目前，理论界与实务界对养老机构公建民营的外延仍存在认识分歧，其原因在于长期以来理论研究和政策制定中“公建民营”“公办民营”等称谓的相互混用。有观点认为，应当对“公建民营”的外延作限缩理解，“公建民营”仅针对新建的养老服务机构，按照办管分离的发展思路，转变投资方式，将基本养老服务交由社会组织或服务团体管理运作，进而发展增量；“公办民营”则是指各级政府和事业单位已经办成的公有制性质的养老机构，需要按照市场经济发展的客观要求进行改制、改组和创新，进而盘活存量。前文表格中，北京、上海等地的地方性文件即试图将公办民营与公建民营进行区分。另一种观点则认为，应坚持“公建民营”外延的广义认识，既包括政府将已经建成的老人院交由民营主体承包经营的“狭义的公办民营”，也包括政府投资、在公用土地上建成老人服务机构、招标并委托民营主体经营管理的“狭义的公建民营”，还包括政府提供公有土地甚至部分资金，邀民营主体投资共建的“‘公’‘民’共建”。实践中，天津、辽宁、海南、云南等省市的地方性文件也明确将存量的公办养老机构纳入公建民营改革范围。

笔者认为，无论是从概念的使用现状着眼，还是从改革的功能定位出发，对养老机构公建民营的外延作广义解释更为适宜：

一方面，就概念的历史沿革和使用现状而言，“公办民营”一词首现于《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五”计划纲要的通知》（国发[2001]26号，已废止），其明确要求“政府办的老年福利事业也要引入市场机制，并积极探索公办民营等委托运作形式”。“公建民营”一词则源于《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发[2006]6号，已废止），该意见指出：“要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。”从概念渊源上看，从“公办民营”到“公建民营”仅是行政机关对表达方式作出的修改，并不涉及公办养老机构外延的实质性改变。事实上，“公办民营”和“公建民营”仅是同一事物在不同阶段的不同发展形态。实践中，“公建”业已在诸多中央与地方政策文件中超出了其字面含义并已为公众广泛接受，其用于指代政府享有所有权或使用权的各种情形，而不论养老设施是否已经建成或运营。例如，《民政部办公厅、发展改革委办公厅关于开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作的通知》（民办发[2016]15号）明确规定，“政府作为投资主体建设、购置、运营的养老机构”原则上均可实施公建民营。因此，在“公建民营”成为当前政策文件主流表述的情况下，对“公建民营”的外延作扩张解释，实则更有利于维持语言习惯的稳定性和人的理性认知思维的连贯性。

另一方面，就改革的功能定位和运行机制而言，养老机构“公建民营”“公办民营”和“‘公’‘民’共建”的核心内容都是通过契约的缔结将作为国有资产的养老设施交由社会力量运营，从而使养老基础设施的所有权和经营权相分离，实现市场资源的合理配置、高效利用和规范管理。在这个意义上，存量机构和增量机构的民营化进程趋于同一。有观点认为，民营主体承接增量机构还是存量机构，对于其经济效益和技术效率的影响绝非无足轻重，二者有不同的前期投入和运营基础，“公建民营”意味着民营主体不必承担基础设施高昂的折旧成本和新旧转制的历史包袱，“公办民营”意味着民营主体需更审慎地处理硬件设施改造、员工安置、原有入住老人妥善安排等事务。但笔者认为，增量机构和存量机构在成本投入和技术效率等层面的区别，仅仅是制度规范在向社会生活演绎时，因个别事实因素影响而在最终受益结果上形成的现实差异，其并未引起承包、委托、租赁等实施方式或合同具体内容的质变。换言之，“公建民营”由改革入法、由社会学概念向法学概念的转型过程中，须依照法学的独特视角来归纳、提纯出不同社会实践的同一性特征，而这一同一性突出表现为，无论“公建民营”“公办民营”，抑或是“‘公’‘民’共建”，实质上均是政府依赖市场机制履行职能的公私协同治理，旨在描述政府或公办养老机构与民营主体之间权利义务关系的法律属性。而此种法律属性，社会学的实证方法尽管可能有助于发现或理解各种目的或性质，却囿于其强调经验描述和客观中立的学科立场，不能进行价值层面的评价与选择。因此，在未来立法中，“公建民营”概念应当充分发挥其体系化功能，将存量养老机构和增量养老机构均纳入其中，避免随意将个别性的事实要素与体系概念进行“混搭”，最终引发碎片式立法或适用上的困惑。

养老机构公建民营伴随我国养老机构改革而出现，并已成为我国公建养老机构提供养老服务的核心机制。然而，养老机构公建民营改革是一把双刃剑。一方面，有助于政府部门通过引入民营方提高养老基本公共服务的质量与效率；另一方面，也潜藏着养老基本公共服务质量下降、消费者权益受损等负面风险。目前，我国养老机构公建民营实践已在不同程度上出现了设施设备档次高、服务收费价格贵、失能老人入住难等与养老基本公共服务宗旨偏离的问题。部分公建民营养老机构入住老人对服务的满意度甚至低于转型前的公建公营养老机构。公建民营机构沦为社会资本利用公共资源以谋取高额利润的敛财工具，甚至出现拒收和虐待老人的事件。正如陈淳文教授所言，在公共服务由行政主体直接经营改由私人经营的过程中，十分容易造成政府卸责、官商勾结、利益输送、政府人力及财政资源重复浪费，服务价格提升但品质未改变等诸多弊端，使政府将公共服务委托未蒙其利，使用之人民却已受其害。因此，能否实现“使用契约后的公共性确保”，取决于相应的制度构建。但时至今日，除部分中央层面的宏观政策性文件外，养老机构公建民营制度仍缺乏直接的法律渊源。截至2025年5月17日，在现行有效的47部地方性法规中，养老机构公建民营也仅现于宣示性条款，并不涉及法律关系的具体规制。例如，《福建省养老服务条例》第30条第1款规定：“政府运营的养老机构按照非营利原则，实行政府定价或者政府指导价；以公建民营、委托管理等方式运营的养老机构，具体服务收费项目和标准由运营者依据委托合同等合理确定。”又如，《重庆市老年人权益保障条例》第40条第2款规定：“政府投资兴办养老机构，可以采取公建民营、委托管理、购买服务等方式，依法选定专业化的机构负责运营。”相应地，针对养老机构公建民营的合同主体、合同类型、合同内容等具体问题，则是交由地方部门规章或规范性文件予以进一步细化，但各地的规定却不尽一致（参见表2）。在合同类型方面，北京、海南等省包括承包、委托、联合经营等多种方式，江西、广西等省将其界定为委托，而福建省则仅限定为租赁。在合同主体方面，多数省份规定由政府部门（产权方）与民营方签订合同，而福建和浙江两省则规定由社会福利机构、敬老院直接与民营方签订。

首先，养老机构公建民营制度规范的法律位阶较低，权威性与约束力不足，政策落地难度极大。由上表可知，当前公建民营养老机构制度规范在地方上仍普遍以政策性文件的形式存在，相关内容多停留在原则性规定，缺乏可操作性，只有少数如天津、北京、江西等地以地方政府规章的形式予以规制。但同时，部分低位阶的法规对费用收支核销、风险负担、老年人权益保障等内容亦付之阙如。笔者认为，在中央政策性文件对养老机构公建民营的工作要求、服务对象、服务内容等已明确基本精神的前提下，各级各部门理应在相应原则的指导之下细化合同管理、服务标准、权益保障等核心内容，形成“法律+政策+标准”的多层次制度体系。遗憾的是，各地立法并未细化具体实施路径，导致中央政策“悬空”。