完善综合性法治评价工作机制

陈柏峰：中南财经政法大学法学院教授

党的十八大以来，法治考核评价成为推进法治建设的重要方法，为推动领导干部履行法治建设职责、督促法治建设任务落实、检验法治建设成效发挥了巨大作用。但与建设更高水平的社会主义法治国家的要求相比，当前的法治评价机制还存在一些不相适应的地方，需要进一步健全完善。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“加强领导干部依法办事监督检查，完善综合性法治评价工作机制”。贯彻落实这一决策部署，深化法治评价工作改革，必将有力推动社会主义法治国家建设达到更高水平。

一、完善综合性法治评价工作机制的重大意义

完善综合性法治评价工作机制，是建设更高水平的社会主义法治国家的必要举措。习近平总书记在全面依法治国取得历史性成就的基础上，提出建设更高水平的社会主义法治国家。党的二十届四中全会把“社会主义法治国家建设达到更高水平”作为“十五五”时期的主要发展目标之一。这要求我们在更高水平上推进全面依法治国，在更高水平上系统规划法治中国建设，在更精准维度上开展综合性法治评价。要科学运用整体论视角，深刻把握法治建设各领域各方面各环节的系统性、整体性、协同性，建构科学合理、覆盖全面、系统集成、便于操作的法治建设绩效考评指标体系，让法治建设成就可量化、可比较，让法治建设效能可视化、可评价。综合性法治评价工作将为健全法治建设机制提供科学依据，助力推进社会主义法治国家建设达到更高水平。

完善综合性法治评价工作机制，是坚持抓住领导干部这个“关键少数”的必然要求。党中央关于全面依法治国的重大决策部署，需要各级领导干部贯彻落实，领导干部是全面依法治国的关键。习近平总书记指出：“要把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容，让尊法学法守法用法成为领导干部自觉行为和必备素质。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。完善综合性法治评价工作机制，推动各级党委和政府加强对法治建设的组织领导、统筹部署、督促检查、督察问责，敦促领导干部履行推进法治建设的职责，这是全面推进依法治国的重要组织保证。综合性法治评价工作机制的有效运行，必然推动各级领导干部自觉担当领导责任、充当示范引领，确保“关键少数”有效发挥作用，形成“头雁效应”。

完善综合性法治评价工作机制，是确保法治改革重要举措取得实效的关键措施。建立科学的法治评价指标体系、采用全面反映实际的考评方式、用好法治评价结果，可以实现法治评价的负向约束和正向激励功能。完善综合性法治评价工作机制，可以充分发挥以评价促落实、以评价促提升的导向作用，深入推动法治建设高效部署实施，引导各地区各部门开展法治改革，推动法治建设职责压紧压实，保证法治改革决策部署落地落实，使综合性法治评价机制成为推进法治建设的“风向标”、督促法治改革的“指挥棒”、检验法治成效的“试金石”。

二、综合性法治评价的主要内容

我国法治评价已有相当的尝试探索和经验积累，法治评价已成为推动各地方各部门和领导干部履行法治建设职责的重要抓手。综合性法治评价的对象十分丰富，内容涵盖方方面面，以下三个方面是重点：

一是领导干部的法治素养和依法履职情况。考核评价领导干部，必须把法治素养和依法履职情况作为重要内容，要求领导干部尊法学法守法用法，养成法治的思维方式和行为方式。评价法治素养和依法履职情况，要注重领导干部的行为，也要着眼相关制度实施情况。法律顾问制度、公职律师制度、依法决策机制、重大决策合法性审查机制，以及领导干部干预司法的记录、通报和责任追究制度等，都是领导干部行为的硬约束。这些制度的实施情况，应当成为评价领导干部法治素养和依法履职情况的重点。在宪法法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力，作决策、开展工作时考量法律依据、法定程序、违法后果等，是对领导干部进行法治评价时的核心要素。

二是党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。党政主要负责人是“关键少数”中的“关键少数”，担负着组织、推动、实践全面依法治国的重要职责。党政主要负责人积极履行第一责任人职责，就会将建设法治政府摆在工作全局的重要位置，加强和改进对法治建设的领导，每年确定重点任务、明确完成时间，做到年初有分工、年中有督查、年末有考核、全年有台账。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，列明了第一责任人的职责清单。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，明确了督察党政主要负责人履行法治政府建设职责的内容，即在全局工作中加强法治政府建设的情况。这些规定为评价第一责任人履行法治建设职责的情况提供了重要依据。

三是各地区各部门的法治建设成效。习近平总书记指出，“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容”。目前，法治建设成效的考核评价，存在于诸多不同领域。法治政府建设、法治社会建设、法治宣传教育、司法体制改革领域都有相应的考核评价，还有一些地方将不同领域、系统涉及法治建设的考核工作进行合并，用一套指标体系进行综合性评价。这些指标大多围绕法治建设“一规划两纲要”及地方（部门）法治建设年度工作要点展开，将立法、执法、司法、守法等环节纳入考评范围，既关注法治改革的目标任务，也关注法治建设的短板弱项，兼顾当前法治建设考核与未来法治建设指引。考评指标往往区分下级地方、本级党群部门、政府部门等不同系列，下设若干二级指标。这些指标体系的评价内容全面，导向作用明显。

三、综合性法治评价的工作形式

针对各种新情况新问题，全面依法治国在实践上大胆探索、在理论上不断突破，法治评价工作随之创新发展，已形成丰富多样的工作形式，为法治领域改革提供了科学决策支持。

一是述法和法治建设年度报告制度。所谓述法，就是党政主要负责人就履行推进法治建设第一责任人职责情况作述职汇报。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第7条对此有明确规定，同时还要求上级党委应当对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况开展定期检查、专项督查。在各地区各部门述法工作中，群众关心的热点问题、法治领域存在的突出问题等，都是述法的重要内容。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求，县级以上地方各级政府及其部门报告并公开上一年度法治政府建设情况。《法治政府建设与责任落实督察工作规定》设立“年度报告”专章，推进了法治政府建设年度报告制度的法定化、常态化、长期化。述法和法治建设年度报告制度，都是法治评价的有效形式。

二是法治建设考评。《法治中国建设规划（2020—2025年）》要求，“各级党委要将法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。研究制定法治建设指标体系和考核标准”。制定一套科学、可操作的指标体系，并对法治建设各方面情况进行有效考核，可以全面反映法治建设的总体水平、改革成效、薄弱环节，有效发挥以考促落实、以评促提升的导向作用，推动法治建设提质增效。在开展法治政府建设示范创建活动中，中央全面依法治国办制定了《市县法治政府建设示范指标体系》，作为评估标准和具体指引。适应新时代推进全面依法治国的新要求，这一指标体系持续更新。各地区各部门结合工作实际，制定不少细化的考核评价指标体系，推动考评工作不断规范、持续优化。有的地方将法治建设成效纳入总体目标绩效考核，有的地方单独开展专项法治考核。各地兼顾共性与个性，平衡定性与定量，持续提升考评的实效性和精准性。

三是法治督察。法治督察是为推动法治建设决策部署落实而开展的专项监督活动。《法治政府建设与责任落实督察工作规定》以党内法规的形式规范了法治督察工作。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，深入推进法治政府建设督察工作。法治督察的对象是地方各级党委、政府，聚焦推进法治建设的领导职责、主体职责等。法治督察可以围绕法治建设总体情况开展，也可以围绕某方面的重大法治问题开展。法治督察构建了守责尽责、失责追责的法治建设与责任落实工作机制，是评价、督促党政主要负责人压紧压实法治建设责任的重要抓手。

四是法治示范创建活动。它以创建促提升，以示范带发展，以点带面、辐射全国，为法治建设提供典型引领。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。2019年，《中央全面依法治国委员会办公室关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》明确规定了法治政府建设示范创建活动的总体要求、范围对象、认定程序、监督管理、组织保障等内容。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，扎实做好法治政府建设示范创建活动。全国法治政府建设示范创建活动开展以来，共评选命名三批162个示范市（县、区）和116个示范项目。2023年，司法部、全国普法办启动首批“全国守法普法示范市（县、区）”创建活动。法治示范创建活动通过树立法治建设标杆，促使各地区各部门对标找差距、补短板、激发内生动力，从而推动法治建设水平提升。它是被实践证明有效的法治评价机制，在综合性法治评价工作机制中应占有一席之地。

五是法治监督。法治监督的对象是法治工作，它确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，保证合法权益得到切实维护。要把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容，坚持以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。法治监督各种机制的运行结果，也是对相应领域法治工作的评价依据。因此，法治监督也属于法治评价工作机制的范畴。不断完善法治监督体系，充分发挥法治监督作用，必能推进领导干部法治素养持续提升，推动法治中国建设达到更高水平。

四、完善综合性法治评价工作机制的改革方向

完善综合性法治评价工作机制，就要通过改革强化其综合性，对法治评价的内容、工作方式等进行有机集成。与此同时，强化法治评价的结果运用，确保其发挥“指挥棒”和“风向标”的作用。

一是要对法治评价的主要内容进行综合集成。综合性法治评价的内容应是一个系统全面、有机统一的整体，领导干部的法治素养和依法履职情况、党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的情况、各地区各部门的法治建设成效等，在其中都应有指标反映。综合集成的关键是构建一个既具备整体性又保有模块化的弹性评价体系，将不同维度的内容整合为相互关联、彼此印证的统一框架，通过分层设计形成基础指标库，既能支持整体调用生成综合评估报告，又能按需拆解为专项工作分析模块。在整体使用层面，要能够全面、系统地衡量一个地区或部门法治建设的总体水平与综合状态。它将个体（领导干部）、关键少数（党政主要负责人）与集体（地区/部门）的法治表现贯通起来，形成一个“个体能力—领导责任—整体效能”的逻辑链条，有助于进行宏观把握、地区间横向比较和年度纵向发展趋势分析，为顶层设计和战略决策提供全景式依据。在分别使用层面，各内容模块具备相对的独立性和可拆分性，可以进行专项分析和深度诊断。通过有机集成，法治评价内容既能从全局视角为法治建设绘制“整体画像”，也能根据具体需求进行“精准解剖”。未来，随着智能系统的发展，法治评价内容集成化还可以深度融合人工智能技术，实现动态预警与智能决策。

二是要对法治评价的工作形式进行体系化。通过平台建设、机制设计，使述法和法治建设年度报告、法治建设考评、法治督察、法治示范创建活动、法治监督等形成目标统一、工作衔接、结果互通的有机整体，实现功能互补、信息共享、循环促进，从而服务于综合性法治评价的总体目标。述法和法治建设年度报告作为基础性信息载体，提供了各地区各部门的法治“自画像”和履职声明，为后续评价提供基础信息；法治建设考评则结合定量与定性指标，进行常规性、周期性的绩效衡量，形成基础性评价结论；法治督察作为强有力的监督手段，针对突出问题或薄弱环节进行精准深入的“政治体检”，实现问题的穿透式诊断；法治示范创建活动作为正向激励载体，提炼可复制的先进经验，通过树立标杆、推广最佳实践，为整个评价体系注入创新活力；法治监督则整合多元监督力量，归集监督线索，为其他评价方式提供校验与补充。综合性法治评价可以体系化运用各种法治评价形式及其成果，既支持整体评估，又能精准诊断特定问题。各种工作形式相辅相成，既各自彰显专业优势，又形成协同效应，共同构建起一个覆盖全面、层次清晰、运行高效的法治评价工作格局。

三是要强化综合性法治评价的结果运用。这需要构建评价结果的反馈运用机制，将评价结果与评级评优、绩效奖金、整改督办、政绩考核、干部选拔等挂钩，把法治素养、依法履职作为硬指标，将法治建设成效作为各种资源配置的基础依据，让法治评价结果充分发挥“指挥棒”和“风向标”的作用。其中，最重要的是形成重视法治素养的用人导向。习近平总书记强调：“用人导向最重要、最根本、也最管用……要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，对考核结果运用作出规定。”例如，天津市根据法治评价的综合情况，探索针对领导干部进行法治评价，为干部使用提供参考。法治评价结果的有效运用，并非单一部门所能承载，需要构建一个权责清晰、协同高效、权威有力的组织保障体系。可以考虑强化综合统筹，由各级党委法治建设议事协调机构牵头，建立党委办、组织、纪检监察、政法委、政府办、司法等部门参与的联席会议制度，定期会商评价结果运用中的重点难点问题，形成统一部署、分工负责、协同推进的工作格局。健全制度保障，出台综合性法治评价结果运用专门规定，明确结果与干部考核、选拔任用、评优评先、追责问责挂钩的具体标准，细化整改督办、资源配置、示范推广等配套措施，让结果运用有章可循、有据可依。完善监督问责机制，将评价结果运用情况纳入法治督察和年度考核，推动法治评价结果真正转化为实际成效。

来源:《中国法学》2026年第1期