另外,就具体权益构造而言,在个人相对于企业的信息权利框架下,也有关于信息更正的探讨,但公权利框架下的信息更正,与其有诸多不同之处。最显著之处在于,前者是相对于市场私主体而言,在交易中企业等私主体拥有信息强势地位,法律是为保证信息关系的平等,对强势市场主体进行干预。如果企业不履行更正义务,则民事、行政与刑事保护机制可以在不同层面启动。个人对于政府信息的更正权则不尽如此,其首要应该是政府自身的义务。政府作为公共机构,除了有义务保护个人不受企业等私人机构个人信息处理者的侵扰,也有义务保证自身的信息处理行为不侵害公民个人权益。政府在信息处理活动中必须基于依法行政的逻辑进行自我审查,保证不进行违法的信息收集与不准确的信息记录,并且一旦记录不准确应该自行更正。在日本个人信息保护法制中,个人针对企业提出更正请求,企业如拒绝更正,其说明理由义务仅是努力义务,而政府对于个人更正请求的拒绝,其对拒绝更正的理由说明,则是强制义务。可以说,相比于企业等信息处理者,政府承担着更重的自我监督、审查的职责。 综上,个人与相关主体的可被《个人信息保护法》规范的信息关系,包括个人与私主体信息处理者的信息权利义务关系(简称为“个人市场信息权利关系”)和个人与公权力主体信息处理者的信息权利义务关系(简称为“个人政府信息权利关系”)。前者对应于个人信息权利的私权利面向,后者对应于个人信息权利的公权利面向。面对已有域外个人信息保护领域经验和我国实践中个人信息全面保护需要的背景,要与《个人信息保护法》将个人与政府机关的信息权益关系纳入该法调整的现实相契合,无疑有必要在个人信息保护的理论框架下平行展开个人与市场主体以及个人与政府的信息权益关系的塑造。本文关于个人信息更正请求权的探讨,即是基于个人信息公权利面向(个人政府信息权利)的展开。 (二)个人政府信息更正作为一项公法请求权 个人信息权利具有公私二元面向,就公法面向之权利的具体属性而言,个人相对于国家的信息更正请求,是一种基于消极地位的防御请求权。首先,个人信息更正是个人信息权利中的一项具体权利。若将个人更正信息的权益仅设定为利益,则个人信息记录不准确,相对人将只能向有权机关提出更正的要求,在其更正请求被拒绝后无法展开进一步救济。在日本个人信息保护法制的发展过程中,起初,1988年的《行政机关计算机处理个人信息保护法》并未规定个人信息更正请求权,该法第17条仅将信息更正作为一种利益对待(权益受损无法申请复议或提出诉讼)。这导致了大量更正申请无法进入诉讼程序得到救济。其后,为顺应时代需求,日本政府不得不在2003年法律修改时,将个人信息更正的权益正式上升为请求权的位置,与公开请求权相并列。 其次,个人信息更正是一种防御型权利。耶利内克在《主观公法权利体系》一书中对主观公法权利进行了全面的体系化建构。耶氏指出,国家并不天然具备人格,而必须遵守法律方拥有法律人格。个人享有公法权利的基础则在于个人独立的人格。“人格是个人与国家之间的关系”,“在法律上是一种身份,一种地位”,“在这种地位之上附着着各种权利”。耶氏关于公权利的论证,径由“国家与个人具备人格——人格代表着一种身份、地位——地位之上附着权利”的基本逻辑展开。耶氏在概念体系上将人的地位划分为四种,即被动地位(或服从地位)、消极地位(或自由地位)、积极地位(或市民地位)、主动地位(或主动市民地位),分别对应着“向国家履行”的服从义务、“排除国家干预”的自由权、“对国家请求”的受益权、“为国家实施行为”的参政权等四项内容。信息更正权利行使的基本内容在于国家对个人信息的记录不准确,个人受到此不当记录行为的侵扰而向国家提出排除这一不当记录事实的请求。这无疑是一项基于消极地位的排除国家干预的防御型权利。有学者在论述“公民遭受不当公开或错误信息侵扰提供救济的诉讼制度”时也指出,对于更正权的救济“体现了主权者的消极地位,即公民有权免受政府信息公开工作中的不当和错误之侵扰,否则将获得法律救济”。 最后,个人信息更正是一项请求权。按照公权利的作用,公权利可以分为支配权、请求权、形成权。公法支配权是指赋予权利主体自由地对标的物拥有支配并得排除干预的权利,如自由权。公法上的形成权是指人民借由该权利的行使,使人民与国家间的法律关系发生“创造、变更或消灭”的作用,如行政合同缔结权、终止权,选举权和被选举权。但是,信息更正权有所不同,它是个人信息权益之中的一项特殊权利,不得由信息主体自行实现更正个人信息的效果。与信息删除权类似,根据《民法典》第1037条第1款和《个人信息保护法》第47条的规定,信息主体只能以请求的方式实现更正个人信息的目的。更正权人既不可能依据自己的意志进行利用,也不可能凭借单方的意思变更法律关系,而只能在个人信息处理者的处理行为危害个人信息自决和完整时并符合法律规定或者合同约定的条件下请求信息处理者更正个人信息。在这个意义上,更正权并非支配权和形成权,而是一项请求权。这一权利必须借助他人的配合才能实现,在这一法律关系中,权利人是个人信息权益主体,义务人是个人信息处理者。该权利所对应的义务主体是特定的,权利人也只能针对特定的义务人行使,而不能对抗义务人之外的其他主体。 总之,个人政府信息权利本身是一项实体公法权利。个人信息更正的权利,是基于这项基础性权利的救济性权利。基于个人信息更正的权利,公民在认为个人信息有可能被行政机关不准确记载之时,有权向行政机关提出更正申请,并且在对更正行为不服之时,可以独立以该项权利受损为由向司法机关提出更正不准确记载、判令行政行为违法等诉讼请求。
三、个人政府信息更正请求权的权利构造 之所以将个人对于政府信息的更正请求作为一项独立公权利,根本上在于其本身拥有独立与丰富的权利构造。有别于目前借鉴欧美信息保护法的研究进路,以下关于信息更正请求权权利主体、更正信息的内容、申请更正的程序等内容展开的论述,主要基于本土理论与实践的立场,并适当引介日本个人信息保护法制的理论成果与实践经验。 (一)提出更正信息的请求权主体 申请信息更正的权利主体原则上应是本人。理由首先在于,一般情况下,本人是本人信息利益之最相关者,是信息被不准确记载的直接受损者。其次在于排除相关者以各种名义申请更正,浪费行政资源,损害信息所有者的利益。日本《行政机关个人信息保护法》第27条也规定申请信息更正权利的主体为“本人”,其主要理由即在于一般情况下本人是该个人信息是否记载不准确的最佳判断者。 “本人”概念看似清晰,但在实践的适用中会出现复杂的情形。对“本人”的适用,可进一步作如下细化解释:首先,应该区分出主观权利和反射利益。在行政法中,行政机关行为之目的一般在于履行公共职能。在这一过程中,特定或不特定公民会基于行政机关履行公共职能的行为而受有相关利益。若法规范之目的仅在于保护公共利益,行政机关对法规范的适用即使使得个人受益,则该受益也仅为反射利益,而不构成个人之主观公权利。因此,并不是所有信息利益受影响者均有权提出信息更正的请求。反射利益框架的实践指导性即在于,如行政机关将A之信息错误记载为B之信息,而使B受益,在该错误被发现并被更正之后,B不得就该新记载状态再次提出更正请求。 其次,信息是否记载不准确的判断标准是以本人认为的正确信息为参照标准。这在实践中亦会产生非常复杂的情形。日本法上,在公立学校的体罚事故报告书中,有作为加害者(被弹劾)的教师的听证内容违反事实、受害学生提出更正请求的案例。在这种情况下,如何理解体罚事故报告书的属性,会左右更正请求是否被承认的结论。如果体罚事故报告书的目的是记载有无体罚方面的真实情况,则应该接受上述的更正请求。但是如果老师作出了虚假陈述,而报告书也明确无误地记录下来,对于老师是否作出了虚假陈述,则不属于学生可以申请更正的内容。此时“本人”的意义在于,如果确实记录了与老师供述不同的内容,当该教师提出更正请求,则应被允许。