我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，地下空间将成为城市拓展的重要方向。我国在国家层面尚没有关于地下空间的专门性统一立法，而许多地方已经出台有关的地方性法规和地方政府规章。文章在梳理我国地下空间开发利用管理存在问题的基础上，分析了制定“地下空间法”的必要性和可行性，并建议从管理体制、规划管理、用地管理、权属登记管理、建设管理、使用管理等方面建立并完善相关法律制度。

地下空间；开发利用管理；立法

(1)管理部门职责边界不清。地下空间涉及规划和自然资源住房和城乡建设、国防动员、发展改革、交通运输、文物、园林绿化等多个管理部门。许多地方尚未明确地下空间的综合协调管理机构，或者由哪个部门对地下空间的开发利用进行综合协调。

(2)地下空间管理效能不高。各部门管理不同类型的地下空间。例如，住房和城乡建设部门管理普通地下室，国防动员办公室管理人防工程，交通运输部门管理交通设施等。各部门往往站在本部门角度对地下空间进行管理，导致地下空间的开发利用缺乏统一的规划和协调，管理效能不高。

（3)基本信息不全且共享不足。准确、完整的数据信息是科学高效管理的前提。①许多城市地下空间资源底数不清，缺乏系统、完整、准确的地下空间数据，导致地下空间“看不见、管不全”；②信息共享机制不建全，缺乏统一的地下空间信息平台。例如，地质调查信息共享不足，可能导致地下工程建设施工阶段发生严重后果。

(1)全域地下空间规划体系尚未搭建。目前，仅有深圳等少数城市发布了有关地下空间的专项规划；有的城市，如上海市，在城市总体规划中设专章明确地下空间的开发；而大多数城市的城市规划中并未专门关注地下空间开发。此外，人民防空、市政基础设施、轨道交通等其他领域的规划在空间管制、技术标准、实施时序等方面与地下空间规划存在不衔接的情况。

(2)规划管理制度有待完善。各地方对地下空间规划审批的要求、程序等方面沿用传统的管理制度，而没有针对地下空间的特殊制度设计。例如，各地并未针对结建式、单建式地下空间作出区分要求，在规划许可的审批条件等方面也缺少对应的要求。

(1)地下空间供地方式僵化。①涉及单建式地下空间独立供地的，可否与地上空间用于不同用途，进而是否可以采用不同的供地方式等问题，各地做法不一。②地下空间国有建设用地使用权实行分层供应的，不同层次之间能否用于不同的用途等问题缺乏统一规定。

(2)地下空间国有建设用地使用权的差别化地价支持政策尚未明确。有些地方针对以出让或者租赁方式出让国有建设用地使用权的，已经实行了土地出让价款(租金)分层计算，并实施了地价向下递减的优惠政策。但更多的地方没有相应的规定，实践中采取“一事一议”的办法解决。复合开发利用情境下，不同用途、深度、区位地下空间国有建设用地使用权的出让金也没有确定的标准。

(1)地下空间的权属性质和权利边界缺乏明确规则。一方面，关于地下空间是否为国家所有并不明确，特别是集体所有土地地下空间的权利归属不明确。另一方面，地下空间权属复杂，涉及主体多，地上地下的权属界限划定、权益分配、责任义务等缺乏一整套明确规则。例如，地铁等下穿项目与地上权利人之间的权属关系不明确。

(2)地下空间权属登记制度不完善，登记实践明显滞后。尽管已开展分层登记试点，但整体登记覆盖率较低，已登记项目信息不完整、系统支撑不足。单建式项目因规则不明确、用地方式不统一难以确权，地铁、综合管廊、地下连通空间等特殊地下空间大多尚未登记，无法实现产权明晰，制约了社会资本参与。

(1)地下空间地质调查与风险防控不足。部分城市虽然开展了地质调查评价工作，但工作较为粗放，精度远远不能满足地下空间规划和建设需求。地质调查不充分就进入规划与建设，有时甚至会发生事故。并且，地质风险防控尚未嵌入地下空间开发全周期管理。

(2)一体化协同开发机制缺失。这不仅突出表现在各地轨道交通“站城分离”现象普遍，轨道交通与城市功能无法形成深度融合，还表现在各地的重点区域“分散开发”现象严重。许多独立开发的地下空间项目，在规划和建设时不重视与周边地块之间的互连互通，缺乏“先建预留、后建连通”的意识。

(3)相关建设标准规范体系不完善。地下商业、地下通道、深层地下空间建设标准不统一。一方面，不同部门、不同地区的建设标准存在冲突；另一方面，地下空间的运维、安全、智慧化等标准严重缺失。

(1)使用管理和运行维护责任主体不明。近年来，社会资本日益广泛参与地下空间开发建设，投资和运营主体日趋多元。但目前各类地下空间建筑物、设施的使用责任、运行维护义务和法律责任等仍缺乏清晰界定。此外，由于不同部门管理不同类型的地下空间，在投资、建设、使用和运营等环节缺乏有效协调机制。

(2)缺乏专业的运营主体和专业的管理。部分地下空间运营维护投入不足，缺乏专业的物业管理，导致存在许多闲置的地下空间、空间利用效率低下。部分地下工程设施由于长期缺乏维护，存在漏水、漏电、燃气泄漏等安全隐患。随着城市地下空间开发需求和强度的提高，地下空间的安全风险也相应增大，特别是面对暴雨等极端自然灾害时的脆弱性依然存在。

地下空间资源作为新型自然资源，缺少专门的上位法来确定其法律地位。目前，仅有《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)、《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人民防空法》)等少数几部法律中存在关于地下空间的零散规定，这与地下空间开发规模逐年增加、开发利用类型逐渐多元化与复杂化的现状形成鲜明对比。国家层面制定“地下空间法”，是贵彻落实习近平总书记关于地下空间开发利用管理重要指示精神的需要，是提升地下空间治理水平、支撑城市高质量发展的需要，也是保障城市安全、建设韧性城市的需要。