讼模式会造成同一行政协议纠纷出现两个不同的解决途径或救济程序的局面，引发程序烦琐问题。实际上，这种主张过度强调了一体解决行政协议纠纷的成本优势，而未察觉到行政机关违约和相对人违约的本质差异。行政机关违约属于行政机关不履行职权行为，相对人对此不服是典型的行政救济问题，应按照行政诉讼的监督逻辑进行处理；相对人违约的实质是相对人不履行行政行为，是行政执法关系范畴，解决相对人不履行行政协议的问题既是行政机关履行行政职能的体现，也是快速解决社会矛盾、稳定社会秩序的需要，绕道司法机关居中裁判而后执行，未必能真正节约社会整体成本。

两种违约行为处理路径差异，是由我国国家权力的横向配置结构所决定。司法机关对行政职权的审查应遵守其固有边界，对行政机关裁量范围内的职权事项介入广度和深度都有限。如普通法系行政行为的成熟性与终局性往往是司法审查的前提条件，若行政机关有意采取下一步行动，受此行政行为影响的当事人，通常“无权要求司法机关对预期的或存在威胁的损害提供救济”，这既是发挥行政机关专业与效率优势，又是保障行政机关作为“行使特定职能的功能自治的实体”需要，还能为行政机关提供自我纠错的机会，减少当事人绕过行政程序提起诉讼的高昂成本。因此，同一行政协议纠纷中可能存在两种性质不同的行政行为，属于权力机关之间的分工配合问题（行政救济+行政执法），前一法律纠纷可依赖行政诉讼途径解决，后一法律行为未必会发生纠纷（正常的行政执法行为），即便产生纠纷也未必需要依靠行政诉讼途径予以解决。事实上，有学者从行政协议功能区分角度对这种逻辑进行了论述，即在隶属契约中，相对人不履行契约意味着其放弃合意之方式，行政机关可立即切换到传统“命令—服从”的具体行政行为模式，以便快速实现行政目的。

在规范层面，《行政协议司法解释》第24条确立了“要求其履行协议的决定”和“监督协议履行的处理决定”两类执行依据，是在肯定相对人违约属于执法关系领域的基础上，根据行政机关是否具有相应的执法权限而做出的进一步划分，不享有职权的或不具有强制执行权的依据《行政诉讼法》第97条进行非诉强制执行即可。过度强调与民事诉讼类似的对等性和执行的被动性，实质忽视了作为一种概括性与整体性的行政权，在社会治理中的积极性、形成性与强制性等功能。当然，这里面会涉及或延伸到一个深层次的理论问题，即非诉强制执行的依据是否只能是行政决定而非行政协议，在此基础上相对人一旦违约是否就需要做出一个可供非诉强制执行的决定？显然，《行政协议司法解释》第24条并未完全承认这种观点，其采取的表述是“协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”，这意味着司法实务界将执行依据标准放宽至行政行为而非行政决定，除非其不具有可执行性。至于“单向诉讼+非诉执行”是否能解决当前实践问题，是一个更具挑战性的实务问题，需要以司法解释适用后大量的案例实践数据作为样本考察，进行进一步的调研分析与深入研究，不能仅仅停留在理论设想层面。

虽然行政协议案件在审理上参照适用民法合同的规定，但基于行政协议制度及诉讼模式的客观价值取向，民法合同规则需要和公法的规则、原则乃至精神相融合，形成以公共行政为面向、行政法为底色的公法合同规则体系。例如，从行政协议的范围界定看，依据公共行政的秩序行政、给付行政、风险行政及合作行政类型划分，可形成四种不同公共行政功能类型的协议，如隶属契约、特许契约、风险规制协议、公私合作协议等。行政法的扩展与发展是其产生与演变的内在动力，反之也助推行政法总论自身的变革。

从“个案—规范”分析框架中提炼出行为协议的合法性规则，是行政协议法制发展的重要途径，法国行政契约法制正是行政判例累积的结果。2021年5月11日，最高人民法院首次集中发布了行政协议10大典型案例，涉及行政协议在履行、变更、解除及无效等法律问题的适用，有利于形成指导全国各级人民法院的统一审理规则及裁判尺度。近期而言，可依托指导案例、典型案例及公报案例等具有规范性的本土案例，提炼出针对不同对象、不同领域的行政协议诉讼分论规则体系，包括行政协议的内容识别，行政协议在主体资格、权限范围、内容要素、程序合法等方面的要件标准，行政协议的效力存续力、瑕疵要件以及违法后果，行政协议的管辖规则、诉讼类型以及判决适用规则，行政协议执行力、仲裁及其参照民事审理规则等，以此弥补行政协议审理规则的空白。远期而言，可采取“公因式”归纳法对行政协议审理的分论规则进行法典式编排与体系化衔接协调，利用司法解释的高度抽象性、法律拘束力等优势，适时出台《行政协议司法解释》2.0、3.0版，以构建一部涵盖行政协议要件、层次分明、内在规则协调性较好与各章节逻辑流畅的行政协议领域法。