公共数据拥有极高的利用价值，对社会治理与完善我国“统一数据要素市场”举足轻重。公共数据利用的新风向是基于特许经营或国有资本运营公司等方式授权企业对公共数据进行深度挖掘与利用，进而生成易于使用的数据产品。2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划纲要”）提出“开展政府数据授权运营试点”，“授权运营”的表述首次出现；而后2022 年1月《“十四五”数字经济发展规划》提出“通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”；2022年12月《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）发布后，国家发展改革委负责同志在答记者问中明确指出“健全完善公共数据授权运营机制”。

目前，针对公共数据授权运营并未建立健全的法律体系，“十四五”规划纲要、“数据二十条”等政策文本仅能为其“指路”。地方立法呈现“众口不一”态势，各地具体规定乃至基本概念都不尽相同。学界对公共数据授权运营的探讨主要聚焦公共数据内涵、公共数据权属、公共数据授权运营的法律性质、公共数据授权运营的收益分配机制等领域，而针对公共数据授权运营过程可能存在的侵权情形、责任分配机制与救济路径等问题的研究寥寥。公共数据授权运营应确定何种流程、如何规范公共数据与被授权主体范围、授权运营所生之产品侵权情势当如何界定、侵权责任主体为何等问题亟待厘清。

公共数据授权运营是一种以行政主体为数据提供方，以运营主体为数据处理加工方，以社会主体为数据产品与服务最终使用方的公私合作模式。要厘清公共数据授权运营的法律关系，首要任务便是界分授权运营的“公共数据”之含义与来源，授权之“权”存在何种内涵，授权者是何种社会身份。

1.公共数据概念内涵

对公共数据概念的探索贯穿运营实践与学界探讨。中央政策文件中含有多种“类公共数据”的表述，多与“数据二十条”第4条以“依法履职”与“提供公共服务”为标准对公共数据进行界分类似；地方性法规多采取“主体+行为”的立法方式，将公共数据界定为“公共管理机构和公共服务机构在依法履行职责或提供公共服务过程中产生或者获取的数据”。需要说明的是，学界讨论公共数据授权运营时，亦有使用“政府数据授权运营”称谓者，授权运营语境下政府数据和公共数据内涵相近，本文所称“公共数据授权运营”同样适用于“政府数据授权运营”。

学界关于公共数据内涵的观点争议主要聚焦两个方面：一是数据内容。争议问题主要为是否应将个人信息等数据纳入公共数据范畴，有学者认为公共机构采集的数据均为公共数据，另有学者认为依循《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称“个人信息保护法”），公共数据不应包括个人信息。二是数据来源。争议问题主要为公共数据来源的主体范围，第一种观点认为公共数据来源主体仅为“行政机关”，此种定义范围较小，已不符合当下公共数据利用现状；第二种观点将承担公共服务和管理职能的事业单位、授权组织等纳入公共数据来源主体；第三种观点则认为，承担公共服务职能的机构亦可产生公共数据。放眼域外，美国政策文本主要强调公共数据内容要素的公共性，如《开放数据政策——信息资产管理》第一部分“定义”强调了数据的“开放性”“可访问性”等要素。欧盟则更关注主体要素的公共性，其政策文本中的常用概念为“公共部门信息”，而欧盟《一般数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）中“数据”与“信息”并无差异，可知“公共部门信息”与我国“公共数据”概念类似。

综上，放眼政策文本、学界讨论，对公共数据的界定主要聚焦主体要素与内容要素的公共性质，即数据主体的公共性与数据产生时段的公共性。本文第三、第四部分详细探讨二者的具体内涵，此处不赘。

2.公共数据权属之辩

当下，公共数据受数据要素产业“确权难”掣肘，其权利归属问题成为学界争议的焦点。学界关于公共数据权属的理论主要有“政府所有说”“国家所有说”“公共信托说”“公物说”等。“政府所有说”支持者依循劳动财产理论认为政务活动属于劳动范畴，进而证成公共数据归政府所有。“国家所有说”支持者认为公共数据属于“类自然资源”，此种所有属于宪法意义上的“全民所有制”。“公共信托说”否定了传统的确权路径，提出设立公共数据信托以解决当下公共数据利用面临的数据隐私与数据安全难题。“公物说”与“公共信托说”类似，在否定传统确权路径的同时认为，将公共数据资源界定为公物更符合其本质，应以公物制度为依托构建公共数据资源使用规则。

上述学说对公共数据权属问题的回应各有千秋，亦有美中不足。“政府所有说”本质为“国家所有说”的另类表达，“政府可依法代表国家行使所有权”，依循《中华人民共和国宪法》第85条，政府作为执行机关，其权源在于代表国家行使国家所有权而非其自身享有对公共数据的所有权，“政府所有说”有待商榷。“国家所有说”支持者选择政治哲学路径进行证成，如基于罗尔斯建立在“无知之幕”上的契约方法论。此种论证因袭自然法学派的精神内核，存在一定的先验理性及形而上学性，而公共数据权属问题的争议落脚点为解决实际问题，公共数据权属不清导致现实应用困境。因此，“国家所有说”未吸收实证主义法学的“形”而探讨自然法学的“神”，其是否适合我国现实境况有待检验。“公物说”与“公共信托说”或许能为公共数据的利用提出一条合法进路，然而数据确权是我国数据要素市场“大势所趋”，回避这一根本问题进行的讨论，无异于无根之木、无源之水。

准此，公共数据权属问题的讨论短时难成定局。若笼统地认定公共数据产权全部归属国家，则存在陷入新一轮“公地悲剧”之风险；反之，国家机关或公共服务机构基于特殊主体身份而成为公共数据的生产者与处理者，则不能享有公共数据的私权利。面对方兴未艾的公共数据授权运营，为“确保资源的有效利用和社会效益最大化”，应当对公共数据权属问题“搁置争议”。政府应在明确数据确权的立场下，在公共数据利用过程中寻找符合实践需求的权属规范进路。

3.公共数据授权模式与经营方式

公共数据授权模式与经营方式的差异源于各地立法实践形成的多样化授权运营形态。“三权分置”的产权结构框架下，形成了统一授权与分散授权两种主要模式：统一授权模式为地方政府、公共数据管理部门集中承担公共数据授权运营责任，如北京、成都、贵阳等地的实践情景；分散授权模式则为公共管理部门在各自内部开展分散的公共数据授权运营，如济南的实践情景。上述两种模式各有利弊：统一授权模式在加强授权运营的整体管理效率、提高公共数据的综合性和全面性方面具有显著优势，然而该模式在一定程度上限制了部分公共管理和服务机构的自主性和创新动力；分散授权模式能够有效提升各授权单位的自主性和积极性，但也存在潜在的运营标准不统一问题，这可能影响统一市场的构建和授权运营的安全性，同时引发资源的重复投入和浪费。