我国煤矿安全监管主体多，职能分割比较严重，每个监管机构都可以进行检查，相互之间缺乏必要的沟通协调。而且，由于监管力量分散不足，通常在敏感时期、煤矿事故多发时期或发生重大煤矿安全事故后搞突击检查。这种“各自为战”和“运动战” 不仅影响了正常的生产经营秩序，加大了企业负担，而且造成日常行政检查不到位，突击检查的效果也难以保证。

（三）煤矿安全行政处罚存在的主要问题及分析

行政处罚是指“行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。”[11] 煤矿安全行政处罚主要存在以下两个问题。

1. 行政处罚的执法理念有待完善。

主要有以下两种执法理念需要完善：第一，重实体轻程序。据统计，被人民法院和复议机关撤销的煤矿安全行政案件当中，程序违法的占60%。[12] 但是，“行政处罚在程序上的公正、合理与否，将直接影响行政处罚的内容能否有效和成立。”[13] 第二，重罚主义问题突出。虽然法律法规对煤矿安全违法行为设定了警告、罚款、责令限期改正、责令停止生产、吊销许可证、责令关闭矿井等多种行政处罚形式，但是，罚款是使用最普遍的一种行政处罚形式。

2. 自由裁量权使用不规范。

赋予行政机关一定的自由裁量权，有利于行政机关克服成文法的不足，有利于行政目标的实现。但是，自由裁量主要是靠权力行使者的意志裁量，往往会因缺乏约束而偏离法律的原则和目的，甚至滥用自由裁量权，主要有两种表现：第一，行政处罚违反相对人平等原则，同责不同罚或不同责同罚。第二，行政处罚违反行政合理原则和比例原则，不当选择处罚种类和幅度，致使行政处罚结果与违法行为应承担的法律责任相比畸轻或畸重。

三、完善煤矿安全行政监管的相关对策

“政府是一个大的系统，要使该系统能迅速回应社会需求，需要合理进行权力配置，并确立合理的运行规则。减少部门之间的职能交叉和冲突，降低协调成本，加强政府对部门的控制，强化政府的整体功能，是国外行政管理体制改革的重要目标，也取得了实效。”[14] 因此，我们应积极推进煤矿安全行政监管的制度改革，依法规范煤矿安全行政监管的具体监管行为，以科学发展观为统领，进一步完善煤矿安全行政许可制度、行政检查制度和行政处罚制度。

（一）完善煤矿安全行政许可制度

1. 合理精简许可审批事项。

本着简化程序、有利监管的原则，在严格批准条件和程序、保证审批质量的前提下，开办煤矿企业仅保留采矿许可证、矿长资格证和营业执照。采矿许可证由矿产资源主管部门发放，是否具备安全生产条件由中介机构出具评估报告，取消煤矿安全监管机构的行政许可发证权，避免自己发证、自己监管，保证煤矿安全监管职能的公正行使。

2. 健全煤矿安全行政许可程序。

应从两个方面健全煤矿安全行政许可程序：第一，在现有立法和制度的基础上，通过修订和改进等措施进一步明确行政许可的期限、条件、标准和许可机关的责任，贯彻落实《行政许可法》第六条所规定的实施行政许可应当遵循的公开、公平和公正原则。第二，在认清本国实际的基础上，通过借鉴国外的有益经验，在我国煤矿安全行政许可程序中建立煤矿安全行政许可的听证制度、不得单方接触制度、效力制度、救济制度等。

（二）完善煤矿安全行政检查制度

1. 精简行政检查的执法文书。

我国目前有关煤矿安全的执法文书多达22种，煤矿安全行政检查的执法人员下矿执法时，需要携带各种资料和执法文书，增加了负担，而且要填写那么多的执法文书时，既费时间，又容易出错。因此，建议精简执法文书。当然，精简执法文书并不意味着煤矿安全行政检查的内容变少与力度变弱，而是意味着通过完善相关立法和制度，将以前的检查内容尽量综合化，以方便煤矿安全行政执法人员携带、使用和保存，也方便相对人了解检查情况。

2. 加强对煤矿安全的现场检查。

加强对煤矿企业成立后的行政检查，是“权力政府”向“责任政府”转变的必然要求，正如应松年教授所言“依法实施行政许可，对公民、法人或者其他组织申请及取得许可后的活动进行审查监督，既是行政机关的职权，更是其义务和职责。”[15] 因此，要改变“重事前审批和书面检查、轻事后检查和现场检查”的做法，不断加强对煤矿企业的现场检查，及时发现煤矿安全违法行为和事故隐患，采取有效措施予以制止和消除，预防和减少安全事故的发生。

3. 健全完善行政检查程序。

在现有立法和制度的基础上，通过修订和增补进一步健全完善行政检查程序，规范要求执法人员做到：第一，检查前要事先熟悉煤矿企业的基本情况，有针对性地制定检查计划，确定检查的内容和措施。第二，检查时要出示证件，表明身份，说明检查的目的和内容，告知煤矿企业相应的权利和义务，并做好完整记录。检查过程中若发现违章作业或冒险作业，应立即纠正或责令停止作业，发现安全隐患，情况紧急的，有权责令停止作业，下令工作人员撤离现场等。第三，检查后要撰写调查总结和情况汇报，在检查人员签字后一定期限内交有关机构存档备查。

（三）完善煤矿安全行政处罚制度

1. 转变执法理念，坚持惩罚和教育相结合。

要纠正长期以来一直普遍存在的“重实体轻程序”和“重罚主义”的思想观念，坚持惩罚和教育相结合。可以从三个方面进行努力：第一，加大思想教育的培训力度，通过学习教育活动使煤矿安全行政执法人员，特别是广大的基层执法人员真正意识到转变执法理念的必要性和紧迫性。第二，以现有立法和制度的基本理论为基础，对那些在旧理念指导下制订的不合适的法律法规进行修订完善，并进一步健全完善相关制度安排。第三，认真贯彻行政处罚的裁执分离制度，罚款要全部上缴国家财政，不得以任何形式返还作出罚款决定的部门，而且罚款数额不得与工作人员的工资奖金挂钩，要彻底切断罚款者与罚款的利益联系。

2. 严格规范自由裁量权的行使。

要严格规范煤矿安全行政处罚部门的自由裁量权，确保其合法、合理地行使自由裁量权。实施行政处罚必须以事实为根据，与煤矿安全违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，行政处罚结果不得畸轻畸重。可以参考美国的做法，根据美国《1977年联邦矿山健康安全法》第110条第1款的规定，在确定罚款数额时要考虑六个因素，即：该经营者以前的违犯历史，罚款数额是否与受罚经营者的经营规模相称，违犯事件是否由于经营者疏忽大意造成的，罚款对经营者继续从事经营的能力所造成的影响，违犯事件的严重程度和被指控者在收到违犯通知后的表现与提出的改正措施。[16]

结语

煤矿安全问题是我国政府面临的一个亟需解决的重大问题，在致力于建设法治政府的今天，我们应以科学发展观为统领，从行政许可、行政检查、行政处罚等多方面进一步改进和完善，从而规范和加强煤矿安全行政监管，预防和减少煤矿事故，保障人民生命财产的安全，促进煤炭行业持续健康发展。当然，煤矿安全治理是一个长期的、复杂的系统工程，我们既要发挥政府行政监管的职能，克服市场失灵，又要发挥市场主体的主观能动性，加强自我约束，实现煤矿企业从“要我安全”到“我要安全”的历史性转变，最终从根本上解决煤矿安全问题。

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参考文献

1. 应松年 主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版。

2. 姜明安 主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版。

3. 茅铭晨 著：《政府管制法学原论》，上海财经大学出版社2005年版。

4. 潘伟杰 著：《制度、制度变迁与政府规制研究》，上海三联书店2006年版。