行政复议意见书是兼具争议解决与行政监督两大价值的重要法律制度。通过分析涉及复议意见书的裁判文书，可以发现实践中的复议意见书并未遵循《行政复议法》第76条为其预设的功能边界，而是不断强化乃至扩张其功能，其纠正对象被扩展至被申请行政行为，效力也被延伸至行政系统外部。复议意见书的功能扩张不仅源于相关主体对复议意见书与复议决定书的效力混同，还源于复议机关在实践理性指导下所产生的显性考量与隐性考量，可能造成复议文书类型的混用与当事人的权利救济困境等问题。基于依法行政的价值取向，复议意见书的功能应当与自身的构造相契合，不能任意扩张。在功能定位上，复议意见书是一种嵌入行政复议制度内部的间接纠正机制。基于该功能定位，复议意见书应遵循不得被单独作出、效力不得外溢、仅指向有关行政行为的适用规则。

行政复议；复议意见书；法律效力；行政争议化解；行政纠正制度

行政复议意见书具有特定的功能，这是一个应然判断，即“复议意见书应当具有特定的功能”，而非“复议意见书实际上发挥出了特定的功能”。对复议意见书的功能展开研究，不仅需要研究复议意见书应然层面的假定意义上的功能，还需要研究复议意见书实然层面的现实运行中实际发挥出的功能。这意味着我们既要在规范文本中寻求其功能的来源，也要在实践中观察其实际的作用。

法规范通常由事实要件和法律效果共同组成，以规范性语句来呈现的话一般表现为“如果……就……”的假定句式。《行政复议法》第76条规定了行政复议意见书，以规范句式来表述的话即为：“如果行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当并向其制发行政复议意见书，有关机关就应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。”此时的法效果是“下级机关应当在法定期限内将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送复议机关”，而事实要件则为：（1）办理行政复议案件过程中；（2）被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当；（3）向下级机关制发复议意见书。

根据《行政复议法》第76条的规定，可以尝试初步提炼出复议意见书的四个法律要件：第一，复议意见书的作出时间应当限于“办理行政复议案件过程中”。复议意见书只应存在于复议机关实际办理行政复议案件的过程中，对于违法或不当的行政行为的纠正应当以复议工作的实际开展为前提。在非复议过程中，行政机关即便发现下级机关的行政行为存在违法或者不当的情形，也不得以制发复议意见书的形式予以纠正。从实践来看，“办理行政复议案件过程中”这一时间要件通常表现为三种具体情况：一是复议机关在复议审理过程中直接作出复议意见书，二是复议机关在作出复议决定书的同时作出复议意见书，三是复议机关在作出复议决定书之后再作出复议意见书。第二，复议意见书的制发对象是“被申请人或者其他下级行政机关”。这表明，不只是被申请人会成为复议意见书的制发对象，处于复议机关领导权范围内的所有下级行政机关都有可能因其行为的违法或不当而被制发复议意见书。需要注意的是，如果下级行政机关的违法或不当行为与被申请行政行为并无关联，则该下级行政机关不应成为复议意见书的制发对象。对于该下级行政机关违法或不当行为的处理，应当通过其他方式予以纠正。第三，复议意见书的纠正对象是“有关行政行为”而非被申请行政行为。“有关”是指在行政过程中，不同行政行为之间存在共享的构成要件，并因此呈现出一定的关联性。有学者认为，多个行为之间存在关联性的情形主要包括两种：要件上的先决关系（方法—目的）和执行上的依据关系（原因—结果）。前者是指先行行为效力所及的内容是后续行为的构成要件之一，后者则是指先行行为为后续行为提供依据。在行政复议案件办理过程中，复议机关主要对行政相对人所申请的行政行为开展审理并作出复议决定书，但基于行政过程持续性的特征，复议机关往往还会发现与被申请行政行为密切相关的其他行政行为也存在违法或不当的情形。此类行为超出了复议决定书的效力承载范围，不宜在复议决定书中直接予以纠正，只能通过制发复议意见书的形式向作出主体提出纠正的意见。第四，复议意见书原则上只存在于行政系统内部，更准确来说，仅发生在上级机关与下级机关的内部关系中。在该过程中，复议意见书并非直接面向公民权利，而是旨在纠正下级机关的行为，因此其场域被限于上级机关与下级机关之间，不应显现于外部。

实践为复议意见书的研究提供了新的出发点。通过系统分析法院所作的涉及复议意见书的裁判文书，可以发现，实践中的复议意见书并未遵循法律规范为其预设的功能边界，而是不断强化乃至扩张其功能。

1.复议意见书直接指向被申请行政行为

根据《行政复议法》第76条的规定，复议意见书的纠正对象应当是相关主体作出的“有关行政行为”而非被申请行政行为。从复议文书类型上来看，复议决定书是复议机关回应申请人的权利救济申请而对具体行政行为进行审查后所形成的结论性意见，复议意见书则是复议机关在办理行政复议案件过程中，对被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为进行审查后所得出的内部意见。这表明，复议决定书与复议意见书的适用范围并不相同，前者指向被申请行政行为，后者则指向被申请行政行为的“有关行政行为”，两者泾渭分明。然而，在实践中，大量复议意见书直接指向被申请行政行为，形成了独具特色的“复议意见书与复议决定书针对同一行为共同作出规制”的文书组合现象。具体而言，复议意见书直接指向被申请行政行为的情形主要有：第一，针对被申请行政行为，复议机关采取“复议决定书维持＋复议意见书纠正”的文书模式。比如，在“徐学兰诉洛阳市涧西区政府房屋征收案”中，涧西区政府在征收决定作出前并未保证征收补偿费用的足额到户，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条的规定。洛阳市政府为此向涧西区政府作出了复议意见书，要求其尽快将征收补偿费用足额到位，但又同时作出了维持的复议决定。又如“新平鸿亚公司诉贵阳市南明区市场监管局行政处罚案”，原告不服南明区市场监管局作出的行政处罚并向南明区政府申请行政复议，南明区政府复议维持了该行政处罚，但又向南明区市场监管局制发了复议意见书，建议南明区市场监管局变更该行政处罚。第二，针对被申请行政行为，复议机关以“复议决定书驳回＋复议意见书纠正”的形式予以纠正。比如，在“陈金顺诉福安市政府确认土地行政决定违法案”中，宁德市政府于2009年9月7日作出行政复议决定，驳回当事人的复议申请，同时作出复议意见书，建议福安市政府在60日内撤销系争土地承包经营权证。福安市政府收到复议意见书后，决定撤销系争土地承包经营权证。

2.复议意见书直接作为下级机关的行为依据

根据《行政复议法》第76条的规定，复议意见书原则上只存在于行政系统内部，其效力也仅限于行政系统内部。然而，由于科层制的存在，作为上级机关的复议机关对下级机关始终具有权威性，由复议机关作出的复议意见书也对下级机关展现出了较为明显的影响力。为了得到复议机关的认可，下级机关往往会直接依据复议意见书作出具体行政行为。如果说，复议机关直接以复议意见书纠正被申请行政行为这一做法扩张了复议意见书的功能，那么下级机关直接执行复议机关作出的复议意见书则进一步扩张了其功能。借助下级机关的执行行为，复议意见书效力超越了其原本的内部定位，对公民的权利义务产生了实际影响。在某些情况下，复议意见书甚至成为决定当事人权利义务的关键。比如，“乐普生公司诉海口市住建局等撤销行政行为案”中，海口市住建局认为本案被诉之具体行政行为是以市政府作出的复议意见书为基础或前提的，因此，如原告认为该行为不合法，其应先就该意见书的相关内容，向相关部门提出异议。在“鑫大公司诉钦州市人社局工伤认定案”中，钦州市人社局依据广西壮族自治区人社厅作出的复议意见书，自行撤销了不予认定工伤的决定，并对有关事实重新调查核实，最终作出了新的工伤认定决定书。值得注意的是，在这类案件中，不仅有行政机关直接将复议意见书作为行为依据，也有部分法院直接表明行政机关应当按照复议意见书的意见纠正原行政行为，以司法裁判的形式认可了复议意见书的功能扩张。比如，在“长宁县市场监管局、钰强公司非诉执行案”中，法院认为，长宁县市场监管局作出行政处罚时，未按照复议机关的复议意见书对原执法程序瑕疵采取补救措施，该瑕疵可能损害被执行人的合法权益，因而不符合法律规定的强制执行条件。

3.当事人直接以复议意见书作为申请目标

在实践中，由于复议意见书功能的不当扩张，当事人往往会对其寄予不恰当的期望，甚至有当事人将其作为救济自身权益的重要途径。在此类案件中，行政相对人通常会在复议申请中请求复议机关就某一事项作出复议意见书。相较于前两类案件，此类案件并非复议意见书功能扩张的直接表现，而是复议意见书功能扩张所引发的间接后果，是申请人基于复议意见书功能不当扩张的实践现状而产生的错误认识。由于复议意见书并非《行政复议法》规定的复议范围，复议机关往往会因此驳回申请人的复议申请，严重影响申请人权益救济的及时性。即便相对人对此不服诉至法院，法院也会以复议意见书不属于复议受案范围及诉讼受案范围为由驳回起诉。比如，在“郑军凯诉公安部行政复议案”中，郑军凯向公安部提起行政复议申请，请求公安部针对下级机关的行政不作为出具复议意见书。公安部对此作出不予受理决定。郑军凯对此不服诉至法院。法院认为，郑军凯申请复议的事项，属于要求北京市公安局履行上级行政机关对下级行政机关的内部监督职责，其既不属于行政复议受案范围，也不属于行政诉讼受案范围，故予以驳回。如果复议机关已经针对某一事项作出了复议意见书，相对人也可能请求法院判决行政机关履行复议意见书。在“刘忠恒等诉新邵县政府不履行法定职责案”中，刘忠恒认为，新邵县政府未按复议意见书的要求及时纠正土地批复行为，属于行政不作为，请求法院判令新邵县政府履行复议意见书确定的职责，作出土地使用权归属的决定。法院认为，原告既不是对复议意见不服，也不是就原批复行为提起行政诉讼，而是以新邵县政府未按照复议机关下达的复议意见执行为由提起行政诉讼，该请求事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。类似的案件还有“邓庭建等诉两河镇政府不履行法定职责案”等。此类案件的出现，意味着复议意见书的功能扩张不仅造成了复议文书类型的混用，更对当事人的权利救济造成了不利影响。

在主渠道目标导向下的行政复议体制改革实践中，复议意见书的功能强化乃至扩张具有一定的现实基础，不仅源于相关主体对复议意见书与复议决定书的效力混同，还源于复议机关在实践理性指导下所产生的显性考量与隐性考量。

相关主体对于复议意见书与复议决定书的效力混同是复议意见书在实践运行中不当扩张的重要原因之一。因为文书效力的相似，相关主体在实践中往往难以准确区分复议意见书与复议决定书的适用情形，继而产生错用文书类型的后果。

法律效力主要是指拘束力，而复议意见书的法律效力主要是指它对包括被申请人在内的下级机关的拘束力。对于复议意见书的法律效力为何，学界对此讨论较少，且尚未达成共识。其中，具有代表性的“同等效力说”认为，复议意见书的本质是复议机关针对“有关行政行为”作出的否定性决定，其效力应当和复议决定书是一样的。“不同效力说”则指出，复议意见书的效力不同于复议决定书，其仅仅具有“提出意见”的请求权效力而非形成权效力，是一种弱监督效力。理论上的争议延伸到了司法实践中。在“泌阳县市场监管局、华佗大药房非诉执行案”中，作为下级机关的泌阳县市场监管局认为被行政复议意见书纠正的行政处罚决定并无不当，因而拒绝执行泌阳县政府作出的复议意见书中确定的纠正义务。尽管法院最终认定复议意见书的效力等同于复议决定书，下级机关应当遵照执行，但从本案不难看出，对于复议意见书的法律效力，不同机关仍有不同的看法，未有统一认识。

从规范层面出发，似乎可以得出复议意见书与复议决定书效力等同的结论。《行政复议法》第77条规定：“被申请人应当履行行政复议决定书、调解书、意见书。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。”根据全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）（一）》，法律条文中的“应当”与“必须”并无实质区别，都表现为一种义务性规范。不同于表述为“可以”的授权性规范和表述为“不能”的禁止性规范，以“应当”为核心的义务性规范会直接要求人们为一定作为，“通常具有强制性，对于不履行义务的人具有压力”。从法规范的语句结构来看，该条第1款明确了被申请人的义务内容，即必须履行复议决定书、调解书、意见书。第2款表述的则是义务性规范所附带的后果，即被申请人不履行或无正当理由迟延履行“应当”所引导的行为模式，就会招致相应不利后果。可以看出，立法者并未在义务性规范和附带后果上对这三种文书进行区分，而是将其并列作为被申请人的履职依据和担责依据。这意味着，被申请人只要不履行或迟延履行这三种文书当中的任意一项，都会有招致不利后果的可能，且该不利后果并不会因被申请人“不履行”情形的不同而表现出差异化。因此，认为复议意见书与复议决定书具有同等效力，在文义解释层面似乎并无问题。

为了规范行政复议意见书制度，部分地方以规范性文件的方式对复议意见书制度予以细化。根据《贵阳市行政复议意见书规定》第4条的规定，行政复议意见书经复议案件承办人员审查后，还应报行政复议机构负责人签发，并最终以行政复议机构的名义制发。经过规范流程的复议意见书与复议决定书具有同等法律效力。同样的规定还有《新余市行政复议工作若干制度》第41条。尽管规范性文件并非正式法源，但作为一种实质意义上的“法”，仍对行政机关具有拘束力。这也透露出行政机关在复议实践中的一种普遍认知，即认可复议意见书与复议决定书具有相同的效力。

其实，复议意见书与复议决定书的效力并不相同。根据《党政机关公文处理工作条例》第8条的规定，“决定”主要适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项，而“意见”则适用于对重要问题提出见解和处理办法。从描述上来看，“决定”是一种强制程度较高的公文形式，主要是由占据着更优势地位的主体向其下级主体制发，代表着该优势主体对于某一事项不容辩驳的安排；而“意见”则呈现出一种弱强制性，构成人们从事某项活动的辅助性参照而非支配性力量。这就意味着，复议决定书是一种强制性更高的复议文书，它不以被申请人的意志为转移。复议决定书作出后，系争行政行为的适法性状态就已确定，被申请人对此决定无审查和裁量的权限，只能被动接受。但是，复议意见书则不同，它不是一种“决定”，而是一种内部“意见”或“建议”，是一种非决定性的公文形式。复议机关通过建议的方式，寄希望于说服下级机关，使其自我纠正自己先前作出的违法或不当的行为。然而，具有建议属性的复议意见书也不同于法院在行政诉讼中作出的司法建议与检察机关在行政违法行为监督中作出的检察建议。行政诉讼司法建议是法院以行政裁判之外的形式表达司法立场与见解的文书，在行政诉讼案件中发挥着辅助、替代或强化裁判的功能。由于国家权力的分工结构，由法院作出的司法建议对行政机关仅具有非强制的建议效力。同样，由检察机关作出的检察建议也不具有法律意义上的强制约束力，仅具有督促行政机关纠正行政违法行为的程序性效力。对于是否采纳司法建议或检察建议，行政机关拥有充足的裁量权。与它们相比，复议意见书尽管也是一种“意见”或“建议”，但具有一定的强制性，这是科层制背景下的特殊现象。科层制是现代国家的基本组织形式，在权力关系上奉行职务等级制原则，并由此形成了上级机关指挥并监督下级机关的等级体系。权力与责任是密切相关的概念。科层制中的每一个人员都要对自己及下属的行为负责，“因为他要为自己下属的工作承担责任，因此他对下属具有权威性，这意味着对下属他有发号施令的权力，下属则有服从的义务”。在科层制赋予上级机关以“权威性”的语境下，复议意见书虽然只是一种内部意见，但却不是复议机关基于道义而给出的无实质拘束力的意见，而是复议机关作为上级机关履行监督权的重要法律机制。如果认为上级机关的意见可由下级机关自行选择履行与否，这显然忽视了上级机关基于领导权而附随的“权威性”。下级机关对上级机关的服从是建立在下级机关对由上级机关施行统治的“权威性尊重”的基础上的，也可以表述为下级机关的服从是建立在其对科层制权威的绝对忠诚的基础上的。这表明，拥有“权威性”的上级机关在向下级机关表达自己意志的时候，未必一定要通过“命令”的方式，采用“意见”等强制力较弱的方法往往也可以达到目的。“权威性”本身就蕴含着“在道义上应当服从”的意义，一个具有“权威性”的主体即使是通过说服或理性论辩，也可以给对方带来较大的影响甚至压力。对于下级机关而言，无论上级机关作出的是命令还是意见，它都会习惯性地予以尊重乃至服从。在科层制确定的命令等级结构中，无论立法是否赋予上级机关的意见以强制力，只要上级机关的“权威性”得到了普遍认同，该意见就至少存在事实上的拘束力。更何况，在行政复议中，立法者不仅规定了复议意见书的适用要件，还规定了下级机关不履行复议意见书应承担相应不利后果。这意味着，下级机关对复议意见书的履行，并不仅是因为对上级机关“权威性”的认同，也是因为附着在该规范上的不利后果以及对这种不利后果的畏惧。在此意义上，复议意见书尽管只是一种上级机关的内部意见，但在科层制确立的“权威性”和立法规定的不利后果的双重加持下，也对下级机关具有相当的强制性。

既然复议意见书与复议决定书的效力并不相同，那么我们应当如何理解《行政复议法》第77条呢？其实，即便《行政复议法》第77条将复议决定书与复议意见书并列作为被申请人的履职依据和担责依据，也不意味着二者效力等同。这是因为，“应当履行”这一表述只能说明被申请人对此具有履行的义务，无法说明复议意见书与复议决定书的强制程度也是一样的，即同为义务性规范也可能在效力强弱上存在区别。比如，根据《海上交通安全法》第7条的规定，从事船舶、海上设施航行、停泊、作业以及其他与海上交通相关活动的单位、个人，应当遵守有关海上交通安全的法律、行政法规、规章以及强制性标准和技术规范。该条款将具有正式法源地位的“法律、行政法规、规章”和不具有正式法源地位的“强制性标准和技术规范”共同作为相关主体的义务性规范，这是否说明两者效力等同呢？答案显而易见。强制性标准和技术规范是一种特别类型的行政规范性文件，其效力低于法律、法规和规章。立法者将两者并列作为相关主体的义务性规范，只是说明两者对相关主体而言皆是具有拘束力的行为依据，无法说明两者效力等同。同样，面对《行政复议法》第77条的规定，我们可以认为它回答的是复议决定书和复议意见书效力“有”和“无”的问题，而不是回答两者效力“强”和“弱”的问题。

实践理性是行为主体的个体理性与社会公共理性的有机融合，表现为行为主体对社会实践进行分析、选择和行动的能力。实践理性指导下的复议意见书并非只是作为一种复议文书类型而存在，在行政复议体制改革实践中，它是复议机关经过利益权衡后所作出的一种法律选择。行政复议的开展需要建立在已有的实践信息基础上。对于复议机关而言，积极推动复议意见书功能的扩张一方面是出于实质性化解行政争议的显性考量，另一方面则是出于规避司法责任的隐性考量。

推动行政争议的实质性化解是复议意见书在实践中功能扩张的重要原因。尽管《行政复议法》预设了行政复议制度的多重功能，但归根结底，诸种功能的实现均以化解行政争议为基本条件。2023年《行政复议法》确立了行政复议“化解行政争议主渠道”的制度定位，在凸显“化解行政争议”这一实质目标的同时更强调了“主渠道”这一数量目标。前者意在实现行政争议能在行政复议阶段被彻底终结的目标，后者则意在强化行政复议吸纳行政争议的能力，使绝大多数行政争议都能被吸纳到行政复议程序中。长期以来，行政诉讼一直居于行政争议化解的中心地位，承担了大量的行政争议。反观行政复议，不仅在制度层面因与行政诉讼法律制度高度同质而丧失特性，其实效也因实践中表现出的较低的纠错率而饱受质疑。客观而言，基于科层制的基本逻辑，行政复议理应具有更好的个案实质化解能力。作为被申请机关或其他机关的上级机关，复议机关具有对下级机关的领导权。领导权的核心是控制与服从，即执行机关必须服从表达机关。领导权的具体表现之一就是上级机关有权监督下级机关，其规范表述为：上级行政机关有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级行政机关不适当的决定、命令。在行政复议中，复议机关没有法院不宜过度干预行政的限制，对于行政争议的处理具有能动性，无需借助申请人的申请，也不会被申请人的请求事项所拘束，能够深入行政争议内部开展全面审查。

在主渠道目标导向下的行政复议体制改革实践中，复议意见书的功能强化在一定程度上契合当下社会转型时期实质性化解行政争议的现实需求。行政复议制度是兼具行政性和司法性的行政法制度。有学者提出，行政复议不同于一般的行政层级监督制度，行政复议权力并非必须基于行政隶属关系，也可以源于法律的直接授权。在我国，司法权并非由法院所独占，行政复议制度中的复议机关针对系争行为展开审查的权力也是一种司法性质的权力。此处的司法权并非狭义上的专指法院的权力，而是一种实质意义上的司法权，即“对案件事实和法律的判断权和裁决权”。从这个意义上来看，行政复议权也具有司法权的属性。这意味着，复议机关在复议过程中可能既行使行政权也行使司法权。复议机关行使司法权的典型结果就是复议决定书，即复议机关根据申请人的申请而针对系争行政行为行使判断权并最终形成的实体性决定。在“饭垄堆公司诉国土资源部行政复议案”中，最高人民法院认为行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业判断权，法院对行政复议决定的判断与裁量及理由说明，应给予充分尊重。由于复议决定书是复议机关行使司法权的产物，其与行政诉讼裁判存在相似的作出规则。一方面，行政复议中被审查的行政行为应当是唯一且确定的，当事人的申请只能针对行政机关的一个独立行政行为，即“一行为一复议”。在“王兰诉张家口市发改委等政府信息公开案”中，法院认为尽管公民、法人或者其他组织在复议时可以提出多项具有内在逻辑牵连的复议请求，但作为复议请求基础的被复议行政行为却只能是一个，此即通常所谓的“一行为一复议”的行政复议受理原则。另一方面，当事人并未针对某一行政行为申请复议，复议机关不得自行审查并作出复议决定书，即“不告不理”。然而，以“一行为一复议”与“不告不理”为限制的行政复议制度是否真的能有效处理行政争议呢？从复议机关的角度出发，对于多阶段的复杂行政程序，复议机关只能采取碎片化的审查和多次独立复议的复议策略，无法准确把握案件的整体过程与整体法律适用，影响了行政复议全面审查原则的实现。从申请人的角度出发，如果鼓励申请人在一次复议中提出多项具有内在逻辑牵连的复议请求，则被申请行为、适格被告与管辖机关等关键问题又难以明确，行政复议制度极易陷入难以高效运转的实践困境，无法真正实现有效化解行政争议的目的。

有效化解行政争议需要有相应的更为灵活的法律手段，复议意见书正是赋予复议机关灵活处理行政争议的法律手段。从文书形式上来看，“对于违法但不严重的行为，虽然不能撤销，但是可以通过意见书加以纠正；对于撤销后可能出现的被申请人不再积极解决申请人有关问题的，或者被申请人消极怠慢可能引发新的矛盾纠纷的，可以通过意见书提出具有法律效力的明确要求；等等”。由于可适用的情形较为宽泛，复议意见书的内容多样且不固定，可以是对有关行为违法或不当的认定意见，也可以是提出变更、撤销、责令履行、责令重作或采取补救措施等具体意见，还可以是笼统规定下级机关以后对某些事项应更为注意的概括意见。多元化的文书形式给复议意见书带来了更广泛的适用情形，也使得复议意见书处理行政争议的能力大幅提升。从文书效果上来看，借助复议意见书，复议机关可以在不违背行政复议审理规则的前提下，自发审查与申请行为相关的其他行政行为，让更多案件进入复议机关的审查范围以得到整体性解决，既避免了复议制度陷入“审查范围无序扩大”的境地，又实现了行政复议的全面审查主义。

规避司法责任则是复议意见书在实践中功能扩张的又一现实原因。长期以来，我国各级政府采取上下对口设置的组织形式，存在着较为严重的职责同构。“所谓‘职责同构’，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”职责同构的行政组织模式激发了不同层级政府“层层加码”的客观后果。在“压力型体制”下，政府的目标和责任通过行政权力一级一级向下摊派，各级地方政府竞相提出更高的发展指标，各级政府尤其是基层政府在不合理的“层层加码”中面临着巨大的考核压力。其中，“依法行政”通常是各级政府行政绩效考核中一项重要检查指标，如果某一机关的行政败诉率较高，意味着该机关依法行政工作存在很大缺陷，这会招致上级部门的批评，甚至问责。设置该考核指标的本意是督促行政机关规范自己的执法行为，但在“激励扭曲”的现实推动下，行政机关最有益的应对策略并非在败诉后改变自身行为，而是竭力避免败诉。避免败诉的主要方式之一就是改变被诉行政行为的某些要素以规避诉讼，即行政机关不断地非本质性地改变行政行为，不改变决策的实质内容，只改变承载决策的行政行为的其他要素，以一种不可诉的方式来表达自己的意志。

前已述及，复议意见书对下级机关具有相当的强制性。复议机关可以通过复议意见书的形式，不经申请人的申请而凭借内部程序督促下级机关改变已经生效的外部行政行为。关键在于，这种通过内部程序实质影响外部行政行为的复议意见书，在行为分类上属于不可诉的内部行为。在实践中，复议机关常常罔顾复议意见书仅针对“有关行政行为”的规则，直接以复议意见书的形式纠正被申请行政行为。一个吊诡的局面就此产生：一个对被申请行政行为有实质影响效力的复议意见书被隐匿于行政系统内部，它既可以督促下级机关履行该复议意见书所规定的内容，又因其内部行为属性而不会被诉。那么，出于避免成为被告的考量，复议机关往往更倾向作出复议意见书而非复议决定书。复议实践中颇具创设性的“复议决定书维持或复议决定书驳回＋复议意见书纠正”的文书模式就是出于这样的动因。

《行政复议法》第76条明确了复议意见书的构造，也决定了其功能的适用范围与边界。通过对复议意见书现实运行情况的观察，我们发现复议意见书的功能扩张造成了复议文书类型的混用与当事人的权利救济困境等问题。基于依法行政的价值取向，复议意见书的功能应当与自身的构造相契合，不能任意扩张。

行政复议意见书能否规范运行的问题核心在于相关主体能否就复议意见书的功能定位达成统一认识。根据《行政复议法》第76条的规定，复议意见书应当是一种嵌入行政复议制度内部的间接纠正机制。

1.一种内部行政行为

行政行为有内部行政行为和外部行政行为之分。内部行政行为是规范行政机关内部组织或工作人员，而不直接规范公民权利义务的行政行为，外部行政行为则是直接规范公民权利义务的行政行为。在行政复议中，复议意见书属于内部行政行为，效力仅作用于行政机关之间而不直接涉及公民的权利义务。作为一种发生在行政系统内部的内部行为，复议意见书具体表现为复议机关在办理复议案件过程中发现下级机关的有关行为违法或不当时，基于自身的领导权而主动向下级发出纠正要求。由于复议意见书并非直接面向公民权利，而是指向下级机关违法或不当的有关行为，其原则上不会对公民的权利义务产生直接影响，仅在极例外的情况下才会对公民权利带来直接影响，如复议意见书效力外化。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第1条第2款的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不可诉，即复议意见书内部行政行为的定位决定了其通常不应成为当事人的诉请对象，也不应成为法院所审查的对象。在“赵金才等诉金华市政府行政复议案”中，原告认为金华市政府作出的复议意见书损害了自身的权益，向法院请求撤销该复议意见书。法院认为，该意见书系行政机关内部行政行为，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围，并据此裁定驳回原告的起诉。

复议意见书的内部行政行为属性，也决定了其不属于政府信息公开的范围。根据《政府信息公开条例》第16条的规定，对于行政机关的内部事务信息，行政机关“可以”不予公开。《行政复议法》第79条规定了复议决定书的公开制度和复议决定书及复议意见书的抄告制度，对于复议意见书的公开制度则未提及。这表示，复议意见书并非应当公开或绝对不公开的政府信息，其公开与否属于行政机关的裁量事项，行政机关没有公开复议意见书的法定义务。在“叶可眺诉海洋局信息公开案”中，叶可眺请求国家海洋局公开一份文书编号为“国海法复〔2016〕012号”的复议意见书，国家海洋局对此作出不予公开的决定，原告不服并诉至法院。法院认为，复议意见书属于行政复议机关发挥复议指导和监督职能而制作的内部管理文件，并非《政府信息公开条例》所规定的应予公开的政府信息，该意见书对原告的权利义务不会产生实际影响，因而行政机关可以不予公开。

2.一种间接纠正机制

根据《行政复议法》第76条的规定，复议意见书是一种行政纠正机制。在语义上，“纠正”与“纠错”并无本质区别，都是指治愈瑕疵和更改错误，是行政机关更改错误行为的重要方式之一，只是纠正的含义更为丰富。“纠正”不仅包含着更改错误行为的意思，还包含着改变不当行为的意思，同时也有重新处理和解决后续问题的意思。《行政复议法》第1条规定了“纠正违法的或者不当的行政行为”的立法目的，就是因为“纠正”蕴含着更为丰富的内涵，可以为不同类型的复议文书提供规范依据。此外，“纠正”也具有双重价值，不仅可以监督行政机关依法行政，还能有效化解行政争议，与行政复议的制度价值具有相似之处。因此，将复议意见书视为一种行政纠正机制，符合其制度定位。

更进一步，复议意见书是一种嵌入行政复议制度中的间接纠正机制，即下级行政机关不得直接以复议意见书作为改变原行为的依据，而应参照复议意见书自行纠正原行为。广义上的行政纠正制度不仅包括首次决定作出者的自我纠正，还包括上级机关基于层级监督权的纠正。比如，《公安机关内部执法监督工作规定》第13条规定：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”其中，对本级公安机关“直接作出纠正的决定”属于自我纠正，对下级公安机关“直接作出纠正的决定”和“责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正”则属于上级机关基于层级监督权的纠正。自我纠正是指行政机关自行纠正自己先前作出的违法或不当的行政行为，即使该行为已经过了法定救济期而产生了确定效力，作出机关仍有权对其作出处分。这是因为，行政机关始终是该程序的作出机关，在具体情况下有权因存在错误或情势变更而撤废或变更行政行为。在“张爱玲诉社旗县政府林权登记案”中，最高人民法院明确指出：“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理做法。”上级机关基于层级监督权的纠正则可以分为两类，一类是直接纠正，即上级机关基于层级监督权直接变更或撤销下级机关的违法或不当行为；还有一类是间接纠正，即上级机关在了解、检查下级机关的工作时，对发现的问题加以督促或指示下级机关自行纠错，而非直接变更或撤销下级机关违法或不当的行为。作为一种间接纠正机制，复议意见书具体表现为上级机关在复议过程中督促或指示下级机关纠正其行为，该动议属于监督依法行政的敦促结果，与复议决定书的强制变更结果具有本质区别。复议意见书不会直接变更或撤销下级机关的有关行为，其效果的发生有赖于下级机关的配合。因此，复议意见书发生效力的结构体现为“上级机关督促＋下级机关自行纠正”，即复议机关作出的复议意见书效力严格拘束于行政系统内部，对外发生效力的纠正行为应由下级机关自行作出。

既然复议意见书并非直接纠正机制，那么下级机关对自身行为的纠正就具有裁量空间，在是否予以纠正以及如何纠正这些问题上具有一定的自主性。根据《行政复议法》第1条中“监督和保障行政机关依法行使职权”的表述来看，立法者设置复议意见书条款旨在追求行政权的正确行使，下级机关在面对上级机关制发的复议意见书时，仍然负有针对具体案情进行审查的义务，而不能机械地、僵硬地遵循复议意见书。上级机关制发的复议意见书并不能当然地剥夺下级机关的裁量权，下级机关因考虑个案的特殊情况而未完全履行复议意见书也不视为当然的违法。这是因为，复议机关是在复议过程中主动开展纠正程序的，它可能并未充分掌握下级机关在作出有关行为时所依据的证据及事实材料，也未开展相应的调查核实程序，据此而作出的复议意见书是否正确还存在疑问。因此，对于复议意见书，下级机关应当有权进行有限审查。根据《北京市科学技术委员会行政复议和行政诉讼应诉办法》第22条规定，法制机构自收到市政府法制办制发的行政复议意见书两个工作日内，转送给相关机构；相关机构在十个工作日内，向法制机构提交针对行政复议意见书中指出问题的整改措施或方案以及落实时限，对不能及时改正的，应说明理由。其中，相关机构在规定期限内提出的整改措施或方案，就是下级机关开展有限审查的结果。若经审查后认为复议意见书并不正确，下级机关应向上级机关说明理由并提交相应证据材料，但无权直接认定该复议意见书的适法性状态。若经审查后认为复议意见书并无问题，则下级机关有义务依据复议意见书自行纠正有关行为。在实践中，复议意见书往往不会给定一个羁束性的整改意见，而是会给出一个相对宽松的整改意见，具体如何整改仍属于下级机关自行裁量的空间。在前述的赵金才等案中，法院提出，本案中的复议意见书仅建议义乌市政府撤销原行政决定，并在依法查清事实后重新作出决定。至于重新作出的决定是什么内容，复议意见书并未明确，而是由下级机关根据情况自行决定。

1.不得被单独作出

行政复议意见书并不属于复议机关的职责范围。在行政复议的文书类型中，复议决定书与复议调解书属于复议机关的职责范围，在特定的复议程序后必然会作为复议的结果出现。复议决定书是复议机关回应申请人的权利救济申请而形成的实体性决定，具体包括维持、撤销、变更、限期履行、确认违法等决定。复议机关在受理复议申请后，如果没有撤回申请或复议终止等程序性事项，应当在法定期限内积极审查复议申请并作出复议决定书，否则构成对复议职责的不履行。在“徐春雷诉纳雍县政府行政复议案”中，法院认为，纳雍县政府在受理申请人的复议申请后，无法定事由，在复议期限届满后仍未作出复议决定，其复议不作为行为违法。复议调解书则是复议机关依法调解被申请行政机关与行政相对人之间行政争议所形成的一种文书，是复议调解程序对应的产物，“除非以行政相对人撤回行政复议申请方式结案，经由行政复议调解所确定的原行政机关与行政相对人之间的实体权利义务内容，在复议调解崩盘或者无法实现的情况下也可以通过行政复议决定实现。”从结果来看，每一次行政复议案件都必然会以复议决定书或复议调解书作为最终结果，只是两者无法并存，复议机关作出其中一种文书的同时就排除了另一种文书的适用。相比较而言，复议意见书是否作出则属于复议机关的裁量范围，并非每次行政复议都会有复议意见书。在“罗光明诉惠阳区政府行政复议案”中，法院指出，复议机关在复议期间未制作复议意见书，不违反法律规定。行政复议机关是“可以”，而非“应当”制作行政复议意见书，即行政复议机关在行政复议期间并没有制作行政复议意见书的法定义务。这就意味着，如果复议机关在复议过程中未作出复议意见书，并不构成对复议职责的不履行。

行政复议意见书的非职责性也决定了它仅具有补充性，即它在行政复议过程中不具有独立作出的地位，只是作为一种附随于复议决定书与复议调解书的复议文书，不能被复议机关单独作出。根据《行政复议法》第1条规定的立法目的和第3条规定的“有错必纠”条款，我国已在实质上确立了行政复议中的“有错必纠”原则。行政复议对“有错必纠”原则的贯彻需要反馈到各类复议文书中。对于申请人所申请的行政行为，复议机关可以采用复议决定书或复议调解书的形式予以纠正；而对于申请人未申请但又与争议解决密切关联的其他行政行为，则只能借助复议意见书这一特定类型来纠正。可以说，复议意见书的基本功能就是弥补复议决定书承载功能有限性的不足。因此，如果复议机关在复议案件中仅作出复议意见书而未作出复议决定书或复议调解书，则视为复议机关未充分履行其复议职责。在“易凡诉国家邮政局行政复议案”中，法院认为，国家邮政局在复议过程中虽然已经就复议请求向上海市邮政管理局作出行政复议意见书，要求上海市邮政管理局先行核实、处理，但作为复议机关，其仍有义务对易凡的复议请求另行作出复议决定。

2.效力不得外溢

复议意见书是针对下级机关的有关行为而非针对公民所作出，并没有直接设定、变更或消灭公民的权利义务，所以原则上仅会对下级机关产生拘束力，不会影响到公民的权利义务。然而，这种效力只是一种应然层面上的假定。复议意见书在现实中是否真的像法律规定的那样被适用，这就涉及“实效”的问题。在实践中，部分复议意见书并未完全遵循效力不得外溢的规则。在“李文四诉大城县政府土地登记案”中，一审法院认为，大城县人民政府作出的复议意见书明确决定撤销李文四持有的集体土地建设使用证，并在《大城县人民政府关于注销集体土地建设用地使用证的公告》中予以对外发布，属于对外发生法律效力的行政行为，具有可诉性。大城县政府则认为一审法院未对复议意见书的性质作出客观判断，把不可诉的内部行政监督行为作为对外行为予以受理并判决上诉人败诉，请求二审法院对一审判决予以撤销。二审法院认为，本案被诉的复议意见书明确决定撤销李文四持有的集体土地建设使用证，责令大城县自然资源和规划局立即履行注销、公告程序，并通过发布《大城县人民政府关于注销集体土地建设用地使用证的公告》的形式予以对外发布，已对外产生了法律效力，依法属于行政诉讼受案范围。

复议意见书的效力应当被拘束在行政系统内部而不应表现于外部。如果既承认复议意见书的内部行为性质又认可其效力可以表现于外部，那么复议机关就可以通过复议意见书的形式，任意改变下级机关已经生效的外部行政行为，且不会因此而成为行政诉讼上的被告，实现规避复议职责乃至避免败诉的目的。如果被改变的行政行为的相对人的权益因此而受到了损害，其权利救济也会因为复议意见书的内部行为性质而困难重重。在“乐普生公司诉海口市住建局等撤销行为案”中，海口市政府在复议过程中向海口市住建局制发了复议意见书，认为海口市住建局先前作出的行政行为违法。海口市住建局根据海口市政府的复议意见书撤销了已经生效的行政行为，并据此认为，对生效行政行为的撤销是以市政府的复议意见书为基础或前提的，如果相对人认为该撤销行为不合法，其应先就该意见书的相关内容，向相关部门提出异议，不应直接起诉。

3.仅指向有关行政行为

行政复议意见书的功能定位决定了其应当围绕着有关行政行为展开。“行政复议机关对下级行政机关的违法行为都具有监督权，对于行政复议中发现的有关违法问题，可能与行政复议审查的具体行政行为不同，但是却相互关联，需要引起重视或者予以纠正，这种情况又不好在行政复议决定中作出，因此，可以通过制作行政复议意见书的方式实现。”《行政复议法》第76条明确规定复议意见书的纠正对象是“有关行政行为”而非申请人所申请复议的行政行为。这样的制度设计就是为了明确复议决定书与复议意见书各自的适用边界，避免两者的效力出现混同。只有明确了两者的效力范围，才能推动行政复议趋向规范化，断绝复议机关借复议意见书规避复议职责的可能性。在“高庆利等诉长岭区政府等行政复议案”中，原告提出，被告作为行政复议机关，在没有依法作出行政复议决定的前提下，却以复议意见书的形式指令镇政府重新作出“整改通知”，这是在规避法律责任，是行政不作为。尽管该诉求并未得到法院的支持，但我们也能从中看出申请人对于复议机关规避复议职责的警惕。

在司法实践中，已有部分法院观察到了复议意见书在实践运行中的偏差，并作出了相应的裁判。在“安建民诉沧州市公安局等行政复议案”中，沧州市公安局在复议程序中发现任丘市公安局存在超期办案问题，但认为属于程序轻微违法，对原告的权利不产生实际影响，故而在作出维持原行政行为效力的复议决定的同时，又向任丘市公安局发出复议意见书责令其限期予以整改，从而构成了“维持决定＋复议意见书纠正”的文书结构。法院明确指出，任丘市公安局办案超过了法律所规定的期限，应当确认违法。沧州市公安局虽然给任丘市公安局发出了复议意见书，但其维持任丘市公安局的处罚决定不当，亦应确认违法。在“山鹰公司诉上海市税务局等行政复议案”中，上海市税务局在复议过程中认为，静安区税务局作出的行政行为符合法律规定，其行政程序轻微违法不影响相对人退税的实体权利义务，因此复议决定对上述行政行为予以维持，并同时向静安区税务局作出复议意见书，指出并纠正了其程序瑕疵。法院指出，上海市税务局虽曾向原静安区税务局发送过复议意见书，指出了案件处理逾期等程序问题，但其所作的复议决定书中并无确认被诉行为处理超期、程序瑕疵等内容，而是作出了维持被诉行为的复议决定。该复议决定书存在不当，应予撤销。