在依法裁判的框架下，征补协议司法确认面临合法性困境。目前，征迁纠纷预防需求不断增加，客观上推动了征补协议司法确认制度完善。公共风险需公私法合作、府院联动治理，但现行征迁风险预防系统中司法手段运用不足。激活司法确认程序的纠纷预防功能可填补该漏洞，为征补协议司法确认提供制度空间。征补协议是征收部门与被征收人平等协商达成的合意，本质是兼具公私法属性的合同，其司法确认中法院发挥的是辅助性、保障性作用，司法权并未僭越行政权；对征补协议进行司法确认也并未影响行政协议优益权的行使，是征补协议司法确认的制度基础。从程序性质、重点审查对象、审查方式及经司法确认的征补协议在履行中出现的特殊情形与处理方式等方面完善征补协议司法确认程序规则，为征补协议司法确认提供制度保障。

土地房屋征收补偿协议；司法确认程序；公私法合作；预防性法律制度；略式程序

土地房屋征收拆迁是公共风险高发领域，需公私法合作、府院联动治理，但该领域的风险预防系统中司法机制处于缺位状态。预防征迁纠纷的本质是在纠纷尚未发生时先行监督制约征收权，对尚未发生争议的征补协议进行司法审查可以实现该目的。在既有的司法程序中，采用司法确认程序对征补协议进行司法审查最为正当。

土地房屋征收拆迁向来不仅容易引发行政纠纷，还常伴有涉访群体性事件、涉访突发事件或以极端手段为代表的恶性事件，属于风险高发领域。近年来，房屋征收补偿案件数量持续增加并居高不下，且实体判决率高。如有研究显示，涉农村集体土地行政案件已成为行政诉讼的主要部分，而其中群体性诉讼占了相当比例。在2016年的行政案件中，涉及城市建设的约占32%、农村集体土地征收的约占18%；要求行政机关履行法定职责的案件中，因土地征收、房屋拆迁引发的案件占70%以上。同时，还有实证研究表明，土地征收引发的社会稳定风险值约为67%，达到重大风险等级，其中补偿安置环节的社会稳定风险值最大，约为75%；征收环节和征收后生产生活环节风险等级为中等。

公共风险需公私法合作治理。有学者专门研究了公共风险的公私法合作治理模式：一方面，主要通过民法、行政法及刑法等实体法上的责任威慑方式预防风险；另一方面，在程序法上则是通过行政监管与司法程序合作治理风险，即行政机关与司法机关需府院联动协同预防和解决纠纷。需要注意的是，其将司法程序认定为“私法”机制，是因为司法程序是私主体启动的、以具有强制执行力的裁判威慑并矫正风险的手段。相关文件也表明需府院联合治理纠纷。如最高人民法院出台的《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》第7条指出，“法院需主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”；《实施意见》第8条明确了“法院需与政府职能部门制度共建、治理协同、联防联控以加强行政争议预防化解工作”。土地房屋征收拆迁常引发公共风险，需行政与司法合作治理。

风险治理的重点是风险预防，因此在土地房屋征迁领域，不仅要“抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，防重于治。从程序法视角检视征迁风险的公私法合作治理结构，当前风险治理的公法手段主要是行政机关通过风险评估获取风险信息以预防风险，并在风险发生时通过行政管制的方式制止风险发生；私法手段主要是行政协议非诉强制执行及行政诉讼程序。需注意的是，虽征补协议的一方主体是行政机关，但双方的法律地位是平等的，协议是双方以平等协商的方式达成的共识（见下文征补协议性质部分）。当因征补协议发生争议寻求司法救济时，是以“私人”身份请求解决“私人间”的纠纷，此时的司法手段属于“私法”机制。既有的司法手段在征迁风险预防方面具有以下不足：

一方面，非诉执行程序之弊。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第24条规定了行政协议非诉执行制度。但非诉执行是双方就行政协议发生争议后，相对人不履行协议，行政机关申请法院强制执行的程序，不具备纠纷预防功能。在此期间，行政主体可以任意启动催告程序将兼具“行政性”与“协议性”的行政协议转为仅具“行政性”的行政决定，并申请法院强制执行。在缺乏监督的情形下径行赋予行政协议执行力，行政协议非诉执行程序的正当性不足，增加了风险发生的可能性。实践中也存在因征补协议非诉强制执行而导致强拆风险屡屡发生的情况。另一方面，行政诉讼程序不敷应用。暂不讨论行政机关的原告资格问题，诉讼程序和行政协议非诉强制执行程序均属于事后救济机制，在预防征迁纠纷方面功能有限。

当前司法手段在预防征迁纠纷方面具有较大的局限性，但既有研究主要聚焦在如何优化风险评估程序、征收程序等公法手段以预防征迁风险，当事人启动司法程序预防征迁风险的私法手段尚未得到应有的关注。

由上文可知，征迁风险主要是由征收部门不当行使征收权导致的。依据府院联动治理公共风险的原理，需要在土地房屋征收拆迁领域引入司法审查机制，监督征收权，预防征迁纠纷。司法确认程序是依据双方当事人的申请，法院对双方达成的调解协议进行自愿性、合法性审查，并赋予协议强制执行力的司法审查机制。虽依据现行法，司法确认程序仅适用于调解协议，但若将其适用范围扩张至征补协议，可激活其诉前“治未病”的功能。需注意的是，司法确认程序仅是司法审查机制，并非纠纷解决程序，因此可以作为预防性法律制度，对尚未发生争议的征补协议进行司法审查。即借司法确认程序发挥司法的预防功能，推动矛盾纠纷源头预防。

第一，对征补协议进行司法确认，是借司法确认制度引入司法审查，在纠纷尚未发生时，通过司法权监督征收权，预防征迁纠纷。有研究显示，在征收拆迁领域，行政机关违法现象时有发生，导致行政赔偿案件激增，如有的地方政府为提高征地效率，往往未批先征、违法安置补偿等。对被征收人而言，征收机关处于绝对优势地位，违法违约情形较为常见。若在协议签订后，纠纷尚未发生前，先行对征收程序、磋商程序的正当性及征补协议的合法合约性进行司法审查，当发现征收部门违法违约时，法院可先行纠偏，责令征收部门改正，以预防征迁纠纷。这实质上是通过司法审查前置的方式，倒逼征收部门合法合约行事，从而减少纠纷发生。尤其是，若征收部门申请了司法确认赋予征补协议执行力，当被征收人随意反悔征补协议时，其便会自行保障征收行为合法正当。从域外经验看，法国的认可程序与我国的司法确认程序相似，是对调解协议、和解协议等进行司法认许（homologation）以赋予其强制执行力的程序。法国最高行政法院之所以对行政和解协议进行司法认许也是为了以司法权监督行政权，预防行政纠纷。

第二，经司法确认的征补协议具有强制执行力。一方反悔时，另一方可申请法院强制执行。这样既可分流案件，也可减少因非诉强制执行引发的风险。从被征收人角度来看，实践中土地补偿款不能及时、足额到位，征收部门挪用、截留、拖欠土地征收补偿款等违法违约，导致被征收人权益受侵害的现象较为普遍，由此引发了大量征迁纠纷。如吉林省2019年至2021年三年间，行政机关在行政协议败诉案件中涉征补协议的占85%，主要的败诉原因是未安置或未依约安置，该类败诉案件占行政协议败诉案件的75%。若征补协议经过了司法确认，被征收人可直接申请强制执行，不仅无需再行启动诉讼程序，还能消解被征收人的不满，预防其以极端方式寻求救济，降低风险发生的可能性。从征收部门角度来看，因其不具有原告资格，面对被征收人反悔征补协议的情形，只能启动非诉强制执行进行救济，但非诉强制执行程序正当性不足，易引发强拆风险。若征补协议此前经过了司法审查，被征收人反悔征补协议时，征收部门可申请法院强制执行。司法确认程序中的司法审查环节解决了非诉强制执行正当性不足的问题，可降低强拆风险。

为预防征迁风险，对征补协议进行司法确认具有正当性，同时也非常有必要对其可行性问题进行讨论。征补协议区别于行政行为及民事合同，是其可进行司法确认的逻辑前提，新时代司法能动理论是征补协议司法确认的理论基础，司法权与行政权的功能定位、司法确认与行政协议优益权的关系均对征补协议是否可进行司法确认产生影响。

《行政诉讼法》第12条明确了征补协议属于行政协议。行政协议是兼具公私法属性的混合合同，区别于行政行为。有观点认为，借用民事诉讼法上的司法确认制度对行政协议进行司法审查不仅会导致行政救济理论不协调，还会导致行政协议的违约救济复杂化。该观点否认行政协议司法确认制度是因其将行政协议误认为行政行为。行政协议兼具“行政性”与“协议性”，但其本质是双方平等协商达成的合同。行政协议的“行政性”表现为在法律规定范围内，行政机关单方享有优益权，而法律没有明确规定的，行政机关与协议相对人平等地享有合同权利、履行合同义务等，这是其“协议性”的体现。换言之，在行政协议中，行政机关是在合同框架内进行平权行政，仅在法定情形下享有行政协议优益权，进行高权行政，但这仅是行政协议的显著性特征，其并非行政行为。行政行为遵循上命下从的逻辑，作出的是具有强制执行力的单方决定。行政协议中行政主体与协议相对人之间并非“命令—服从”关系，双方法律地位是平等的，权利与权力处于结构性均衡中。虽然行政协议的标的是行政法律关系，但其并非由行政机关通过单方意思表示而成。行政协议必须取得相对人同意，其是双方平等协商达成的关于行政权利义务关系的合意。因此有学者进行制度史梳理时发现，行政协议区别于单方行政行为是学界历来的共识。既有法律规范也表明行政协议区别于行政行为，如《行政协议解释》第24条规定，行政机关需先行将行政协议转为行政决定后才能申请非诉强制执行。该规定表明行政协议不具强制执行力，区别于行政行为。总之，行政协议并非行政行为，是双方平等协商达成的合意，这是征补协议可以进行司法确认的前提。

征补协议区别于民事合同。行政协议的特征包括行政协议的一方主体是行政机关；行政协议优益权专属于行政机关；行政协议纠纷的解纷依据包含公法与私法等。上述“行政性”特征决定了行政协议区别于民事合同。民事合同无法进行司法确认的一个重要原因是，司法确认程序可以赋予协议执行力，但法院难以查明民事合同中双方是否具有虚假调解、和解等恶意串通损害他人利益的行为；另一个原因是，平等私主体签订的民事合同，双方权利义务关系具有不确定性，如在协议履行过程中可能会发生变化，因此无需事前进行司法审查，也无法事前赋予协议执行力。但是，征补协议一方主体是行政机关，行政机关与合同相对人恶意串通并损害国家、集体或第三人利益，要求行政机关具有主观故意，这在现实中是罕见的。同时，在签订征补协议之前需经过上级行政机关及社会公众的监督，如征地补偿安置方案需公告，某些情形需组织听证，土地征收申请应经有批准权的人民政府审批等。因此征收部门与被征收人虚假签订协议骗取执行名义的空间较小。公权机关的背书是征补协议进行司法确认的必要性所在，也是其进行司法确认的可行性基础。并且，征补协议中双方权利义务关系具有确定性，如征收范围、补偿数额及方式等不会轻易发生变化，因此可以赋予协议强制执行力。

综上，征补协议属于行政协议，是双方平等协商达成的合意，区别于行政行为，也不同于民事合同，决定了其可以成为司法确认程序的标的。如黄源浩认为，我国台湾地区的征补协议是相对人与行政机关签订的行政协议，可以进行司法认许。

新时代能动司法强调法官应积极融入国家治理、社会治理，但需妥善处理尊重司法规律与发挥主观能动性之间的关系。尽管现代司法在总体上呈现消极被动的特点，但并不妨碍其在特定领域展现能动性，如风险领域。新时代能动司法制度建设需积极探索构建预防性法律制度，通过事前预防降低风险发生的可能性及损害程度。征迁领域涉公共风险，对征补协议进行司法确认是法官发挥主观能动性、积极参与风险预防的表现，是实践自发构建的预防性法律制度。司法能动填补的是司法滞后性的漏洞，与司法中立并不冲突。司法的被动性、中立性主要指司法活动的启动、对纠纷的处理方式和裁判范围等受当事人的制约。征补协议司法确认仍是在当事人申请赋予协议执行力时，法官中立地判断征补协议是否合法有效、程序是否正当，程序启动及裁判对象等仍受制于当事人。征补协议司法确认程序并不违背司法规律。通过司法能动进行纠纷预防，不仅是法院融入国家治理与社会治理的时代要求，也是充分发挥司法职能，能动应对诉讼案件高位增长态势、缓解人案矛盾的必然选择。

对征补协议进行司法确认无法回避的问题是，征补协议的一方主体是行政机关，司法权是否可以介入？如果可以，其介入的界限在哪里？问题的本质指向司法权与行政权的功能定位。

第一，司法权可以介入征补协议，典型的如征补协议属于行政诉讼受案范围。司法权本就具有监督行政权的功能，相对于行政诉讼程序，征补协议司法确认程序是在征补协议尚未发生争议时司法权先行监督行政权而已，目的在于预防纠纷发生。

第二，征补协议司法确认程序中，司法权介入的界限是由权力性质决定的，行政权是管理权，具有主动性，司法权属于判断权，被动性是其标签，因此在征迁风险预防领域遵循“行政权优先，司法权殿后”的府院联动模式。权力性质决定权力功能和定位。行政机关以其专业性、高效性、主动性等优势，在风险预防系统中发挥主力军作用。司法机关以中立裁判者的身份在具体个案中监督行政权，在行政机关风险预防不到位时负责填补风险漏洞，在风险预防领域发挥的是辅助、保障作用。具体到征补协议司法确认程序中，司法权与行政权的关系表现如下：首先，司法权以监督征收权的方式预防征迁风险。相较于征收部门，征补协议相对人处于弱势地位，对征补协议进行司法确认是以司法审查前置的方式先行监督征收权，预防征迁纠纷发生。如在美国，征收部门决定征收时必须先行向法院提出征收申请，在通知所有与被征财产有利害关系的人员后，法院便对征收申请进行司法审查，即征收决定是在法院的监督下作出的。其次，司法机关负责填补行政机关风险防控的漏洞。一方面，土地房屋征收中被征收人具有个体化差异，行政机关无法获取每一个被征收人的风险信息，因而风险评估无法过滤掉所有风险。另一方面，执法不力也会导致风险预防不足，甚至会因执法不当而引发行政纠纷。司法机关则在具体的征补协议司法确认程序中预防征迁纠纷。综上，对征补协议进行司法确认时，司法权并未不当干预行政权，其仅发挥着监督、辅助作用，对行政权保持充分的尊重，在司法能动与保持谦抑之间维持了平衡。

对征补协议进行司法确认还需回答的问题是，经司法确认的征补协议，征收部门是否还可以行使行政协议优益权？行政协议优益权是指行政机关在协议履行过程中享有的“单方特权”，包含单方变更解除权、监督指导权、制裁权等。行政协议优益权的正当性在于，行政协议的目的是实现公共利益，在公共利益所需范围内，行政机关对行政协议的履行享有特权。就行政协议优益权的行使条件而言，经过司法确认的征补协议，并不影响征收部门行使行政协议优益权。

第一，基于公共利益需要。《行政协议解释》第16条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形时，行政机关享有单方变更解除权。《城市房地产管理法》第20条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。征补协议司法确认程序主要是对征收程序、磋商程序、协议的合法性和合约性等进行司法审查，审查对象为已经发生的行为和达成的协议。在后续协议履行过程中出现损害国家及社会公共利益的情形时，行政机关仍可行使单方撤销解除权。

第二，协议相对人违约。《行政协议解释》第24条规定了行政协议非诉执行制度；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定，土地使用者在法定期间内逾期未全部支付土地使用权出让金的，出让方有权解除合同；第17条第2款规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地，情节严重的，土地管理部门有权无偿收回土地使用权等。上述行使行政协议优益权的情形均是相对人在协议履行过程中违法违约。经过司法确认的征补协议表明征收程序及磋商程序合法正当、协议合法合约，协议相对人的合法权益已得到保障，当其后续无正当理由违法违约时，征收部门行使单方撤销解除权是具有正当性的。

征补协议司法确认具有理论可行性，但仍需要追问的是，司法确认程序能否承担起审查征补协议的责任？2011年最高人民法院出台《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》。2012年司法确认程序入法，当时设置的程序针对的是“人民调解协议”。2022年《民事诉讼法》修改时将其适用范围扩张至“调解协议”，但司法确认程序的运作机理及规则并未改变。现行司法确认程序不仅对“调解协议”解释力不足，更难以支撑征补协议正当性的司法审查。为保障征补协议司法确认的制度效能，需重新认识司法确认程序的法律属性，并明确征补协议司法确认程序中法官遵循的司法审查方法与规则。

程序属性决定程序规则，程序定性错误将直接影响司法确认程序的纠纷预防功能。司法确认程序因在《民事诉讼法》中被安排在特别程序章，进而被主流观点及民事诉讼法解释认定为非讼程序。但非讼程序的程序保障不足以确保司法审查的正当性，这也是司法确认程序属性向来具有争议的重要原因。如有学者认为，其是区别于诉讼程序与非讼程序的独立民事程序；也有学者认为，司法确认程序兼具诉讼与非讼特性，可用“交错论”解释；还有学者认为将司法确认程序界定为简易程序较为恰当。此外，法国法虽将认许程序认定为非讼程序，但学理上亦是有争议的。如有学者认为，认许程序既不是诉讼程序也不是非讼程序，但属于何种程序尚未明确。

司法确认程序与略式程序具有适配性，两种程序在程序目的、审理方式、程序保障及裁判效力等要素上具有一致性。略式程序是指为快速实现实体权利，在当事人对实体请求权无实质争议的情形下，省略实质审理环节，裁判仅具临时性效力的程序。两种程序的适配性体现在：第一，程序目的。司法确认程序中，当事人对权利义务关系已经达成合意，启动程序是为快速获得执行名义，与略式程序相一致。第二，程序标的。司法确认程序中法官审理和裁判的对象为双方达成的合意是否合法有效，程序标的与略式程序实现实体权利请求的标的相一致，两种程序遵循的都是实体权利实现的逻辑。第三，程序结构。司法确认程序中虽然当事人申请确认的是双方达成的合意，但在司法确认过程中当事人可以提起实体抗辩，具有发生实质争议的可能性。因此，司法确认程序具有（潜在）对立双方当事人，与略式程序的结构一致。第四，审查方式。略式程序适用于双方不具实质争议的案件，因此仅进行形式审查，当出现实质争议时可转为诉讼程序。司法确认程序的适用前提是双方已经达成合意，为尊重双方当事人的意思表示，仅进行形式审查足矣。当构成实质争议时，需终结司法确认程序，但可转为诉讼程序。第五，裁判效力。略式程序不进行实质审查，仅具临时性法律效力，指的是裁判不具既判力，但具有执行力、形式确定力，可以解释司法确认裁定的效力。

略式程序不仅在程序构成要件上与司法确认程序具有适配性，还能够保障征补协议的正当性审查。略式程序属性下，司法确认程序采用形式审查，仅具较低程度的程序保障。虽在查明事实、判断权利义务关系方面无法与诉讼程序相比，但是，征补协议司法确认的目的并非解决纠纷，而是以确认权利存在的方式启动司法审查程序先行监督征收权，预防征迁纠纷。且在略式程序中，当法官认为有必要时，可以询问当事人、利害相关人等，不仅能保障协议的正当性，当出现实质争议时，还可立即转为诉讼程序解决纠纷，防止矛盾纠纷升级为征迁风险。因此，司法确认程序能够承担征补协议正当性审查的责任。

为实现征补协议司法确认程序监督征收权，达到预防征迁风险的目的，结合征迁纠纷的特性，法官在司法审查时需重点审查以下要素。

第一，征补协议合法合约。一方面，征补协议合法是其将来得以履行的前提，为避免后续发生纠纷，法官需重点审查协议合法性问题。基于公私法协同共治思想的贯彻，法官在判断征补协议效力时需同时适用刑法、行政法及民法等相关规定。如《行政诉讼法》第75条虽规定了重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。但行政法的规定并非当然导致合同无效，法官仍需从《民法典》中的“转介条款”出发判断协议的效力。即《民法典》第153条的规定，只有违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为才能认定无效。再如依据《民法典》第154条的规定，当行政机关与相对人恶意串通损害第三人或社会公众利益时，行政协议无效。另一方面，征补协议中因征收部门相对于被征收人具有天然优势，因此法官需重点审查征补协议签订时是否满足“协议性”特征的要求，这是预防征迁纠纷的重要手段。《行政诉讼法》第78条、《行政协议解释》第17条均规定了行政协议合约性审查。

第二，征收程序、磋商程序合法正当。行政协议的缔结是以行政权的行使、行政职责的履行为前提，行政行为违法或无效的，行政协议需变更甚至终止。因此征收程序、磋商程序是否合法正当应为征补协议司法确认程序中的重点审查对象。如《行政协议解释》第13条规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后才能生效的行政协议，未获批准的，协议无效。《土地管理法》第47条引入了“先补偿后征收”制度，其中预征补协议是附条件生效的协议，只有在协议生效后，即获得征收批准后才能申请司法确认。此外，行政协议的订立未经招投标、民主决议等法定程序或协议批准行为无效等均会导致协议无效。实践中征收部门不遵循法定程序的情形较为常见。如《土地管理法》第25条规定，征地方案和征地补偿安置方案需公告并听取被征收人的意见。但2015年的一项研究显示，仅有2.52%的被征收人表示其参与了补偿标准和补偿分配规则的制定；《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后，应当公告并听取被征收人意见，但仅有46.24%的被征收人指出征地前“开过会”，30.25%的被征收人表示土地是“被强迫”征用的。再如吉林省高级人民法院2021年的一项司法建议显示，近年来，吉林省房屋征收工作执法不规范的情形有公告及送达程序不合法、未进行房屋性质认定、协商和听证走过场、违法附加征收条件、补偿时侵犯被征收人合法权益等。不遵循法定征收程序、非法强行征收等是我国征地冲突频繁爆发的原因。为预防征迁风险，征补协议司法确认中征收程序、磋商程序等是否合法正当应成为重点审查对象。

以略式程序法理为基础，司法确认程序采取形式审查。为保障程序的正当性，当出现实质争议时当事人可选择转为诉讼程序；裁定不具既判力，当事人对裁定有异议可以提起异议撤销救济。对征补协议进行司法确认的目的是预防征迁纠纷，因此仅依据初步证据进行形式审查便可。初步证据指根据初步观察、依据表面特征，无需进一步实质调查便判断某项事实是否成立的证据。在征补协议司法确认程序中，当事人需提交初步证据证明征补协议合法合约、征收程序及磋商程序合法正当。如在申请集体土地征补协议司法确认时，当事人需提交土地征收启动公告、社会稳定风险评估报告、征地补偿安置方案、补偿安置公告、召开听证会的证明材料、已通过征收申请的审批材料、土地征收公告及双方签订的征补协议等材料，法官依据上述材料进行形式审查便可作出判断。

在采取形式审查时，为预防法院异化为“橡皮图章”，依据略式程序法理，可为征补协议司法确认程序配置以下保障措施：第一，建立公众及相关人监督机制。因征补协议涉及公共利益，在征补协议司法审查时，法官认为公共利益、第三人及相对人合法权益可能受到损害时，可召开听证会或传唤利害相关人向其了解情况。对于类似情形，《法国民事诉讼法法典》第1566条也规定，认许程序中，法官认为有必要的可以传唤当事人并听取其意见。第二，司法确认程序中，当事人异议构成实质争议时，需终结司法确认程序，协议相对人可选择转为诉讼程序。当事人公正解决征补协议纠纷的权利并未被剥夺。第三，提出异议撤销救济。法官作出司法确认裁定后，当事人及案外人对裁定有异议的，可提起撤销程序。理论及实践对司法确认裁定是否具有既判力持不同见解。司法确认程序不进行实质审查，当事人仅具有最低限度程序保障，依据程序保障原理，裁定不具既判力，但具有形式确定力和执行力。立法及司法解释当前并未明确司法确认程序的救济机制，司法实践中出现了上诉、再审和异议撤销等救济方式并存的局面。依据程序相称原理，征补协议司法确认程序仅采取形式审查，因此救济门槛不宜过高，当事人及案外人向原法院提出异议，申请撤销裁定即可。需要注意的是，因征补协议兼具“行政性”与“协议性”，征收部门基于“协议性”内容对裁定有异议时，与相对人的救济程序是一致的。

征补协议属于行政诉讼受案范围，但司法确认程序却是民事诉讼法中的制度，征补协议司法确认案件由哪个庭审查更为合适？本文认为征补协议司法确认案件由行政庭审查更恰当。其一，法官需审查征收决定、征收程序、征收与补偿方案的制定等征收行为是否合法正当，这些行为受行政法调整，由行政法官审查较为合适。其二，若在审查征补协议时出现实质争议，协议相对人可将司法确认程序转为诉讼程序解决纠纷。因征补协议属于行政诉讼受案范围，为避免案件从民事庭转移到行政庭，也应由行政庭审查征补协议司法确认申请。其三，由行政庭审查征补协议司法确认申请具有规范依据。《行政诉讼法》第101条规定，法院审理行政案件，关于调解等《行政诉讼法》没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。在法国，认许程序的管辖由协议性质决定，民事合同由民事庭审查，行政协议则由行政庭进行司法审查。

征补协议经司法确认后具有执行力，一方无正当理由反悔协议的，另一方可直接申请法院强制执行。但可能出现征收部门行使单方变更解除权、双方发生实质争议等情形，此时该如何处理？

第一，征收部门行使单方变更解除权的规则。正如前文所言，经司法确认的征补协议，不影响征收部门行使行政协议优益权。但实践中行政协议优益权已经异化为行政机关可以任意超越协议框架、无视相对人利益的超级支配权，为部分行政机关任意违约提供了“合法性依据”。有些地方政府对权力行使条件做限缩解释，将其自身利益扩大化为公共利益，如以公共利益、行政规划调整、城市管理需要为由任意单方解除行政协议。有些政府甚至人为“创设”公共利益或虚拟公共利益。因此，行政协议优益权的行使需要法院进行合法性监督。既然征补协议经过了司法确认，表明征收部门已接受了司法监督，因此后续行使单方变更解除权时也需经司法审查。这既是行政权对司法权的尊重，也是防止滥用行政协议优益权，减少行政协议纠纷。经司法确认的征补协议，征收部门行使单方变更解除权时需遵循以下正当程序规则：首先，当出现行使单方变更解除权的法定情形时，征收部门需向法院申请撤销司法确认裁定或变更、解除征补协议。有学者也指出，行政协议单方变更解除权行使的法律效果，应由法院通过司法审查的方式作出判断。其次，法院仅进行形式审查，但需召开听证会。征补协议涉及公共利益，为限制征收权滥用，防范征迁风险，应赋予相对人和社会公众行使知情权、陈述权、异议权的机会。最后，征收部门需提供证据证明出现了行使单方变更解除权的法定情形，当达到高度盖然性证明标准时，法院可准予变更解除征补协议。

第二，协议履行时双方发生争议，不影响协议相对人启动诉讼程序。征补协议经过司法确认后，双方当事人无论因出现新的情况导致协议无法履行而发生争议，抑或就原征补协议发生纠纷，都不影响被征收人提起诉讼程序。因为司法确认程序仅进行形式审查，当事人程序保障不完备，裁定不具既判力，对经司法确认的征补协议发生争议，协议相对人有权寻求诉讼救济。