马怀德 

（中国政法大学校长、教授，中国法学会行政法学研究会会长）

一、法治政府建设的理论创新

实践没有止境，理论创新也没有止境。五年来，习近平总书记就法治政府建设作出一系列重要论述，形成了许多新思想、新观点、新论断，丰富发展了习近平法治思想关于法治政府建设的理论。

       人民立场是习近平法治思想的根本立场。习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”坚持人民至上、以人民为中心，是中国特色社会主义法治的根本价值取向。建设人民满意的法治政府正是这一立场的具体要求。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将“人民满意”确定为新时代法治政府建设的基本要求之一；2024年3月修订的《中华人民共和国国务院组织法》强调“建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”。

“人民满意”基本要求的提出，使法治政府建设的人民立场更加清晰。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，法治政府建设意味着必须以维护人民利益、保障人民权益为出发点和落脚点，依法维护人民群众的合法权益，积极回应人民群众的新要求新期待，系统研究解决人民群众反映强烈的突出问题，进而运用法治思维和法治方式更加公平公正地平衡和协调各方面利益。

“人民满意”基本要求的提出也意味着，法治政府建设要避免滑入形式主义。法治政府建设要注重搭建制度框架，构建激励和监督机制，更要注重通过制度的落实、优化来提升精细化的治理能力，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。要避免用统计数据代替人民群众的真实感受，要以人民群众的真实获得感为基本尺度，不断校正、优化相应的制度设计。

习近平总书记强调：“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”同时，习近平总书记指出，“现在，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。要用法治给行政权力定规矩、划界限”。法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，要实现率先突破，需要有具体、可测量的目标；用法治给行政权力定规矩、划界限，也需要具体的路径。为此，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道”，这是法治政府建设理论的又一创新。

相较于党的十八届五中全会提出“实现政府活动全面纳入法治轨道”，以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》“把政府工作全面纳入法治轨道”，“政府行为全面纳入法治轨道”要求法律对行政活动规范的颗粒度更细，不仅要求政府整体工作在法治轨道上开展，而且要求各类政府行为都受相应的法律规范。  

由此，“政府行为全面纳入法治轨道”深化了对法律和行政关系的认识。它要求法律对行政权力的规范达到足够的密度，确保不仅政府整体工作需要有法律依据，而且各类政府行为有明确的可操作的法律指引。其核心在于，以法律的明确性来实现对政府行为的有效规范，确保法律是行政机关所有行为的依据和标准。这有利于确保政府行为科学适度、规范透明、稳定可预期，尽可能减少对企业和群众的侵扰，推动社会形成稳定合理的预期，从而最终实现“用法治给行政权力定规矩、划界限”。

“政府行为全面纳入法治轨道”这一目标，也意味着法治政府建设要着力解决过去关注不够、规范不够的盲区与薄弱点，将更多高频的政府行为全面纳入法治轨道，解决现行法律法规对相关政府行为覆盖不够全面的问题。例如，在行政许可法、行政处罚法、行政强制法之外，还有大量如行政检查、行政征收、行政备案等行政行为缺乏基本的、共通的规范，需要着力解决。

数字化对于加快政府职能转变、提高依法行政水平具有重要意义。中央全面深化改革委员会第二十五次会议指出，加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将“智能高效”明确为法治政府建设的目标之一，并设置专章部署“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。

数字法治政府的提出，拓展了数字化时代法治政府建设的思路。借助数字技术的应用，行政机关获取、分析信息的能力可以大幅提升。由于行政活动的合法性有赖于全面充分收集证据、科学准确认定事实，因此，信息获取、分析能力的提升对提高政府依法行政水平意义重大。同时，数字技术的广泛应用，有利于建设整体性政府。通过数据在政府部门之间的依法有序共享，既可以提升政策制定的科学性，也有利于降低行政成本并为公众提供更便利的服务。同时，还有利于减少现场检查、备案、申报等活动对当事人的侵扰，保护当事人合法权益，构建法治化营商环境。

数字法治政府的提出，也有利于政府治理体系因应数字时代的变革，不断提升面向数字经济的监管和服务能力。当下，数字经济蓬勃发展，生态日益复杂多元，各种新业态新应用层出不穷。在此背景下，政府要有效履行对经济社会的监管、服务职责，自身就需要及时进行数字化转型。例如，传统上，政府主要依赖现场检查等手段督促企业合法合规经营，预防纠正违法行为。在数字化的时代，就需要更多地运用数据核查审计、物联网智慧监管等技术手段。这要求政府加强数字基础设施建设，构建完备的数字能力，从而有效支撑数字经济的健康发展。

二、法治政府建设的实践成就

五年来，法治政府建设蹄疾步稳，实践成果突出，取得一系列标志性成果。

在法治轨道上持续推进党和国家机构改革。2023年3月，党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》，结合新的时代条件和实践要求，统筹考虑当前突出问题和未来发展需要，进一步调整优化了党和国家机构职能体系。其中，金融管理体制、科技管理体制、社会管理体制、数据管理体制、知识产权管理体制、“三农”工作体制、老龄工作体制等方面的改革，对相应的行政机构设置和职责配置进行了合理设计和科学安排，推动了政府组织架构的完善，为政府依法全面履行职能提供了有效的组织保障。

行政组织法规定行政机构性质、任务、地位、作用、职权职责、编制、活动原则、会议制度、工作程序等，科学的行政组织法对于行政机构依法高效履行法定职责意义重大。近年来，国家相继修订地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国务院组织法，推动行政组织法律制度不断完善。

新修订的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，明确了地方政府建设的一系列原则要求，完善了地方政府职权和工作方面的有关规定，明确了地方政府制定规范性文件的程序和要求，明确了街道办事处的职责，等等。这些修改完善了地方各级人民政府的组织、职权，有利于从组织层面更好地保障地方政府履行推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责。