当前，作为行政裁量权基准制定依据的立法规范数量过多，已成为引致裁量基准乱象与跨区域衔接困难的重要根源。由于立法规范数量庞杂且相互间存在不一致甚至冲突问题，难以确保行政裁量权基准在跨区域实施中的协调与衔接。事实上，并非所有立法规范均需通过制定行政裁量权基准加以具体化，有些立法规范本身即应具备细化且可操作的特性，无需二次细化。因此，必须对行政裁量权基准的制定依据进行合理限缩，解决依据的碎片化问题，从制度源头化解行政裁量权基准的不协调困境。

行政裁量权基准的制定应主要以法律、行政法规、部门规章及省级地方性法规为依据，在少数情况下可延伸至省级政府规章；而设区的市地方性法规、政府规章，则不宜继续作为制定行政裁量权基准的依据。具体而言，由于法律、行政法规和部门规章在全国范围内适用，其内容往往较为原则或概括，因此，有必要通过行政裁量权基准予以细化实施；省级地方性法规通常具有一定创制性，同样有必要通过行政裁量权基准增强其可操作性。相比之下，除法律特别授权的先行先试型地方立法外，设区的市所制定的地方性法规和政府规章主要属于实施性立法；即便其在行政处罚、行政许可等方面具有一定程度的设定权，仍应以“可操作性”作为立法原则，避免采用概括性、原则性的立法表述，无需再次细化。而且，根据《立法法》的规定，设区的市地方立法的调整事项范围较为有限，主要集中于“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”等有限领域，这也要求其内容应更为具体、明确，具备较强的执行性与精确度，不宜作为细化的对象。特别是，过多将低层级的立法规范作为行政裁量基准的制定依据，会显著增加跨区域协调与衔接的难度。因此，有必要对作为裁量基准依据的范围进行限缩。此外，还应避免以下两类情形：其一，不宜以行政规范性文件为依据制定裁量基准。这类文件数量庞大、内容复杂，且其本身应以可操作性为核心追求。其二，不应对上级行政机关已制定的行政裁量权基准再予以细化，层层加细只会导致规范冲突与衔接困难。

通过缩减上述依据，可使行政裁量权基准更能集中成为落实法律行政法规等高层级立法规范的手段，也减少因制定依据繁杂而引发的规范冲突与不协调问题，从根本上解决当前裁量基准制度中存在的乱象与衔接困境。

要在构造整体论的框架下，通过明确行政裁量权基准跨区域衔接的具体方法、表现形式及争议解决机制等关键要素，系统化解各类碎片化问题，实现行政裁量权基准跨区域衔接的整体效能。

1.行政裁量权基准跨区域衔接方法

要以区域合作、区域一体化为总目标，协同制定行政裁量权基准。可根据不同的衔接目标，采取相应的衔接方法。

第一，联合制定并统一适用的方法。在法律、行政法规及部门规章尚未由国务院相关部门统一制定行政裁量权基准，或在各地的地方立法中均有相关规定而需要制定行政裁量权基准时，可由各地方在充分协商的基础上，共同制定适用于整个区域的行政裁量权基准，以推进裁量基准的规范与协调。需说明的是，行政裁量权基准衔接可能有多种方法，根据衔接的紧密度可归纳为三种：一是初步协商、各自制定，即在协商达成初步共识后，各地再结合本地实际情况进一步制定适合本地区的行政裁量权基准，这是一种较浅层次的衔接。二是协商一致、各自通过，即区域内各地区在对行政裁量权基准文本进行充分协商并达成共识的基础上，分别履行通过程序并予以发布，在各自行政区内适用行政裁量权基准。此种衔接方式虽未实现制度上的高度一体化，但仍不失为一种较为可行的选择。三是一个文本、共同发布、统一适用，即在各地协商形成一致的行政裁量权基准文本后，采取联合发布方式，并在各地方直接适用该文本。显然，第三种方法是一种紧密型衔接方式，是行政裁量权基准跨区域衔接的发展趋势。

联合制定并统一适用相同的行政裁量权基准在相关领域和区域已有成功的实践探索，其可行性及实效性也得到了验证。例如，长三角三省一市税务机关联合发布了《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》，对18项税务违法行为统一适用“首违不罚”规则；出台《长江三角洲区域申报发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》，实现了区域内19项税务行政处罚裁量标准的一致。此外，长三角三省一市还共同制定了《长江三角洲区域生态环境行政处罚裁量规则》，在裁量模式、考量因素、特殊情形及罚款计算方式等方面确立了统一规范。类似地，京津冀三地于2021年联合印发了《京津冀税务行政处罚裁量基准》，明确在三地范围内统一适用该基准，并同步废止原有各地的地方标准。2024年9月，北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区等华北五省（区、市），共同发布《华北区域税务行政处罚裁量基准》，覆盖税务登记、账簿凭证、纳税申报等7大类54项违法行为，实现了违法事项界定、不予处罚情形、裁量阶次和处罚标准的“四统一”，有效压缩了裁量空间，减少了执法随意性。这些地方较好的尝试，为推进行政裁量权基准跨区域衔接提供了良好范本。为此，有必要将这些地方的经验加以总结提升，并予以进一步推广，最终形成区域共同起草、联合制定、同时实施的行政裁量权基准跨区域衔接路径。

为保证此类行政裁量权基准的科学性与合理性，在制定过程中，要重点注意以下三方面：一是要充分研究论证，科学分析影响行政执法行为的裁量因素，充分考量行政裁量权基准的实施效果，实现各裁量阶次适当、均衡，确保裁量权基准科学合理、管用好用；二是在行政裁量权基准制定过程中，要广泛吸纳一线执法机关和执法人员、相关领域专家、行政相对人的意见，确保行政裁量权基准的高质量。三是为保障行政裁量权基准的权威性与合法性，无论制定主体为国务院主管部门还是省级政府，均应建立由法制机构牵头、业务机构协同参与的起草机制，并经国务院部门会议或省级政府会议讨论通过，由此形成行政裁量权基准制定的多主体协同工作机制。

第二，签订合作协议的方法。签订合作协议的方法在行政裁量权基准跨区域衔接中具有独特的作用。该方法既可用于解决行政裁量权基准无需完全统一，但需要协调的情形；也可用于行政裁量权基准需要统一，但由各地自行制定的情形。

就无需完全统一，但需要协调的情形而言，通过共同签署合作协议，各地得以协商并共同制定特定领域的行政裁量权基准，就其总体幅度达成共识。此举不仅为后续的协调与衔接工作奠定基础，还可有效避免各地裁量基准设定过宽或过窄的问题。该方法在确保统一性的同时，也为不同地区及其执法主体预留适度的空间，使其能够在相互衔接的“量罚段”内，依据具体个案情形作出合理选择，从而在不完全排除个案裁量权的前提下，提升执法的一致性与适应性。比如，对于京津冀区域内的低空飞行违法行为，由于其对三地安全造成的实际影响存在差异，因而不可能要求采用统一的行政裁量权基准，但要在衔接的基础上进行分工。具体可通过合作协议方式，对不同地方的裁量基准幅度进行协调，为各地进一步制定裁量基准奠定基础。又如，对相关领域的行政许可行为，除了要规定行政裁量权基准制定的基本要求外，各地还可通过合作协议的方式就以下内容进行协商：裁量范围的界定，包括许可条件与程序、办理时限、不予受理的情形，许可的变更、撤回、撤销与注销等环节所需材料。同时，在合作协议中还可明确禁止在行政裁量权基准中出现包括增设许可条件或环节、追加证明材料、设置或变相设置歧视性条款或地域限制等不公平内容、限制申请人自主选择权、指定中介服务机构等。

就需要统一，但由各地自行制定的情形而言，主要是为了消除部分地方对联合发布行政裁量权基准的合法性及其法律属性的疑虑。实践中，已有一些地方通过签订此类合作协议方式积极探索行政裁量权基准的跨区域衔接问题。例如，在公平竞争领域，沪苏浙皖的市场监管局负责人共同签署了《长三角地区公平竞争政策一体化推进合作协议》，明确了包括加强公平竞争审查制度实施协同、推进经营者集中审查区域合作、开展反垄断与反不正当竞争执法协作以及整体推进竞争倡导工作等4个方面14项具体协作内容。在生态环境领域，沪苏浙皖的生态环境厅（局）共同签署了《协同推进长三角区域生态环境行政处罚裁量基准一体化工作备忘录》，依据该备忘录所确立的统一裁量基准模板，各地分别发布其行政裁量权基准，实现了同步发布与实施，并确保核心内容一致，从而在实质上达成了长三角地区生态环境行政处罚裁量基准的统一，有效协调了该领域的行政裁量工作。又如，京津冀签订了《京津冀三地公安机关“放管服”改革优化营商环境领域相关合作协议》，推出了包括“同事同标”“跨省通办”和“同案同罚”事项，并推动了网络安全领域77项行政处罚职权裁量基准的统一。需强调的是，为便于协调与衔接，此类合作协议的签订主体宜为省级人民政府，或经授权的政府相关主管部门，以保障合作的权威性与实施效力，并为跨区域衔接提供有利条件。