建设更高水平的法治政府

江必新

中国社会工作联合会副会长、湖南大学兼职教授

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下称“十五五”规划建议）立足基本实现社会主义现代化的战略全局，将“强化法治政府建设”作为推进社会主义民主法治建设的重要内容，提出健全规范涉企执法长效机制、深化行政执法体制改革、深入推进数字中国建设等一系列重大举措，凸显法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程的重要地位。2025年中央全面依法治国工作会议系统总结新时代全面依法治国实践经验，围绕法治政府建设作出了新的战略部署。两次重要会议一脉相承、与时俱进，形成更高水平法治政府建设的完整部署体系，提出兼具创新性、针对性、指导性的新要求。

从制度建设维度看，新要求突出“体系化完善”与“精准化供给”有机统一。“十五五”规划建议强调健全政府治理各领域法律法规，加快新兴领域立法，完善行政程序制度，推动法治供给从“有没有”向“好不好”“精不精”转变。从权力运行维度看，新要求贯穿“规范化约束”与“高效化履职”双重导向，既通过法治给行政权力定规矩、划界限，又通过法治赋能政府高效履职。从价值取向维度看，新要求坚守“人民至上”与“公平正义”根本立场，把人民满意作为法治政府建设的根本标准。从实践创新维度看，新要求凸显“数字化赋能”与“协同化治理”发展趋势，推动法治政府建设进入“制度完善+技术赋能”深度融合阶段。

深入学习贯彻两次重要会议精神，准确把握更高水平法治政府建设的新要求，对推进法治政府建设向纵深发展、为经济社会高质量发展提供坚实法治保障具有重大而深远的意义。本文结合新时代法治政府建设实践探索，就更高水平法治政府的评价标准、实践路径及注意事项展开系统阐述。

更高水平的法治政府建设，既要明确“往何处去”的目标导向，也要厘清“以何衡量”的评价标尺与“如何达标”的核心准则。科学的评价标准是检验建设成效的关键抓手，清晰的基本要求是规范实践推进的根本遵循。立足“十五五”时期法治政府建设的新任务新挑战，唯有构建多维度、立体化的评价体系，坚守法治化、科学化的基本要求，才能确保法治政府建设不偏航、不走样，实现从“有形覆盖”向“有效覆盖”的提质升级。以下将从核心评价维度与本质特征要求两个层面，系统阐释更高水平法治政府的建设标杆。

（一）更高水平法治政府的评价标准

评价更高水平的法治政府，不能简单以制度数量、执法次数等表面指标来衡量，而应建立一套涵盖制度完备性、权力规范性、治理效能性、群众满意度等多维度的科学评价体系。结合“十五五”规划建议和2025年中央全面依法治国工作会议精神，更高水平法治政府的评价标准应包括以下六个核心维度。

1.制度体系完备度。这是更高水平法治政府的基础标准。评价制度体系是否完备，关键看是否形成覆盖政府治理各领域、各环节的法律法规和制度规范，是否实现“法定职责必须为、法无授权不可为”的制度全覆盖。从横向看，是否涵盖行政组织、行政决策、行政执法、政务服务、行政监督、行政救济等各个方面，是否针对新兴领域、重点领域的制度空白及时补齐短板；从纵向看，是否形成上下衔接、左右协调、逻辑严密的制度体系，制度规定是否具有针对性、可操作性和稳定性。特别要看“十五五”时期涉企执法、数字政府、生态环保等重点领域的制度是否健全，能否为相关工作开展提供明确法治遵循。

2.权力运行规范度。这是更高水平法治政府的核心标准。评价权力运行规范度，主要看行政权力是否得到有效制约和监督，是否严格按照法定权限和程序行使。在行政决策方面，是否严格落实重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序；在行政执法方面，是否严格落实行政执法“三项制度”，自由裁量权是否得到有效约束；在权力监督方面，是否构建全过程、全方位的监督体系，违法行政行为是否得到及时纠正和追究。

3.治理效能优化度。这是更高水平法治政府的关键标准。更高水平的法治政府不仅要“守规矩”，更要“有作为”，能够通过法治手段提升政府治理效能。评价治理效能优化度，主要看法治是否能够有效转化为治理效能，是否实现法治与效率的统一。在政务服务方面，是否实现标准化、规范化、便利化，高频事项“一网通办”“跨省通办”覆盖率是否达到较高水平；在市场监管方面，是否构建新型监管体系，监管精准性、有效性是否明显提升；在公共服务方面，是否通过法治手段保障公共服务均等化、可及性；在风险防控方面，是否能够运用法治思维和法治方式防范化解各类风险。

4.法治实施成效度。这是更高水平法治政府的实践标准。制度的生命力在于实施，评价法治政府建设成效，关键看各项法律法规和制度规范是否得到有效执行。评价法治实施成效度，主要看行政机关是否带头尊法学法守法用法；看行政执法质量是否显著提升；看制度执行是否具有刚性，是否存在“纸面化”“空转”等形式主义问题，同时关注“十五五”规划建议提出的重点任务落实成效。

5.群众满意度。这是更高水平法治政府的根本标准。人民群众是法治政府建设的受益者和评判者，群众满意度直接反映法治政府建设的成效。评价群众满意度，主要看人民群众对政府依法行政、政务服务、行政执法等方面的评价是否积极，合法权益是否得到有效保障，合理诉求是否得到及时回应和解决，政府是否畅通群众监督渠道，全社会是否形成支持和参与法治政府建设的良好氛围。

6.创新适配度。这是更高水平法治政府的时代标准。更高水平的法治政府必须具备适应时代发展的创新能力，能够及时回应改革发展中的新情况、新问题。评价创新适配度，主要看是否能够运用法治思维和法治方式推进改革创新，是否能够主动适应数字经济、人工智能等新兴领域发展需要，是否能够借鉴吸收国内外先进经验并结合我国实际进行本土化创新，是否能够建立灵活高效的制度调整机制。在“十五五”时期，尤其要看数字法治建设、跨区域协同治理等创新举措的落地成效，以及对新质生产力发展、实现共同富裕等重大战略的适配能力。

（二）更高水平法治政府的基本要求

结合“十五五”规划建议和2025年中央全面依法治国工作会议精神，更高水平的法治政府建设必须坚守以下七大基本要求，这些要求既传承了新时代法治政府建设的核心要义，又回应了新征程的实践需求，构成了更高水平法治政府的本质特征。

1.职能科学法定，厘清权责边界。职能科学是法治政府的前提，权责法定是法治政府的核心。更高水平的法治政府必须实现科学化、法治化的职能配置与权责设定，严格依据法律法规界定政府与市场、政府与社会的边界，健全中央与地方权责划分体系，以“全景式权力清单”为载体，实现“清单之外无权力”，让行政权力在清晰的边界内规范运行。

2.决策民主科学，严守法定程序。重大行政决策是政府履职的关键环节，决策的科学性、民主性、法治化水平直接关系治理成效。更高水平的法治政府必须将决策程序法定化作为核心抓手，刚性落实重大行政决策“五大法定程序”，建立“意见征集—分析研判—反馈回应”的闭环机制，实行专家论证回避制度和责任追溯机制，实现“应审必审、凡审必严”，坚持民主集中制，完善会议议事规则，落实“谁决策、谁负责”的责任追究机制。

3.执法严格规范，坚守公平正义。行政执法是法治政府与人民群众最直接的互动载体，执法行为的规范程度直接影响政府公信力。更高水平的法治政府必须以“严格规范公正文明执法”为核心要求，深化行政执法体制改革，推进综合执法向纵深发展，严格落实行政执法“三项制度”，细化行政处罚自由裁量权基准，推行“教科书式”执法，实现法律效果与社会效果的有机统一。

4.服务便民高效，践行人民至上。法治政府本质上是服务型政府，更高水平的法治政府必须将“人民满意”作为根本价值追求，持续深化“放管服”改革，推进政务服务标准化、规范化、便利化，构建“互联网+政务服务”体系，兼顾特殊群体需求，聚焦民生领域痛点难点问题，建立政务服务“好差评”制度，倒逼服务质量持续提升。

5.监督多元协同，强化权力约束。不受监督的权力必然导致滥用，更高水平的法治政府必须构建“全过程、全方位、多层次”的协同监督体系，强化党内监督的主导作用，发挥人大监督的刚性作用，保障司法监督的权威性，激活社会监督与舆论监督的作用，健全政务公开制度，形成监督合力。

6.智能高效赋能，推动数字转型。数字化是新时代政府治理的重要趋势，更高水平的法治政府必须以数字技术为支撑，推进政务数据共享开放，打破“信息壁垒”“数据孤岛”，构建“互联网+监管”体系，推进行政执法数字化转型，建立法治政府建设数字化评估体系，推动法治政府建设从“经验治理”向“数据治理”转变。

7.廉洁诚信自律，筑牢法治根基。廉洁诚信是法治政府的内在要求，更高水平的法治政府必须将廉洁行政、诚信行政作为重要准则，健全廉政风险防控体系，完善政务诚信制度，加强公务员法治素养和廉洁自律教育，健全容错纠错机制，营造风清气正的法治环境。

明确更高水平法治政府的评价标准与基本要求，关键在于将蓝图转化为实景、将要求落实为行动。建设更高水平的法治政府绝非孤立推进的单一任务，而是涉及制度、执法、技术、监督、能力等多领域的系统工程，需要聚焦“十五五”规划建议和2025年中央全面依法治国工作会议部署的重点任务，坚持问题导向破解瓶颈、坚持目标导向精准发力、坚持结果导向检验成效。以下将从制度供给、执法改革、数字赋能、监督制约、能力建设五个关键环节，提出具体可操作的实践路径，为法治政府建设向纵深推进提供行动指南。

（一）健全依法行政制度体系，提升法治供给质量

制度是法治的基础，更高水平的法治政府必须以“系统完备、科学规范、运行有效”为目标，构建高质量的依法行政制度体系。一是聚焦重点领域立法补短板。围绕高质量发展需求，加快完善市场经济领域法律法规，清理废除妨碍全国统一大市场建设和公平竞争的规定；针对人工智能、大数据等新兴领域，坚持“急用先行”原则，制定专门性法律法规或规范性文件；强化民生保障与社会治理领域立法，回应人民群众迫切需求。二是完善行政立法工作机制。健全立法项目征集和论证制度，建立立法“第三方评估”机制，完善立法后评估制度，形成“立法—实施—评估—修订”的闭环机制。三是强化行政规范性文件监督管理。严格落实行政规范性文件“三统一”制度，明确制定权限和程序，建立动态清理机制，加强合法性审查和备案审查，从源头上防范违法文件出台。

（二）深化行政执法体制改革，规范行政执法行为

行政执法是法治政府建设的核心环节，必须以提升执法质量和效能为目标，推动行政执法体制机制系统性重塑。一是优化行政执法体制机制。进一步推进综合行政执法改革，健全跨区域、跨部门执法协同机制，规范涉企行政执法行为，建立涉企行政执法“正面清单”“负面清单”，推行“双随机、一公开”监管与信用监管、智慧监管相结合。二是严格落实行政执法“三项制度”。扩大行政执法公示范围，完善执法全过程记录制度，强化重大执法决定法制审核，确保重大执法决定合法合规。三是规范行政执法自由裁量权。细化量化行政处罚、行政强制等领域的自由裁量权基准，建立动态调整机制，加强监督检查，将基准适用情况纳入执法质量考评。四是提升行政执法队伍专业化水平。建立行政执法人员资格管理和持证上岗制度，加强常态化培训，推行“案例教学”“实战演练”，落实执法人员权益保障制度。

（三）推进数字法治政府建设，赋能治理效能提升

数字技术是提升政府治理能力的重要支撑，更高水平的法治政府必须以数字化转型为抓手，推动治理方式迭代升级。一是构建一体化政务服务平台。整合升级全国一体化政务服务平台，实现政务服务事项“应进必进、一网通办”，完善政务服务标准化体系，优化平台功能设计，保留线下办事窗口和人工服务。二是打造“互联网+监管”新模式。建立全国统一的“互联网+监管”平台，运用大数据、人工智能等技术手段构建风险预警模型，推行信用分级分类监管，提升监管精准性。三是推进政务数据共享开放法治化。贯彻落实《政务数据共享条例》，推进政务数据分类分级开放，健全数据安全管理制度，保护公民个人信息和商业秘密。四是构建数字化法治监督体系。运用大数据技术对行政权力运行进行全程监测，开发行政执法数字化监督系统，建立法治政府建设数字化评估平台，实现动态评估和精准施策。

（四）健全权力监督制约机制，确保权力规范运行

监督是权力正确运行的根本保证，更高水平的法治政府必须构建多元协同、高效有力的监督体系。一是强化党内监督。各级党委（党组）要切实履行主体责任，将法治政府建设纳入党风廉政建设责任制考核和领导班子、领导干部政绩考核，充分发挥纪检监察机关专责监督作用。二是提升人大监督和司法监督效能。各级人大要通过执法检查、专题询问等方式加强监督，支持人民法院依法受理和审理行政案件，落实行政机关负责人出庭应诉制度，支持人民检察院依法开展行政检察监督。三是激活社会监督和舆论监督。健全政务公开制度，扩大公开范围，深化公开内容，完善举报投诉制度，畅通监督渠道，规范舆论监督，主动回应社会关切。四是健全问责追究机制。明确问责主体、情形、程序，建立问责结果公开制度，完善容错纠错机制，营造“既守底线又敢担当”的良好氛围。

（五）强化法治能力建设，夯实法治政府根基

法治政府建设的成效，最终取决于政府工作人员的法治素养和依法办事能力。更高水平的法治政府必须把能力建设摆在突出位置，全面提升政府治理的法治化水平。一是抓住领导干部这个“关键少数”。落实领导干部学法用法制度，将习近平法治思想、宪法法律学习纳入党委（党组）理论学习中心组学习内容，推行领导干部任前法律知识考试和宪法宣誓制度，将依法行政情况纳入政绩考核和选拔任用重要指标。二是提升公务员法治素养。将法治教育纳入公务员培训核心内容，制定常态化培训计划，建立公务员法治考核制度，将考核结果与评优评先、晋升职级挂钩。三是健全法律顾问和公职律师制度。扩大法律顾问和公职律师覆盖面，明确其职责定位，使其深度参与重大行政决策等工作，建立交流培训和考核评价机制。四是加强法治文化建设，营造浓厚法治氛围。将法治文化建设纳入精神文明建设总体规划，构建“线上+线下”立体化宣传矩阵，聚焦重点群体开展精准化法治培训，推动法治文化与传统文化、红色文化、地方文化深度融合，打造具有中国特色、时代特征的法治文化品牌。

建设更高水平的法治政府是一场深刻的治理变革，既要攻坚克难推进各项任务落地，也要防范化解实践中的潜在风险，尤其需要处理好改革发展中的重大关系。“十五五”时期法治政府建设面临的环境更复杂、任务更艰巨，稍有偏差就可能影响整体成效。无论是改革创新与法治建设的边界把握，还是速度推进与质量提升的节奏平衡，抑或技术赋能与风险防控的统筹兼顾，都需要精准施策、辨证施治。以下将聚焦实践中最易出现的矛盾问题，阐释五大关键关系的处理原则，为法治政府建设行稳致远筑牢根基。

（一）处理好改革创新与法治建设的辩证关系，坚守“于法有据”底线

“十五五”时期是全面深化改革的关键阶段，改革创新与法治建设的协同适配是法治政府建设的重要命题。一方面，改革不能脱离法治轨道，必须坚守“重大改革于法有据”的基本原则，任何改革举措都不得与宪法法律相抵触，对于实践证明成熟的改革经验，要及时通过立法形式固化；对于需要先行先试的改革事项，要依法取得授权。另一方面，要坚持“包容审慎”原则，针对新兴领域通过“监管沙盒”“柔性监管”等方式支持创新发展，建立常态化制度清理修订机制，确保法治建设与改革进程同频共振，实现改革创新与法治建设的良性互动、辩证统一。

（二）处理好速度推进与质量提升的统筹关系，杜绝“形式主义”倾向

当前，法治政府建设已进入“纵深推进”阶段，既需要一定的推进速度和工作力度，更需要把质量放在首位，坚决杜绝“重形式、轻实效”的形式主义问题。建设更高水平的法治政府，必须坚持“质量优先、实效第一”的导向，把是否解决实际问题、是否提升治理效能、是否增进人民福祉作为衡量工作成效的核心标准。在制度建设上注重“质量过硬”，在执法实践中注重“执法效果”，在数字转型中注重“服务实用”。要建立科学的考核评价体系，弱化表面指标、强化实质成效，将群众满意度、问题解决率、制度执行力等作为核心考核指标，倒逼各地各部门把工作重心放在提质增效上。

（三）处理好统一性与差异性的协调关系，破解“发展不平衡”难题

我国地域辽阔、发展阶段不同，东中西部、城乡之间在经济社会发展水平、法治基础条件等方面存在显著差异，这是建设更高水平法治政府必须面对的客观现实。一方面，要坚持全国一盘棋，维护法治的统一性和权威性，中央层面加强顶层设计和统筹协调，明确统一标准和基本要求，各级政府严格执行全国统一的法律法规和制度规范。另一方面，要充分考虑地区差异，赋予地方适度自主权和创新空间，鼓励各地结合实际探索符合本地特点的法治政府建设路径，加大对中西部地区和基层的政策支持和资源倾斜力度，建立跨区域法治帮扶机制，缩小区域发展差距，实现统一性与差异性的有机协调。

（四）处理好技术赋能与风险防控的平衡关系，防范“数字法治”陷阱

数字技术为法治政府建设提供了强大动力，但也带来了数据安全、算法歧视、数字鸿沟等新的风险挑战，必须坚持“技术赋能”与“风险防控”并重。一是防范数据安全风险。健全政务数据安全管理制度，落实数据分类分级保护要求，加强全流程安全防护，建立应急处置机制，严厉打击数据泄露、窃取等违法犯罪行为。二是防范算法滥用风险。建立算法审查机制，对涉及公民权利义务的算法模型进行合法性、合理性审查，推行算法透明化和可解释性，防止算法歧视、算法滥用等问题。三是防范数字鸿沟风险。充分考虑老年人、残疾人、农村居民等群体的数字素养和使用能力，保留传统线下服务渠道，优化线上服务的易用性和包容性，开展数字技能培训，确保所有群众都能平等享受数字化政务服务的便利。

（五）处理好硬约束与软环境的互补关系，强化“法治信仰”支撑

更高水平的法治政府建设，既需要制度、程序、监督等“硬约束”提供刚性保障，也需要法治理念、法治文化、法治信仰等“软环境”提供精神支撑。一方面，要持续强化硬约束，完善制度体系、规范权力运行、健全监督机制，通过刚性手段倒逼政府及其工作人员依法履职，让“不敢违法、不能违法”成为常态。另一方面，要着力培育软环境，强化法治理念引领，将习近平法治思想融入政府治理全过程，引导政府工作人员树立“权由法定、权依法使”的法治观念，健全领导干部带头尊法学法守法用法机制，畅通群众参与渠道，加强法治宣传教育的针对性和实效性，让法治精神深入人心，使“自觉守法、遇事找法”成为全社会的行为习惯。

从理论阐释到实践路径，从标准构建到风险防范，更高水平法治政府建设的核心要义与实践逻辑已然清晰。这既是一项回应时代命题的战略任务，也是一场关乎治理变革的长期实践，更是中国式现代化进程中必须坚守的法治根基。“十五五”规划建议与2025年中央全面依法治国工作会议为法治政府建设锚定了新的历史方位，我们既面临着制度完善、技术赋能的发展机遇，也肩负着破解不平衡、防范新风险的现实挑战。

回望过往，新时代法治政府建设的历史性成就为我们积累了宝贵经验；展望未来，更高水平法治政府建设的宏伟蓝图需要以久久为功的韧劲去实现。只有始终坚持党的全面领导，把牢正确政治方向；始终坚持人民至上，把群众满意作为根本标准；始终秉持系统思维，统筹推进各项任务；始终保持改革锐气，在法治框架内创新突破，才能推动法治政府建设不断取得新成效。