公共数据授权运营的本质属性应认定为市场化交易，这由相似制度间的设计成本权衡及实质运行差异等因素所决定。这也决定了公共数据授权运营的应然合规逻辑应是制度设计不得不合理增加市场运行成本，公权力主体不过度介入市场，市场主体不滥用优势地位扰乱市场秩序。若依循此合规逻辑系统检视公共数据授权运营“要素”会发现，“主体”因滥用权力、阻碍公平竞争而易于引发政府与市场关系失衡的合规风险。“数据”因国有企业的供给主体认定模糊，公共数据的融合开发不足，而易于引发高质量数据供给不足的合规风险。“方式”因授权运营协议属性定位不清，定价策略定位不当，而易于引发价格制定不合理的合规风险。为有效防范合规风险，应通过设置不同“主体”的差异化合规标准，确保公权力合规干预市场。应通过确定国有企业的公共数据供给主体认定标准，破除公共数据所有权理念，围绕“有效删除”“标准统一”“场景合规”系统打造公共数据融合开发合规体系，确保高质量数据的持续合规供给。应通过明确授权运营协议行政及民事属性的协同定位，实现政府及市场的协同定价机制，确保差异化场景下的合规定价。

公共数据；授权运营；合规逻辑；合规风险；合规重塑

公共数据授权运营与公共数据开放在价值追求上具有制度共性。如果公共数据授权运营的质效较低就会降低公共数据供给实效，限制应用场景发展效果，阻碍数据运营的规模效应，影响运营机构的盈收能力。然而，这并不意味着公共数据授权运营可完全等视为公共数据开放。

目前，对于公共数据授权运营的本质属性认定有“公益说”“兼有说”及“市场说”，尽管这三种学说并非完全对立，但在价值取向上有所侧重、有所区分。“公益说”认为公共数据作为公共资源，不论是对其普惠开放还是对其授权运营，其本质都是政府提供公共服务。相较于政府直接负责提供公共数据的普惠开放，公共数据授权运营旨在更好地优化公共治理、实现公共服务目标、增进公共利益。如《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第4条明确“公益优先”。

“兼有说”主张公共数据授权运营兼具公益性与经济性。“兼有说”认为不宜强调公共数据商业利用而忽略其政治及社会功能，商业性利用与公益性利用需要兼顾与互补。如《无锡市公共数据授权运营管理办法（试行）》第2条明确，授权运营重点集中在“与民生紧密相关、行业发展潜力显著和产业战略意义重大的领域”，这实则是兼具“公益性”与“经济性”的体现。“市场说”主张公共数据授权运营是政府与社会具有经济效应的信息互动方式。“市场说”认为公共数据的产生并非基于营利性目的，但经过加工处理后可用于各类增值性利用场景并由此产生巨大经济价值。对此，《烟台市公共数据授权运营管理暂行办法》第1条规定的“发挥数据要素助力经济社会高质量发展的战略性作用”可视为“市场说”的具体制度体现。

整体来看，“市场说”更贴合公共数据授权运营的本质属性。“兼有说”会因模糊化的概括方式而使不同公共数据开放制度的实然价值预期产生错乱，导致处于权力优势地位的主体能够基于利己动因重塑授权运营的应然价值。如果说公共数据开放制度旨在实现公共目标，且不以牺牲其他公共利益或个人权益为代价，那么，公共数据授权运营则应是在制度设计合规、机制运行合规、风险防范合规的基础上实现公共数据的市场化交易流通。

一方面，若从制度设计的经济成本角度予以审视，公共数据授权运营的本质是市场化交易。公共数据授权运营是公共数据分类利用逻辑的体现。事实上，公权力主体在公共数据授权运营之前已经依托普惠性开放机制向社会供给公共数据。然而，若全然依托于粗放式的公共数据开放制度，虽然可以在一定程度上节约制度设计的经济成本，却会因“用户对公共数据的‘多元化需求’”与“既有制度的‘功效有限’”之间的现实矛盾而增加社会运行成本及社会治理成本。公共数据授权运行的制度设计实质是通过提高制度设计成本，来降低社会运行成本及社会治理成本的最佳方式。

另一方面，若从制度运行的差异化角度予以审视，公共数据授权运营的本质是市场化交易。不同于侧重增强政府透明度的公共数据开放，公共数据授权运营旨在引入以效率为内核的市场化运作机制，通过赋能公共数据、提升公共数据价值，继而形成高质高效的公共数据产品或服务，达到激活公共数据要素价值，强化公共数据市场化流通的效果。另外，公共数据开放的客体是原始公共数据，强调数据的原始性、权威性及接口性，而授权运营的客体则是经过特定主体加工处理之后的数据产品和服务。总之，公共数据授权运营的本质正是公共数据的市场化交易。

数据市场更像是一个不易为公众所认知的“暗池”，其中融合了组织、数据、硬件及软件等不透明“元件”。即便如此，数据市场也总是与其周围环境形成反馈循环，且更多是“主体”经由“数据”通过一定“方式”予以显性实现，并在此过程中产生权力、权利、义务、责任等法律关系。这对公共数据授权运营的要素分类亦有启示。

其一，公共数据授权运营“主体”涉及授权主体、被授权主体、运营主体及开发主体等。如《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》第5条、第8条分别规范运营管理主体与运营单位。《成都市公共数据运营服务管理办法》第7条、第9条分别规范运营服务平台与运营服务单位。其二，公共数据授权运营“数据”涉及静态公共数据、动态融合数据、数据产品及服务等。如《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》第17条、第18条分别对“数据融合开发”与“数据产品”提出合规要求。其三，公共数据授权运营“方式”涉及授权运营协议与定价模式等。《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》第18条与《济南市公共数据授权运营办法》第9条等分别规范了授权运营协议内容，《广州市数据条例》第19条对公共数据产品和服务的交易定价提出要求。

合规是一个极具场景化治理属性的概念，只有将合规置于特定适用场景才能够相对精准地界定其意涵。公共数据授权运营合规应是依托市场化交易逻辑，而市场本质是一个分布式的信息处理系统，市场化运行是市场主体在产权保护下，基于价格信号引导所做出的自主决策、自愿交易。由此，公共数据授权运营的市场化合规逻辑就应该是确保市场主体不仅要具备相对自由的自主行为能力，同时也要具有不被硬性不合理压缩的自主行为空间。一言以蔽之，符合市场规律的“权力”是合规的，在合规“权力”影响下的“主体”“数据”及“方式”才能是合规的。

此时，就要求公共数据授权运营“主体”“数据”及“方式”的合规设计，应以公权力主体不过度介入公共数据市场化运行为前提，以市场主体不借助自身优势地位挤占其他市场主体的合理自主行为空间为基础，以制度设计极力避免不合理增加市场化运行成本为保障。事实上，公共数据授权运营终归是数字技术迭代应用下的制度产物，技术构成人类活动的背景和条件，界定着人类行为的框架。公共数据授权运营“主体”“数据”及“方式”的合规设计看似复杂，却无时无刻不在遵循着“责任”这一制度内核，“责任”往往由技术掌控度、数据占有量等决定权力自由度的要素所决定，且往往正相关于权力自由度。立法者通常会推定权力自由度大的主体倾向于滥用权力，继而通过“合规”的治理机制将“责任”按比例分配给拥有不同权力自由度的主体。具体则以技术为抓手、以标准为尺度，依托规范化标准不断精准框定技术的应用边界，通过规制技术的方式确保技术合规，继而使创造技术、持有技术及应用技术的“主体”合规，使经由技术产生、处理、运营的“数据”合规，使经由技术不断创新、衍生、应用的“方式”合规。

第一，“运营与开发一体模式”下“主体”的合规风险。“运营与开发一体模式”是授权主体强调集中“授权”的体现，亦是授权主体试图严格把控“运营”自由度的体现。在实践中，通常只有极少数规模庞大、技术能力强、资本雄厚的本地国有企业能够参与其中，由授权主体通过普通行政决策的方式直接确定被授权主体，将公共数据的运营权集中授予一家国有企业或分散授权数家国有企业，使其对公共数据享有占有、使用、收益之权利，继而开展本地区、本行业公共数据的商业化利用运营活动。

然而，将国有企业作为主要授权运营主体原本就难以保证运营主体的独立性，而“运营与开发一体模式”不仅将难以保障运营主体的独立性，甚至会使“开发职能”因被“运营职能”覆盖而遭受弱化。一方面，授权主体在完全“授权”权力作用下具有滥用权力，倾向于借助“运营”不断巩固“授权”，弱化公共数据市场化“运营”的合规风险。另一方面，在授权主体的政策倾斜下，运营主体呈“一家独大”继而引发滥用权力、阻碍市场化公平竞争的合规风险。

第二，“运营与开发分立模式”下“主体”的合规风险。“运营与开发分立模式”试图通过赋予开发主体以相对独立性来强化公共数据的开发动力，不过，“运营与开发分立模式”下的“主体”仍然存在合规风险。一方面，“运营与开发分立模式”下的开发主体存在力所不逮的合规风险。《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》第7条将“开发主体”的职能区别于“运营主体”。如果不能充分发挥民营企业作为开发主体的市场活跃度，“运营与开发分立模式”的目标就难以有效达致。但民营企业因数字化转型的高投入、高风险、长期性等特征及较为严重的资源约束问题而存在数字化转型程度相对较低的问题。如果授权主体杜绝依赖或过度依赖民营企业，实质都是权力运用不合规的体现。

另一方面，“运营与开发分立模式”下的开发主体承受着较高的合规风险。在运营方式与开发方式存在应用重合，运营效果与开发效果难以完全区分的情况下，处于强势市场地位的运营主体完全有可能将“运营与开发分立模式”，视作将风险转移给处于弱势市场地位的开发主体的合规策略。总之，开发主体的独立性在授权主体与运营主体的双重制约下会进一步被削弱，“运营与开发分立模式”会逐渐落入“运营与开发一体模式”合规风险。

公共数据授权运营“数据”既包括供给主体提供的数据，还包括融合开发所需的外部数据。

第一，国有企业的供给主体认定存在合规风险。不科学、不合理的公共数据界定会加剧“主体”授权自由、运营自由、开发自由及市场自由的合规风险。对于政府部门及事业单位等的供给主体身份认定并不存在太多异议。国有企业的公共数据供给主体身份，因其自身属性多元、存续规模庞大、涉猎行业复杂、区域差异显著等而存在不同认知，这易于引发合规风险。

既有规范对国有企业大致有“肯定说”“中性说”及“否定说”三种不同的制度安排。“肯定说”明确国有企业能作为公共数据的供给主体。如《江苏省数据条例》《济南市公共数据授权运营办法》等。“中性说”虽然并未明确规定国有企业能否作为公共数据的供给主体，却通过具有可解释性的规范表述,为国有企业成为公共数据供给主体提供了释法空间。如《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》第2条将“经依法授权具有管理公共事务职能的组织”规定为公共数据供给主体。“否定说”并未明确国有企业能够作为公共数据供给主体。如果说《上海市公共数据开放暂行办法》第3条明确将国有企业排除在“公共管理和服务机构”之外，那么，第47条“遵照执行”实则是对这一认知的强化。

事实上，我国社会主义本质决定国有企业必然具有二重性，既要承担一定的公共目标，还要追求一定的经济发展目标。“否定说”会实质减少用于授权运营的公共数据种类及体量。依托规范解释才能适用的“中性说”会赋予国有企业更多的利己自主性。“肯定说”会使不宜参与公共数据市场的国有企业参与进来。总之，国有企业在公共数据授权运营场景中作为公共数据供给主体的参与力度定位不清、具体行业定位不准都会引发合规风险。

第二，公共数据融合开发存在所有权合规风险。在公共数据授权运营实践中，能够满足市场化需求的往往是具有特定价值及功能的数据产品和服务。事实上，仅凭公共数据已然难以满足市场化需求，而数字技术的发展实质拓宽了公共数据的价值结构，在社会需求及市场需求的基础上，公共数据可与外部数据资源相关联，在公共数据与动态“数据”相互交融中不断丰富数据产品和服务。

然而，在公共数据与动态“数据”融合开发过程中，公共数据供给主体在根深蒂固的所有权理念影响下，会致使应予开放、共享的公共数据未能得到有效流通，而人为制造公共数据资源的昂贵与稀缺，又将引发数据垄断、失控泄露等风险。而公共数据更新不及时、供应规模不足、数据字段有限、供应数据价值有限等问题，都将限制公共数据资源开发和利用成果的形成，继而使公共数据的价值实现具有较高的不确定性。不仅如此，在所有权理念影响下动态“数据”将面临过度融合开发与安全管理不足的合规风险。

对此，公共数据的公共属性不应以所有权予以体现，而应在共享合规、开发合规的基础上，以极其便利的方式提高公共数据可及性，以极其高效的方式提高其市场化予以实现。

1.授权运营协议属性定位不清易引发合规风险

公共数据授权运营主要依托授权运营协议实现权力、权利、义务及责任等的划分及分配，授权运营协议的属性定位若不符合市场逻辑将引发合规风险，而这取决于授权运营的法律属性认定。虽有学者认为公共数据授权运营本质是行政许可，但被授权运营主体与普通公众获得、利用公共数据的差别并非“有”与“无”，而是“密”与“疏”“强”与“弱”，实难以将其视为行政许可。另外一种观点认为公共数据授权运营是公共服务性质的特许经营，授权运营协议是借助契约手段实现行政目标的行政合同。事实上，对授权运营协议的实践探索同样表现出较为浓厚的行政色彩。不论是《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》第27条还是《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第21条，其本质都是以制约运营单位的市场自由度换取公共数据安全、可控。

事实上，不论是通过意思交互便宜行政与权力规制的“替代或补充型”行政协议，还是将应由行政主体承担的行政任务转移至私主体，以分担治理需要的“公务转移型”行政协议，虽然都能为公权力主体在公共数据授权运营场景中的作用发挥提供合理解释空间，但都难以完全清楚地概括授权运营的应然定位，亦难体现出公共数据授权运营的市场化本质属性。虽然公权力主体在公共数据授权运营中起到主导作用，但公共数据授权运营的市场化本质属性决定了公权力主体不应过度参与，更多是应起到“扶上马、送一程”的规范作用，且应通过市场化运行机制不断赋能公共数据授权运营实效。

2.授权运营定价策略定位不当易引发合规风险

价格机制始终发挥着市场机制的核心作用，也始终使市场在资源配置中起决定性作用。只有以价格机制的运行逻辑检视并矫正不同场景下的公共数据授权运营“定价”，才能防范公共数据授权运营因定价策略定位不明而引发合规风险。

首先，“有偿与无偿”使用公共数据的策略不当易引发合规风险。尽管《江西省数据应用条例》第20条与《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》第24条都明确“有条件无偿使用”用于“公共治理和公益事业”、“有条件有偿使用”用于“产业发展、行业发展”，但“有条件无偿使用”极易使公共数据授权运营演变为公共治理工具，“有条件有偿使用”则极易使处于相对强势地位的运营主体，依托政策工具、信息优势而主导价格运营机制。

其次，运营主体向开发主体收取“合理费用”的价格策略不当易引发合规风险。论及费用就必然涉及定价，只有定价合理才能使费用收取“合理”。数据的价格主要取决于数据的外部市场属性而非数据的内在属性，而价格形成的信息传播核心机制就是市场。深入检视《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》第20条与《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》第12条的规范逻辑会发现，决定价格的并非是市场而是运营主体。运营主体只会从自身运营实际界定“合理”，而非是基于市场竞争的角度界定“合理”。实际上，公共数据主管部门对运营主体的收费行为原本就缺乏有效监管和约束，且运营主体在单边定价机制运行下所面临的价格挤出风险较低，这可能会引发歧视性或垄断性收费。

最后，数据产品和服务的“市场自主定价”策略不当易引发合规风险。数据产品和服务“市场自主定价”的最大问题是信息不对称以及由此引发的系列风险。处于信息优势地位的开发主体能够不断强化信息不对称程度，使“市场自主定价”由“市场决定”转化为“自主决定”。我国多数地区又难以对公共数据的后续收益进行合理判断及规范管理，致使难以有效规定数据产品和服务在流通、交易及应用完成后的成本和收益比例，这无疑将进一步加剧信息不对称程度。

1.对“主体”采取阶段式合规重塑的底层逻辑

不可否认，我国地方政府往往着眼于地方问题，且以实现本地区数据价值的最大限度发挥为目的组建数据治理组织，配置公共数据授权运营“主体”，这在短期会取得一定成效。但若从长期发展来看，违背市场化运行规律的制度探索，终会沦为背离市场逻辑并贴合行政逻辑的运营模式。对公共数据授权运营“主体”的合规重塑逻辑，应是激发好、平衡好供给主体、运营主体及开发主体等的市场参与积极性，加快公共数据资源持续有效供给、公共数据资源高效均衡配置、公共数据资源高效开发利用，通过发挥有效市场与有为政府作用，持续提高公共数据市场交易竞争实效，不断加强公共数据市场交易风险防范质效。

对公共数据授权运营“主体”的合规重塑路径，应避免急功近利式的运营模式，应以确保市场竞争自由与审慎合理运行权力作为“主体”合规与否的评判标准，同时应承认“时空差异”存在的客观合理性，并结合“时空差异”分阶段设计契合公共数据授权运营“主体”的运行模式。其中，“主体”是最应该成为合理判断“时空差异”并选择适于特定时空运行模式的责任主体，而特定时空下的运行阶段一旦出现超前或落后等错位情形，就应该视为公共数据授权运营“主体”不合规的体现。“主体”中的具体责任主体与具体责任大小则应由特定阶段下的实际主导“主体”与实际落实“主体”承担、承受。

2.对“主体”采取阶段式合规重塑的方案设计

其一，第一个阶段应是公权力主体主导下的“运营与开发一体模式”，且以持续引入具有一定数量竞争实力的运营主体为发展目标。此阶段更多指涉于公共数据授权运营发展的起步阶段，运营主体稍有发展且开发主体尚未发展，公权力主体亟须依托运营主体实现公共数据授权运营的系列功能，运营功能与开发功能只能由运营主体一体实现。公权力主体在此阶段往往会因技术能力“失位”和信息不对称等因素而处于弱势地位。此时，公权力主体只有通过增加运营主体参与的“数量”与“力度”，打破可能或已经存在的独占性垄断现状，也即是允许同一相关市场内存在多个运营主体，以强化运营主体之间市场竞争的方式弥补政府的“失位”状态。

其二，第二个阶段应是公权力主体主导下的“运营与开发一体模式”与“运营与开发分立模式”并存，且以持续发展具有一定数量竞争实力的开发主体为目标。此阶段更多指涉于运营主体在体量上占优且彼此处于均衡发展的状态，开发主体正处于发展状态且尚未形成市场规模。此时，纵然授权得到最大限度地分散，也始终无法改变授权运营是行政强力干预公共数据开放后的产物，会限制公共数据开发运营的机会平等性、过程透明性和对象普遍性。对此，公权力主体需要依托“运营与开发分立模式”将更具市场自由度、活跃度的开发主体引入公共数据授权运营场景，授权更具公共数据处理专业能力的各类市场主体有效释放公共数据的内在价值。如此，不仅可依分散授权方式化解集中授权问题，还可依市场化分散授权方式化解行政主导下的分散授权问题。

其三，第三个阶段是公权力主导下的“运营与开发分立模式”。此阶段运营主体与开发主体的体量已然达到区域均衡水平，公权力主体需要进一步区分、明确运营主体的公共端功能以及开发主体的市场端功能，在确保公共数据安全的基础上，不断强化开发主体探索公共数据市场流通场景的能力与自由。

公共数据授权运营“数据”能否高质量合规供给，取决于国有企业的公共数据供给主体认定标准是否合理，以及公共数据与其他数据融合开发的合规风险防范是否妥当。

1.确定国有企业的公共数据供给主体认定标准

公共数据一旦界定，公共数据主体不仅要承担非常大的共享与开放义务，还会产生一种范围较大、程度较高的特别负担。有学者认为公共数据中的“公共”认定宜采用严格的主体标准，只指涉数源主体具有公共性而非“数据内容具有公共价值或关涉公共利益”。然而，国有企业必然具有“公共”属性，不过，并非所有的国有企业在任何场景下都可以成为公共数据供给主体。另外，除了公共机构制作的数据以外，与行政相对人交互形成的数据，以及涉及“公共”设备自动形成的数据都有可能成为公共数据。个人数据在特定情形下也有可能成为公共数据。

有鉴于此，对于公共数据的界定应该采用“主体—数据—场景”三重认定标准，只有“数据”主体具有公共性，同时被认定“数据”与“数据”主体具有紧密关联性，以及被认定“数据”的应用场景也具有公共性，此时的“数据”才可被认定为公共数据，“数据”主体才可认定为公共数据供给主体。由此，具有“公共”属性的主体仅仅是公共数据供给主体认定的前置性标准，而国有企业产生的数据也并非都是公共数据。值得注意的是，国务院国有资产监督管理委员会将国有企业分为“充分竞争”“关系国家安全、国民经济命脉”的“商业类”，与“保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务”的“公益类”，因明确区分“公益类”与“商业类”而具有借鉴意义。

本文认为，对于“公益类”及“关系国家安全、国民经济命脉”的“商业类”国有企业，具有成为公共数据供给主体的可能性，因为其自身的存续基础与核心定位始终是“公共”，即便涉及商业运营也应该经受“公共”之检视。不过，对于“充分竞争”的“商业类”国有企业，只有在纯粹运营于公共性业务领域时才具有成为公共数据供给主体可能性。在此判断基础上，再按照“主体—数据—场景”三重认定标准检视特定国有企业能否成为特定公共数据的供给主体。

2.围绕公共数据打造动态供给的合规保障机制

公共数据在底层逻辑上实质区别于个人数据与企业数据，个人数据与企业数据的流通利用遵循获取经济激励的“经济逻辑”，公共数据则是以增进公共福祉的“政治逻辑”为第一要义，而公共数据的高质量合规供给及市场化合规流通正是其“政治逻辑”的具体体现。应破除公共数据的所有权理念，将公共数据视为整个社会的公共资产，通过强化公共数据“服务”和“赋能”社会经济发展的方式，实现社会经济综合效益最大化。同时，还应通过“有效删除”“标准统一”及“场景合规”打造系统化的公共数据融合开发合规体系。

首先，应通过有效删除公共数据的方式实现高质量公共数据的合规供给。公共数据有效供给的前提是存在可供给的高质量公共数据，若可供给的公共数据充斥着低质量、低标准的劣质数据，公共数据的供给主体往往又具有一定自主性，这必然会对公共数据的高质量供给产生不良影响。为确保高质量公共数据的合规供给，应使公共数据供给主体承担及时删除有合规风险的公共数据、低质量公共数据、缺乏标准公共数据等义务，以此提高公共数据的应用效率及降低公共数据的存储成本。

其次，应通过统一打造公共数据与动态“数据”融合的质量评估标准的方式实现合规供给及融合。2019年《欧盟开放数据指令》就要求公共机构应将其数据结构化为公共基础设施资源。尽管用户对数据产品和服务的需求多元且标准化程度较低，但仍应该立足于数据产品和服务的多元化市场需求，从一致性、时效性、安全性等多个维度建立类型化的质量评估标准，反向打造特定种类数据产品和服务质量评估标准下的公共数据与动态“数据”融合的质量评估标准，以此强化数据的合规供给、供给质量、合规融合。

最后，应通过“开发主体”“同类数据”及“目标价值”构造公共数据与动态“数据”融合开发的合规场景，以此确保公共数据与动态“数据”的合规融合开发。一是开发主体保持不变。开发主体在很大程度上反映着数据开发能力，更换开发主体实则为应用场景注入了不确定因素，将加剧融合开发场景的合规风险。二是开发数据保持相似。开发数据在很大程度上决定了融合开发目标，如果融合开发的数据种类及数量被大批量更换、替代，将加剧融合开发场景的合规风险。三是目标价值保持恒定。目标价值直接决定了融合开发数据及场景，目标价值的改变会加剧原始开发场景的合规风险。

公共数据授权运营协议是授权运营“方式”的集中体现，而授权运营协议的性质界定直接关乎授权运营“方式”的运行实效。

第一，明确授权运营协议行政及民事属性的协同定位。公共数据授权运营协议应具有行政属性。事实上，公共数据授权运营一旦出现大规模安全事件，势必会降低国家和地方推进工作的积极性，甚至会出现短暂的搁置可能性。公权力主体会为了公共利益需求，将“合法性”判断优先于“合约性”，且有权单方作出行政决定变更、解除授权运营协议。同时，为避免公共数据的行政垄断或私人垄断发生，公权力主体会通过授权运营协议，依托定价机制对公共数据授权运营予以规制。另外，公共数据授权运营的阶段式发展格局使行政意义上的授权运营协议难以存续适用，只有民事意义上的授权运营协议才能够有效适应市场发展需求。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条第2款暗含着，只要民事合同的相关规定能够解决案件纠纷，民事合同的相关规定就应该予以优先适用的法律适用逻辑。

实质上，对于行政协议的属性认定，不可偏于公法也不可偏于私法，需要公私法协同认定。对于公共数据授权运营协议的属性认定，也应该将其视为兼具行政属性与民事属性的协议。授权运营协议的行政属性或民事属性认定，应该由公共数据授权运营的具体阶段及场景来决定。其一，在“运营与开发一体模式”阶段应侧重授权运营协议的行政属性。其二，在“运营与开发一体模式”与“运营与开发分立模式”并存阶段应协同授权运营协议的行政属性与民事属性，并结合具体运营场景决定其行政属性或民事属性。其三，在“运营与开发分立模式”阶段应侧重授权运营协议的民事属性，适当发挥授权运营协议的行政属性。值得注意的是，授权运营协议的属性应根据具体场景的运行逻辑予以确定。

第二，依托授权运营协议实现政府及市场的协同定价。为确保公共数据的合规授权运营，应通过设计不同属性授权运营协议的定价策略，实现政府及市场的协同定价。一方面，应在运营场景中适用行政属性的授权运营协议，界定非限制性价格上限与非限制性价格下限标准，通过规范合理定价区间的方式确保公共数据授权运营“方式”自由、合规。即便政府可通过政府指导价或者政府定价主导、管理、规制公共数据授权运营，但这并不意味着政府可随意使用定价权力，公共数据授权运营的市场化本质决定政府定价权力的行使应确保运营主体具有相对自主的定价空间。理论上，当政府对竞争市场实行限制性价格上限时就会产生物品短缺，而限制性价格下限又将引起过剩。不过，非限制性价格上限与非限制性价格下限并不会对价格或销售量产生影响，并且市场化运行机制还会使经济整体向均衡化方向发展。政府可综合公共数据的运营成本、市场供给、市场需求等信息模拟评估出价格区间，并在假设垄断运营与不正当运营条件下模拟评估出极端价格区间，在此基础上借助数字模型与模拟数据反复推演得出合理的非限制性价格上限与非限制性价格下限，通过非限制性价格区间确保政府定价权力合规运行。

另一方面，应在开发场景中适用民事属性的授权运营协议，通过授权运营协议赋予开发主体与其他需求主体一定的价格自主性，确保开发主体及时有效履行公共数据商品和服务的有效信息供给义务，使价格更加契合市场运行逻辑，以此保障公共数据授权运营“方式”合规。只有经历多轮“讨价还价”才能有效拓宽公共数据的市场交易边界，最大限度激发公共数据的市场交易潜力，而公平竞争审查政策的应用应仅限于具有市场垄断地位的企业通过不正当手段非正常上涨价格的情形。另外，尽管价格在市场中协调着生产者与消费者的决策，但价格本身可能并不总是一个准确的信号，消费者缺乏将价格信息分解成各个组成部分的能力。同时，消费者倾向于在可用价格范围内高估他们获得划算交易的可能性。这在公共数据授权运营场景中表现得更加突出，应要求开发主体在合理范围内及时、有效地履行公共数据商品和服务的信息供给义务，以此满足市场需求主体理性的有效约束，实现参与者的收益非负。