对此，可采用双阶理论予以分析。该理论源于德国行政法学对有关政府补助关系的探讨，将政府补助关系区分为“是否”提供补助和“如何”提供补助两个阶段，前者属于公权力主体实施的公法行为，而其后的补助协议则属于当事人间的私法合同。双阶理论在补助关系、公共设施利用关系及政府采购等情形均有适用可能，受到德国实务的采纳。该理论的启示意义在于，同一生活事实中可能存在不同属性的法律关系，同一法律关系中可能存在复数的权利、义务关系。据此，养老机构公建民营合同签订前的规划、评选行为具有行政属性，应受民主、法治原则的约束，但也并不影响养老机构公建民营合同本身的法律性质。同样，借鉴双阶理论对不同法律关系进行区分对待的基本思路，也可将养老机构公建民营合同与其履行过程中的财政补贴关系、行政监督关系等进行有效区分。合同履行中的行政补贴与行政监督等系基于行政法律规范而产生，不属于基于合意而产生的养老机构公建民营合同的组成部分。诚如有学者指出，“现代社会的法律已经变成了一个动态的规范体系，同一社会经济生活现象公法和私法可能从不同的角度进行调整。”因此，既不能仅基于合同主体在养老机构公建民营合同签订或履行过程中会受到公法调整便否定合同本身的民事属性，也不能仅基于合同本身的民事属性而将行政行为纳入合同给付标的之中，而是应当依据“合同标的”区分标准及“双阶理论”分析框架，突破“非此即彼”的简单思维，揭示出法律关系的本质特征，作出符合个案特性的公正判决。

基于前文对养老机构公建民营合同民事属性的界定，养老机构公建民营合同条款的法律解释和规范查明自应纳入《民法典》合同编的涵摄领域。作为一种无名合同，依照《民法典》第467条第1款的规定，养老机构公建民营合同可适用《民法典》合同编通则的规定，也可以参照适用最相类似之典型合同的规定。但民事生活的日益复杂并非简单地演绎推理，《民法典》第467条第1款对合同编通则和典型合同之间适用顺位的规定并不明晰，加之实践中养老机构公建民营合同往往同时含有资产租赁、委托代理等要素而具有“混合合同”的特性，这在客观上导致养老机构公建民营合同的法律适用难以形成统一标准。一种观点认为，根据“特别法优先于一般法”的逻辑原理，合同编通则系一般性规定，合同编分则之典型合同属于特别规定，法律适用应遵循“从特别到一般”的基本原理。例如，在“北京市大兴区福寿园养老院诉北京市大兴区瀛海镇人民政府合同纠纷案”中，法院依照原《合同法》第236条（《民法典》第734条）和第232条（《民法典》第730条）之规定，判定双方当事人均未于合同约定的试用期届满后的一定期限内书面签订续约协议，公建民营合同即转化为不定期合同，任何一方可随时解除。另一种观点认为，与典型合同规则对于典型合同的当然优先适用效力不同的是，混合合同的给付关系呈现复杂性，涉及两种或者两种以上有名契约基于某种意义上的联结，已经摆脱了分编层面呈现出的意图单一性，故而应跳脱出合同编分编的层面，于通则角度审视并解释混合合同的目的。例如，在“象州县罗秀镇人民政府诉广西象州福霖养老服务有限公司合同纠纷案”，一审法院在综合考量养老机构公建民营合同缔约背景、交易目的、履行行为等事实要素基础之上，依照《民法典》第577条的规定对受托人主张之任意解除权不予支持。

在笔者看来，养老机构公建民营合同由多个不同合同类型的主给付义务组成，具有众多典型合同的相似特性，这也是养老机构公建民营合同可参照适用委托合同、租赁合同等典型合同的事实基础。但诚如王文宇教授所言：“当数个典型契约的特色混合于同一非典型契约中时，便已不再只是量变之现象，而会产生质变之效果。”换言之，养老机构公建民营合同中所蕴含的各典型契约要素并非简单、平行地集合，而是在“引入民营经济、提升基本养老服务保障”这一基本旨趣引导下的整体性、有机性融合。至少在这一点上，“特别法优先适用”的规则恐难以实现养老机构公建民营合同中各有名合同要素相互结合所形成的功能性意义，因为典型合同终归是立法者基于“假设的当事人真意”，对社会生活实际所作出的类型化框架。而在体系化构建中，“价值问题”常为“涵摄问题”所埋没。

或有观点认为，典型合同是社会制度具象化、定型化、正当化的产物，具有内容形成功能、分析基准功能和创造辅助功能，故而有必要超出典型合同的框架做一些扩张性尝试。但笔者认为，强调合同编通则对养老机构公建民营合同的优先适用并非否定典型合同的开放性和扩张性，及其对无名合同参照适用的现实意义，仅是在参照适用具体典型合同类型之规范时，应当在养老机构公建民营合同的缔约意图和交易结构内综合考量，而此种缔约意图的探析有赖于合同的目的解释。例如，在“新疆天立成建设工程有限公司与阜康市民政局合同纠纷案”中，再审法院基于案涉公建民营合同关于“改造老年公寓”目的之约定，将天立成公司在案涉养老机构增添附属物的行为视为已取得阜康市民政局同意，并指令原审法院再审，值得肯定。又如，在上述“北京市大兴区福寿园养老院诉北京市大兴区瀛海镇人民政府合同纠纷案”中，福寿园养老院与大兴区瀛海镇人民政府签订公建民营合同的缔约意图或主给付义务在于，由福寿园养老院代大兴区瀛海镇人民政府于其行政区划内提供基本的养老服务保障，其房屋租赁法律关系不能与之割裂。同时，根据原《合同法》第97条（《民法典》第566条）规定可知，合同解除必然伴随着腾退房屋、返还财产等后续事宜的发生。若将公建民营合同及其续签协议适用租赁合同有关规范而认定为不定期合同，则任意解除权的行使恐会造成养老机构与第三方老年群体签订的服务合同陷入履行不能，最终导致养老机构公建民营制度目的的落空。就此而论，在福寿园养老院继续经营、瀛海镇政府亦未于期限届满时提出异议的情况下，应当依照原《合同法》第36条（《民法典》第490条）所规定的“履行治愈瑕疵规则”，视为续约协议既已成立。

此外，须特别提及的是，在肯认合同编通则优先的适用路径基础之上，“合同目的解释并不能采取全然的目的吸收论”，即认为全部债权债务关系应适用关于其中所含最主要构成分子之典型契约之规定。例如，在资产租赁和委托代理要素两相结合的养老机构公建民营合同中，不能以委托经营之目的全然吸收租赁法律关系，而忽略出租人所应负担的租赁物瑕疵担保责任（《民法典》第708条）。

综上可见，养老机构公建民营合同作为无名合同，其在实践中以融合两个或两个以上典型合同的要素为常态，有着更为灵活的适用空间。长期以来的法学研究和司法实践或也表明，没有任何一学说或观点可单独圆满解决混合契约法律适用问题。但这并不意味着养老机构公建民营合同的规则适用毫无章法可循。在司法实践中，实务部门须首先适用合同编通则之规定（合同订立、生效、保全、变更、转让、中止及违约责任）；在通则没有规定，或通过合同条款的解释依然无法得出结论时，方依目的解释的基本原理，参考缔约背景、交易结构、履行行为等因素综合确定典型合同规则的参照适用。

“民法典颁布实施，并不意味着一劳永逸解决民事法治建设的所有问题，仍然有许多问题需要在实践中检验、探索，还需要不断配套、补充、细化。”《民法典》作为民事领域的基础性法律，现有规范虽能适用于养老机构公建民营合同，但基于养老机构公建民营合同的特殊属性，仍需要结合养老机构公建民营合同适用中的现实情况与问题导向进一步解释、细化《民法典》规范，并通过制定相应法规来完善相应的配套制度，从而在法治的轨道上不断推动养老机构共建民营制度的落实。建立绩效导向的民事合同、合理确定多元协同合作主体的治理责任，是提升公共服务供给质量和效率的关键。现阶段而言，有必要从签订主体、签订方式、具体内容、救济程序等方面入手，通过科学合理的制度构建实现政府部门、社会主体及服务对象的“三赢”。