(1)从纵向角度看，各地有关地下空间的地方性规定无法突破上位法规定，所发挥作用有限，需要由国家来统一立法。关于国家立法权的行使，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第10条，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。关于地方立法权的行使，根据《立法法》第80条，省级人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规：根据第81条第1款，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。根据《立法法》第93条，省级人民政府和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。其中，设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，仅限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。从各地方地下空间立法及其实施情况看，虽然各地结合具体情况和实际需求对地下空间的开发利用管理进行了一些规定，但是这些地方规定中所涉土地，规划、建设、人防等各方面内容均无法突破《土地管理法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》《人民防空法》等上位法律、行政法规的规定。也正因如此，各地方地下空间开发利用管理制度的实施效果不尽如人意。各地方对于国家层面统一的地下空间立法有着明确的需求，特别是涉及地下空间所有权性质等根本问题，更需要国家在法律层面予以明确。

（2）从横向角度看，地下空间开发利用管理具有特殊性，已有的法律规定无法完全适用。《土地管理法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》等法律在立法当时主要针对地上建筑，并未专门考虑地下空间的开发建设问题。地下空间开发建设的特殊性主要有4个方面：①地下空间的建设具有较强的不可预见性、不可逆性和变化性。这对现有城乡规划对时序性要求较高。特别是一些融合了地下商业、轨道交通、公交场站、地下通道等复和建设管理制度的确定性形成挑战。②地下空间建设不同部分之间对时序性要求较高。特别是一些融合了地下商业、轨道交通、公交场站、地下通道等复合性功能的综合体项目，不同部分之间开发利用的协调性要求较高，这对建设的时序提出了更高的要求。③地下空间存在竖向分层开发利用的需求。这一问题在已有地上项目的地块下方进行新的且不同用途的地下空间开发利用时尤为明显。④地下空间对于互连互通有着较高的需求。对于地上项目而言，由于共同道路的存在，单独建设项目之间的互相连通似乎并不是一个问题。地下空间则不同，许多地下轨道交通站点与周边地块、重点地区地下系统、地下连通道的连通需求较高，但事实上实施率较低。近年来，对于地下空间的综合利用需求增加，这就需要在规划层面和建设层面进行统一的规划统筹。由此可见，地下空间的开发利用与地上空间相比而言有较强的特殊性和明显不同的制度需求。现有法律规定无法为地下空间的开发利用提供具有针对性的系统制度供给。如果修改《土地管理法》《城乡规划法》《城市房地产管理法》等法律，增加有关地下空间的内容，则势必会出现不同法律所规定不同制度之间的相互协调问题，或许将进一步加剧现有各项制度之间难以衔接的问题，或许还将产生新的制度空白。因此，有必要结合地下空间开发建设的特殊性，进行专门性立法。

（1）发达国家的立法经验提供了借鉴。日本，《民法典》和《不动产登记法》是其有关地下空间的基本法律；《大深度地下公共使用特别措施法》则是针对深层地下空间开发的专门性法律，规制对象为道路、河川、铁路、电信、电网、燃气、上下水道等公共事业的地下建设；此外，《轨道法》《下水道法》《电气事业法》等多部单行法律中也有地下空间开发利用的相关内容。新加坡，通过《国家土地法》明确了地表30米以下深度的空间通常属于国家所有；通过《土地获取法》明确政府可以购买私人土地以下的特定地下空间以进行公共设施的开发；通过《规划法》明确地下空间开发必须符合国家规划标准和要求，并确保与整体城市发展相协调。法国，《民法典》规定土地所有权包含地表及其上下空间；在《能源转型法》中引入了“深度地下地役权”概念；《城市规划法典》与《建筑和住房法典》在基础设施和资源保护部分有专门针对地下空间开发的内容。瑞典，通过《规划及建筑法》和《土地法》分别规定了地下空间规划和土地权属问题。

（2）国内部分城市积累了地下空间立法和实践经验。上海市早在2013年就颁布了国内首部针对地下空间的综合性地方法规；杭州市则是目前国内地下空间法律规定最为健全的城市；深圳市、广州市、沈阳市、成都市等地也出台了相关规定，积累了丰富的立法经验，在地下空间开发利用过程中也进行了许多有益的尝试。例如，深圳市开展“站城一体化综合开发”的制度探索；南京市地下空间规划明确多中心、网络化的地下空间结构；杭州市注重通过优化地下空间结构提升集约利用水平；成都市地下空间管理强调先进科技的运用；天津市则强调地下空间建设过程中的智能化和信息化。

（1）“地下空间法”是关于地下空间开发利用管理的全流程立法。从各地方有关地下空间立法的内容看，早期的地下空间立法侧重于规划管理或者规划建设方面。近年来，各地地下空间建设出现许多新情况和新趋势，已不再局限于规划和建设，而是更加注重从规划到使用管理的全流程全周期监管。各地的地下空间立法呈现出从规划管理到全流程管理的趋势，涵盖了规划管理、用地管理、建设管理、权属管理和使用管理。因此，地下空间立法不应局限于规划管理，而应当定位于覆盖地下空间开发利用管理全流程。

（2）“地下空间法”的立法目的应分为3个层次。立法目的是立法者通过制定一部法律所要实现的核心目标和价值追求，是法律制定的出发点和根本依据。①为避免地下空间的无序开发，应当对地下空间的开发利用进行科学和系统的管理。因此，“地下空间法”的直接目的应为“加强地下空间的开发利用管理”。②为提高地下空间开发利用的系统性和协调性，加强互连互通，提高地下空间利用的效率，“地下空间法”的间接目的应为“促进地下空间综合系统开发利用”。③城市的可持续发展已经成为地下空间立法先进国家所共同秉持的理念，我国地下空间立法的根本目的应为“实现城市的可持续发展”，这是“地下空间法”的根本目的。

（1）构建高效协调的地下空间管理体制。①各级政府应加强组织领导和支持保障，建立地下空间开发利用管理的综合协调机制，明确地下空间开发利用的统筹协调部门。②在综合协调机制下，规划和自然资源、住房和城乡建设、国防动员、发展改革、交通运输、城市管理、文物、园林绿化等各部门按照职责分工协同负责，各自做好地下空间管理工作。③开展地下空间普查，强化地下空间生态地质调查与评估，建设统一的数据信息平台，完善地下空间信息共享机制。

（2）完善规划管理制度。①明确规划管理的基本原则，包括地上地下协调开发原则、公益优先原则、互连互通原则。②建立“城市整体—分区—特定地区”的全覆盖地下空间规划体系，推动各级地下空间规划编制工作。③单建和结建等不同类型地下空间建设项目的许可程序。④明确地下空间存量更新过程中涉及用途转化、空间改造、设施改造等情况的审批制度和要求。

（3）健全用地管理制度。①明确城市地下空间建设用地使用权的取得方式。对符合《划拨用地目录》的地下空间建设项目，可以依法采用划拨方式供地。将地下空间用于商业、办公等经营性用途的，应以有偿使用方式供地。②分别确定单建式和结建式地下空间项目建设用地使用权的期限。③明确地下空间国有建设用地使用权的分层定价制度，明确分层定价方法。④采取一定的优惠措施鼓励地下空间的公益性开发，提高社会参与投资建设地下公益性设施建设的积极性。