全国人大及其常委会公布法律草案征求意见已形成制度,立法机关通过调研、座谈等方式倾听各方意见,立法听证会成为不同利益群体理性表达诉求的平台——

8月25日至31日,十二届全国人大常委会第十次会议在北京举行。在此次会议上,立法法修正案草案、广告法修订草案、反间谍法草案、行政诉讼法修正案草案二次审议稿被提请审议。会议闭幕不久,这四部法律草案便齐刷刷亮相中国人大网,向社会广泛征求意见。

如今,对于在网上公布法律草案并征求意见这种形式,人们早已不觉得陌生,越来越多的民众正在通过立法机关敞开的大门积极有序地参与到我国的立法活动中。透过法律草案公布这扇窗口也可以清晰地看到60年来我国民主立法一步步走过的坚实足迹。

公布法律草案—— 更多群众成为立法参与者

互联网的飞速发展,让法律草案可以通过更便捷的方式迅速走进人们的视野。但其实,向社会公布法律草案的做法由来已久。

“向社会公布法律草案征求意见,最早可以追溯到1954年制定宪法。”全国人大常委会办公厅研究室二局局长艾志鸿说。

据艾志鸿介绍,在制定宪法过程中,宪法草案初稿曾下发到各大行政区、各省市区的领导机关和各民主党派、各人民团体组织讨论,共有8000多人、历时81天对宪法草案进行大讨论,提出了5900条修改意见。在此基础上,1954年6月14日,中央人民政府委员会举行第三十次会议,通过了宪法草案和关于公布宪法草案的决议,要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中普遍地组织对于宪法草案的讨论,向人民群众广泛地进行对宪法草案内容的说明,发动人民群众积极提出自己对于宪法草案的修改意见。当年6月15日宪法草案公布,在随后的两个多月时间里,全国共有1.5亿人参加讨论。据统计,在全民讨论中共提出了118万条修改和补充意见。根据这些意见,宪法起草委员会对原草案再次进行了修改。1954年9月20日,一届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。

“1954年宪法草案向社会全文公布征求意见,是新中国立法史上的一大创举,开创了法律草案公布工作的先河。”艾志鸿说。

1982年4月召开的五届全国人大常委会第二十三次会议通过了关于公布宪法修改草案的决议,决定公布宪法修改草案,交付全国各族人民讨论。当年4月28日,宪法修改草案全文发布。

从1983年到1997年,全国人大常委会公布了全民所有制工业企业法草案、行政诉讼法草案、香港特别行政区基本法草案、澳门特别行政区基本法草案和集会游行示威法草案等5部法律草案。

随着时代的发展和进步,更多的立法走进民众的生活中。

1998年,全国人大常委会工作要点提出:重要的法律草案可以在报刊公布,广泛征求意见。一年内,全国人大常委会先后将土地管理法修订草案、村民委员会组织法修订草案和合同法草案向社会公布征求意见,人民群众反响强烈。

2000年3月15日,九届全国人大三次会议通过的立法法规定,列入常务委员会会议议程的重要的法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。从此,全国人大常委会法律草案公布工作有了法律依据。

2005年1月,全国人大常委会办公厅主办的中国人大网正式开通。当年7月全国人大常委会向社会公布物权法草案,这是全国人大常委会首次通过官方网站公布草案和征求意见。

劳动合同法的制定与劳动者的切身利益密切相关,这部法律从制定之初就引起了人们的极大关注。2006年,全国人大常委会公布劳动合同法草案征求意见。细心的人们发现,这次公布的法律草案与以往有所不同:为便于广大人民群众广泛开展讨论、充分发表意见,常委会在全文公布劳动合同法草案的同时,还公布了草案的说明。对于劳动合同法,人们表现出空前热情。据统计,这次征求意见共收到通过网络、报刊、信件提出的意见近20万件,65%来自基层劳动者,创造了常委会公布法律草案工作正式启动以来的第一个新高。随后,全国人大常委会对劳动合同法草案作了大幅度修改,吸纳了许多公众提出的意见和建议。

“在十一届全国人大任期内,全国人大常委会法律草案公布机制得到健全,法律草案公布工作实现了常态化。”艾志鸿说。

2008年4月15日召开的十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,为进一步推进科学立法、民主立法,以后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。

2013年3月,十二届全国人大换届以来,全国人大常委会对公布法律草案工作作了进一步改进,改变只向社会公布一次法律草案的做法,除公布法律草案初审稿征求意见外,还向社会公布法律草案二审稿,继续广泛征求各方面意见和建议。这使得公众有了更多的机会对法律草案发表自己的看法。

立法信息的公开透明,为公众参与立法创造了条件,各阶层、各利益群体的诉求都在立法过程中得到充分表达。

艾志鸿介绍,从2003年3月至今,经过十多年的发展,全国人大常委会公布草案数量大幅增长,公布程序日益规范,征求意见数量也屡创新高。

举行立法听证—— 公众代表面对面阐述意见

立法听证制度是立法机关在立法过程中,为了收集、获取与立法有关的资料、信息,邀请有关政府部门、专家、学者以及与法律法规有利害关系的公民等到会陈述意见,为立法机关审议法律法规提供依据与参考的一种制度。

2000年通过的立法法规定,列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

5年后,在一个秋高气爽的时节,一次立法听证会让亿万民众了解了听证会的真正涵义。

2005年8月,十届全国人大常委会第十七次会议对个人所得税法修正案草案进行了初次审议。草案将原个人所得税法关于“工资、薪金所得,以每月收入额减除费用八百元后的余额,为应纳税所得额”的规定,修改为“工资、薪金所得,以每月收入额减除费用一千五百元后的余额,为应纳税所得额”。

鉴于该减除费用标准涉及广大工薪收入者的切身利益,全社会普遍关注,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会决定就修正案草案有关工薪所得减除费用标准举行听证会。

在听证会召开前,立法机关向社会发布了关于举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会的公告,征求听证陈述人和旁听人人选,到公告规定的报名期限截止时,共收到公众报名申请4982件。

按照公告载明的“东、中、西部地区都有适当名额,工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额,代表不同观点的各方都有适当名额”的原则,对报名参加听证会的公众陈述人进行了遴选。有40人成为了公众陈述人的候选人。在听证会召开前,最终确定其中20人为公众陈述人,其余为旁听人。这20名公众陈述人来自东、中、西部不同地区；有工人、企事业单位的技术人员和管理人员、教师、研究员、法学教授、律师、公务员、农村进城务工人员等；有月工薪收入1500元以下的,也有1500元以上、3000元以上、5000以上、10000元以上的。

除公众陈述人外,听证陈述人中还有来自草案起草部门财政部、国家税务总局和国务院法制办公室的代表各1人；全国总工会的代表1人；上海、广东、安徽、内蒙古4个省、自治区、直辖市财政或税务部门的代表各1人。

2005年9月27日,个人所得税工薪所得减除费用标准听证会在北京举行。这是全国人大常委会立法史上首次举行立法听证会。

听证会上,个人所得税法修正案草案起草部门的代表首先对个人所得税工薪所得减除费用标准调整为1500元作了说明。随后,对减除费用标准持不同观点的陈述人都在听证会上表达了各自的意见。其中多数陈述人主张,对1500元的减除费用标准再作适当提高,更有利于满足一部分实际负担较重的中低工薪收入者本人及其扶养人口的基本生活需要,可以更好地解决对这部分人的基本生活费用税前扣除不足问题；也可以更好地与改革发展和物价变动引起的基本生活费用增长趋势相适应,使法定标准更有适当的前瞻性,有利于保持法律的相对稳定。