煤矿安全行政监管的现状及对策研究

王惠[①]? 杨光坤[②]

（中国政法大学? 国际法学院? 北京? 100088）

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摘要：作为基础能源的煤炭为国民经济的发展提供了重要保障，但是，煤矿事故频发与安全生产形势严峻，已经成为一个当前政府迫切需要解决的问题。我们应抓住贯彻落实科学发展观的历史机遇，在建设法治政府的过程中依法规范和加强对煤矿安全的行政监管。本文从阐述煤矿安全行政监管的概念与原则入手，分析了我国煤矿安全行政监管存在的主要问题，并以科学发展观为统领提出了完善煤矿安全行政监管的相关对策。

关键词： 煤矿安全? 行政监管? 问题? 对策

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一、煤矿安全行政监管的概念与原则

（一）煤矿安全行政监管的概念

监管的英文对应词为“regulation”，也有人译为“管制”或“规制”。对于“regulation”，不同学者有不同的定义，例如，“监管是政府专门机构为实现特定目标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制的活动总称。”[③]“政府规制是行政主体以矫正市场失灵为目的，以宪法和法律为依据，通过制定和执行行政法规或规章以直接干预市场配置机制和间接改变消费者或市场主体的供需决策的法律行为。”[④]“政府管制是管制性行政主体根据法律法规的授权，为追求经济效益的最优及维护社会公平和正义，对经济及其外部性领域和一些特定的非经济领域采取的调节、监管和干预等行政行为。”[⑤]

可见，我国法学界对行政监管的概念还没有形成权威的、统一的共识。但是，不同学者对监管的定义有诸多共性之处：行为主体都是特定的行政主体；都是以法律、法规和规章等为依据；都是通过对市场主体的活动进行干预；都是以矫正市场失灵、维护公共利益为目的。因此，行政监管可以定义为：行政主体为矫正市场失灵，实现公共利益，依照法律规定，对市场主体的经济活动进行干预和控制的行为。相应地，煤矿安全行政监管可以定义为：为预防和减少煤矿事故，保护煤矿企业职工生命安全和身体健康，保护国家和人民财产，依法享有煤矿安全监管职能的行政主体依照法律规定的权限和程序，对煤矿生产经营活动进行干预和控制的行为。

（二）煤矿安全行政监管应遵循的原则

煤矿安全行政监管的原则非常重要，它上承立法的精神和理念、下启执法的态度和方式，与执法效果息息相关。以行政法的基本原则为基础，结合煤矿生产的特性，笔者认为，煤矿安全行政监管应当遵循的原则应包括以下五个方面。

1. 依法行政原则。煤矿安全监管机构应严格按照法律规定的内容、方式和程序实施行政许可、行政检查、行政处罚等监管行为。监管机构未依法履行职权造成煤矿事故或违法行政、滥用职权侵犯煤矿企业或其他行政相对人合法权益的，应承担相应的法律责任。

2. 合理行政原则。煤矿安全监管机构在实施行政许可、行政检查、行政处罚等监管行为时，要给予行政相对人以平等待遇。监管机构在采取行政处罚、行政强制等措施时要综合考虑行政相对人的主观过错、违法程度、危害程度等因素，在法律规定的范围内合理裁量。

3. 预防为主原则。煤矿安全监管机构要提高行业准入门槛，设定强制性安全标准，从源头上提高煤矿企业的安全生产水平。同时，要加强煤矿安全检查和安全评价等措施，及时发现和消除煤矿安全隐患，制止和处罚违法行为，预防减少煤矿事故的发生。

4. 行政效益原则。政府应适当整合煤矿安全监管机构，明确职责范围和权限。监管机构要规范许可程序，提高审批效率，定期进行安全检查和行政处罚等监管活动，相互之间应当分工负责、相互配合，提高效率。在处理煤矿事故中，监管机构要尽快查明事故原因，落实责任，妥善处理善后事宜。

5. 信赖保护原则。政府应尽量做到相关政策的延续性和稳定性，以确保监管活动的明确性和连贯性，从而树立和保护行政相对人对政府的真诚信赖，形成合理稳定的预期，做出有利于煤矿安全的行为安排，避免降低安全投入、违章生产、超能力生产等短期行为，促进煤矿安全生产。

二、煤矿安全行政监管存在的主要问题及分析

关于煤矿安全行政监管的不足，既有立法上的问题，也有具体监管行为中的问题。由于本文是从法治政府的角度谈行政监管，所以在这里只探讨具体监管行为存在的不足。具体监管行为主要包括行政许可、行政检查和行政处罚。

（一）煤矿安全行政许可存在的主要问题及分析

行政许可是指“在法律一般制止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。”[⑥] 但是，“它的适用范围是有限制的，不是万能的，而且其成本很高。”[⑦] 煤矿安全行政许可主要存在以下三个问题。

1. 审批种类和审批环节过多。

在我国，开办一个煤矿企业需要取得一个批准文件和采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、煤炭经营许可证、营业执照等多个证照，审批项目太多，标准不够明确，而且办理每个审批手续和证照都要经过若干个环节。过多的审批种类和审批环节虽然有利于细化煤矿安全的监管职责，但是，它要求更多的审批机构和审批人员，增加了纳税人和各级财政的负担，导致了煤矿企业的生产成本大幅提高，而且还为权力寻租提供了广阔空间。

2. 行政许可程序不健全。

“行政许可权是行政权力中最易导致腐败的一项权力，而采用程序规范许可证，制约许可权则是最为奏效的。”[⑧] 然而，我国煤矿安全行政许可程序的现状却不容乐观，其不健全主要表现为：行政许可的期限、条件和标准不明确，行政许可的程序和结果不公开，听证制度、不得单方接触制度、效力制度、救济制度不健全，行政许可机关责任不明等。程序不健全不仅会导致审批效率低下，而且违反了公开、公平、公正原则，容易滋生暗箱操作等腐败现象。

3. 制度设计不够合理。

煤矿安全行政许可制度设计不够合理主要表现在两个方面：第一，煤矿企业安全生产许可证的发放机构和煤矿事故发生以后负责调查处理的机构都是煤矿安全监察机构，这种“自己颁证、自己调查处理”的做法违背了正当法律程序中的中立性原则。第二，发证机构与日常监管机构不一致，即“权力在上头，责任在下头”，这种权责不对等大大影响了基层单位工作的积极性和主动性。

（二）煤矿安全行政检查存在的主要问题及分析

行政检查是指“行政主体基于其享有的行政职权，为了保障相应法律、法规、规章及有关行政命令、行政处理决定等得到遵守和执行，依法对公民、法人或者其他组织守法和履行法定义务的情况进行检查、了解、监督的外部具体行政行为。”[⑨] 煤矿安全行政检查主要存在以下三个问题。

1. 重事前审批，轻事后检查。

在煤矿安全行政检查中，事前审批“这种单方面的强制性行政行为一般行之有据，比较容易，并且由于通常要收取一定费用而为行政主体所喜好”[⑩]，而事后检查是日常性工作，比较纷繁琐碎，处理不好容易产生差错甚至与煤矿企业产生冲突，又不能产生效益，被认为是费力不讨好的事情。这容易造成煤矿企业在取得煤炭开采资格后缺乏必要的监管，进而安全生产状况逐渐恶化，最终导致煤矿安全事故。

2. 重书面检查，轻现场检查。

颁发证照后，常见的管理方式就是证照年检，企业自己提供文件材料，缴纳年检费用。由于煤炭生产大多是井下生产，生产条件艰苦，危险性大，检查人员不愿意深入井下，只是在地面简单转转，检查流于形式，难以全面真实了解安全生产条件，无法对煤矿的安全形势作出科学的评价和判断。这容易造成监管机构在检查中很难发现问题，无法在煤矿生产过程中及时消除隐患。

3.“各自为战”和“运动战”现象突出。