目前我国养老机构公建民营合同的签订主体并不统一。在地方性文件中，多数省市规定由养老设施的产权单位与民营方签订合同，而福建和浙江则规定由社会福利机构、敬老院直接与民营方签订合同。实践中，也存在民政局、乡政府、社会福利管理服务中心、老年人服务中心与民营方签订公建民营合同的情形。

合理确定公建民营合同的签订主体对于理顺各方法律关系至关重要。例如，实践中通常由养老设施产权方与运营方签订公建民营合同，然后运营方再申请设立养老机构并办理法人登记。合同中经常根据地方规范性文件进行约定，如果运营方存在擅自变更法定代表人、擅自改变经营范围、违反规定乱收费、侵犯老年人合法权益等情形，养老设施产权方有权解除合同。但新设立的养老机构与运营方是相互独立的民事主体，运营方更换法定代表人、改变经营范围等并不必然会对养老机构的运营产生影响，由此将面临产权方与民营方的约定对作为第三人的新设养老机构是否具有约束力的问题。而且，由于新设的养老机构通常登记为不能分配利润的社会服务机构法人（民办非企业单位），民营方还将面临如何收回成本和取得收益的问题。

养老机构公建民营合同的签订主体应根据公建民营的项目情况与合同类型进行确定。根据直接提供养老服务的法人主体不同，主要分为三种模式：其一，由公办性质的养老机构与社会主体签订合同。此种模式下，提供养老服务的法人主体是公办性质的养老机构，民营方主要负责养老设施的运营管理，合同的双方主体分别为公办养老机构与社会主体；其二，由养老设施产权方与具有养老机构法人资格的民营方签订合同，民营方直接运营养老设施而无需设立新的养老机构。此种模式下，提供养老服务的法人主体是民营方，合同的双方主体为产权方与民营方；其三，由养老设施产权方与民营方签订合同，民营方再申请设立新的养老服务机构。此种模式下，养老设施的实际运营者是新设立的养老机构法人而非民营方。为更好地保障服务对象的合法权益，应将新设的养老机构法人纳入此种模式的合同签订主体，从而能够更清晰地界定养老设施产权方、民营方及新设的养老机构法人之间的权利义务关系。

根据合同自由原则，养老机构公建民营合同的内容由双方当事人在协商谈判的基础上自由约定。但基于养老机构公建民营合同的公益性、明确性及可预见性等特性，为确保不影响养老服务的质量与效率，有必要由政府事先拟定定型化的合同范本，以此明确政府介入养老机构公建民营的限度以及风险负担底线。在我国台湾地区，公建民营最主要的依据是“委托契约书范本”以及“推动社会福利民营化实施要点”。放眼域外，日本当前推行指定管理者模式。在此模式下，往往由指定机构预先拟定定型化合同条款，以此约束指定管理者的行为。截至目前，我国尚未公布统一的养老机构公建民营合同示范文本，从而导致实践中的项目合同在完整性、规范性及合目的性等方面存在缺陷。这既不利于提高公建民营模式的推行效率，也不利于确保公建民营合同签订后的服务质量。因此，应在深入研究各子类型养老机构公建民营合同具体特性与潜在风险的基础上，制定统一的合同范本以便实务遵循和使用。

值得注意的是，政府通常是作为养老机构公建民营合同的一方当事人，由其拟定定型化合同，可能存在既当运动员又当裁判员的嫌疑。因此，养老机构公建民营合同签订过程中，应给予民营方提出建议、部分变更或修改合同条款的权利。例如，日本允许民营方以陈述意见的方式“确认或解释”条款内容，通过“确认书”的形式记载双方协商、交涉的内容，避免政府部门的条件过于苛刻而给民营方造成过度的义务或负担，并消除不公平竞争或暗箱操作的质疑。同时，在制定养老机构公建民营合同示范文本时，可以考虑分层次的合同条款设计，将公建民营合同条款分为必要性条款与任意性条款。对于服务质量、服务价格等必要性条款，当事人在签订个案合同时必须明确规定。对于责任保险义务、机构修缮责任等任意性条款，当事人可视情况进行约定。此外，政府在制定养老机构公建民营合同示范文本过程中，也应听取民营方代表的意见。

养老机构公建民营合同的内容不仅关系到政府与民营方之间的权利义务分配，也会影响服务对象的合法权益。养老机构公建民营合同的养老基本公共服务任务及其蕴含的“保基本”功能，需在服务对象、服务水平、收费标准、设施设备等方面通过合同内容予以落实。如果公建民营合同的内容过于模糊而未臻具体、明确，民营方可能会因此获得投机空间，从而损害服务对象的合法权益。反之，如果合同内容过于严苛、细密，民营方的自主性将会随之降低，导致其能动性难以发挥。通过考察域外养老机构公建民营合同的制度实践，笔者认为，养老机构公建民营合同应包括以下基本内容：

第一，服务内容。

在养老机构公建民营合同中，应首先明确给付事项，至少包括服务对象与类别、服务目的与品质、照顾人员资质以及应配备的物资设备等。其中，服务的对象与范围以及服务的目的与品质两项要素至关重要，如不能详加约定，将无法准确计算服务报酬。公建民营养老机构应首先解决困难老人的基本需求，然后再面向社会大众提供普遍性养老服务。此外，为确保养老服务的质量，还应当约定权利义务禁止转让条款，例如在合同中约定，民营方不得将服务之一部分或全部委托给第三人。

第二，服务报酬。

养老机构公建民营合同应明确约定服务报酬。在德国，服务报酬具体包括基本费用、个别服务费用以及投资需求等项目。基本费用是指食宿、照顾、清洁、水电费用等相关支出；投资需求是指针对机构设施所需，包括机构、设施的兴建、维护费用等。个别服务费用根据服务对象的类别及其所需服务进行计算，实际做法是将服务予以类型化并约定费用总额。值得一提的是，在我国的养老机构公建民营合同中，常常有要求民营方支付租金或设施使用费、缴纳一定数额的押金、投入一定建设经费等条款。当民营方为参与公建民营而支付巨额成本后，可能会通过降低运营质量、提高服务价格等方式来弥补前期成本。如此一来，公建民营养老机构服务对象的权益将面临损害，公建民营合同之给付目的也将受到影响。因此，应在审慎评估的基础上合理确定合同双方的利益分配，避免公建民营演变成为政府部门推卸给付责任、增加财政收入的不当手段。

第三，服务监督。

为确保民营方提供的养老服务符合相关规范及合同要求，政府可以在合同中约定监督措施，监督措施通常包括民营方报告、业务检查、费用收支核销等，政府可以借助相应监督措施来掌握经营管理方面的重要事项。但是，如果政府的监督权利过度扩张，将会“挤压”民营方的经营自主权，不利于养老机构公建民营项目的顺利开展。因此，为了在合理监督与经营自主之间达成平衡，可以借鉴日本经验，即在合同中将监督标准规范化、类型化。而且，为避免政府的缔约者与监督者的双重身份，可以考虑引入专家、学者或民间团体等并以第三人身份进行专业监督，以加强互信基础。需要注意的是，此处的政府监督权利与基于公法授权而取得的行政监督权不可同日而语。行政机关在公建民营养老机构经营过程中行使的行政监督权，如定期进行的安全、工商、税务等检查，系基于公法授权而取得，遵循法无授权不可为的原则。而此处的政府监督权利系基于合同当事人的约定取得，在其他类型的民事合同，如商业特许经营合同中也经常可见。同时，正如有学者指出，“以私法契约之发展而言，几乎所有行政契约中行政机关所保障公部门特殊地位的约款，私法契约均得纳入，而且原则上不发生抵触强制禁止规定或公序良俗条款。”政府部门也可通过公共利益条款、持续供应条款、质量与安全条款等具体合同条款来对社会主体课以公法性义务。