检察公益诉讼制度涉及不同社会主体、不同国家机关在公共利益保护上的职能配置，这种配置因民事公益诉讼和行政公益诉讼而有所不同，并且直接影响检察公益诉讼的办案边界划定。《中华人民共和国检察公益诉讼法 （草案）》中基于“领域”并采用列举加概括的立法方式来确定检察公益诉讼的办案边界存在局限，除了不能精确覆盖办案范围之外，还影响民事公益诉讼和行政公益诉讼办案边界的厘清，并且限制了检察公益诉讼的制度探索。因不同国家机关在《宪法》上的定位及职能的分工不同，采用《行政诉讼法》《行政复议法》中关于“受案范围”的立法方式来界定检察公益诉讼的办案边界更符合立法需求。由于检察公益诉讼不存在“申请—受理”的方式，检察机关办理公益诉讼是依法履行职责的行为，相较于“受案范围”，采用“办案范围”的表述方式更加妥当。因此，区分不同种类的检察公益诉讼，并基于正面列举加概括，以及反面排除的立法模式是“检察公益诉讼法”中关于“办案范围”（亦是办案边界）的可选方式。

检察公益诉讼；案件领域；办案范围；办案边界

《民事诉讼法》第58条第2款及《行政诉讼法》第25条第4款中关于检察机关提起民事公益诉讼，以及行政公益诉讼的规定中都涉及“领域”二字，2020年最高人民法院、最高人民检察院修订《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条中也关涉“领域”二字，《草案》也沿袭“领域”这一表述。可以说，当前法律文本中，倾向于使用“领域”来划定检察公益诉讼的办案边界，但这存在很大的局限性。

2025年6月全国人大监察和司法委员会在部分高校及科研机构征求意见的《征求意见稿》第2条的条标是“案件领域”。2025 年 10 月，十四届全国人大常委会第十八次会议对 《草案》 公开征求意见，《草案》第3条规定了人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件的领域，采用的是列举加概括的立法模式，前14项具体列举了目前法律明确规定可以提起公益诉讼的14个领域，第15项为该“草案”新增加领域，第16项规定是“法律规定的其他领域”，仍然用的是“领域”这一表述。此外，《民事诉讼法》第58条、《行政诉讼法》第25条等已有法律条文中，也有多处出现了“领域”的表述，根据现有法律及司法解释中关于“领域”的规定，基于文义解释及体系解释，关于“领域”的规范内涵可以得出如下四点基本判断。

1. “领域”对应着行政机关的监督管理职责

这一判断是十分重要且关键的，当前所有的法律文本中，只要是通过“领域”的方式来界定公益诉讼的办案边界，都是与行政机关的监督管理职责相对应的。《民事诉讼法》第58条第1、2款对案件范围存在不同表述，第1款中关于法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼的案件中没有涉及“领域”二字，而第2款中关于人民检察院提起民事公益诉讼的案件中直接表述为“领域”。《行政诉讼法》第25条第4款中则明确规定四个重要“领域”，这里“领域”直指负有监督管理职责的行政机关，与该行政机关的监督管理职责直接对应。

而哪些行政机关的监督管理职责能纳入“领域”的范畴呢？《宪法》第89条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条分别针对国务院和县级以上人民政府职权进行了具体规定。此外，除了乡、民族乡、镇人民政府外，县级以上各级人民政府为了行使这些职权，都设立具体的职能部门进行主管。如生态环境与资源保护，在国务院层面就设立了生态环境部和自然资源部作为主管部门，食品药品安全就设立了市场监督管理总局作为主管部门。相关的法律中也明确了具体的主管部门，如《食品安全法》第5条第2款规定：“国务院食品安全监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理”；第6条第2款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”

2.人民检察院提起民事公益诉讼，既有“领域”事项，也有非“领域”事项

涉及领域的事项规定于《民事诉讼法》第58条第2款中，包含“生态环境和资源保护”和“食品药品安全”两个领域；非领域的事项首先规定于2018年《英雄烈士保护法》中，该法第25条第2款规定的可以提起诉讼的情形没有涉及领域的表述。随后，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条采用并列的方式规定了人民检察院提起民事公益诉讼的情形，仍然沿用《民事诉讼法》和《英雄烈士保护法》规定的内容。可以得出结论，现有的人民检察院提起民事公益诉讼的法律规范，既涉及“领域”，也涉及非“领域”事项。

3.人民检察院提起民事、行政公益诉讼的“领域”范围不同

人民检察院提起行政公益诉讼的“领域”是可以作扩大解释的，而人民检察院提起民事公益诉讼的“领域”则是限定的。《行政诉讼法》第25条第4款的规定是“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，而《民事诉讼法》第58条第2款的规定是“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。从这两条的表述来看，人民检察院提起行政公益诉讼中先列举具体的领域，然后用“等”来表述。这里“等”应作为“等外等”解释，也就是除了这些领域外，还有其他领域可以提起行政公益诉讼。而人民检察院提起民事公益诉讼中的领域就是两个具体领域，没有使用“等”这个字，因此，只能解释为就是这两个领域。

4. “领域”不能被用来划定法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼的边界

《民事诉讼法》第58条第1款没有使用“领域”二字来划分法律规定的机关和有关组织。其实从制度的确立及实施层面来看，法律规定的机关及有关组织提起民事公益诉讼是先于检察机关提起公益诉讼的。虽然案件的总体数量还不多，占公益诉讼案件数量不到5%，但其影响确实不容忽视，并且绝对数量也不算太少。在笔者统计的2015—2019年的399件民事公益诉讼案件中，行政机关提起的有13件，公益组织提起的有108件。也有学者通过公开渠道检索到2014年3月15日至2021年12月31日省级以上消费者协会组织提起的消费民事公益诉讼案件有42件，并针对这些案件进行了详细的分析。此外，在最高人民法院发布的指导性案例中，关于公益诉讼的指导性案例有33则，其中社会组织提起的公益诉讼案例有10则，占比30.3%，需要说明的是，指导性案例257号、259号及260号是最高人民法院于2025年5月26日发布的，这充分说明了虽然检察机关提起的公益诉讼目前是公益诉讼的主力军，但是社会组织通过提起公益诉讼保护公共利益也是一股不容忽视的力量，在社会治理语境下，应当尊重社会自主和保持公权力的谦抑克制。这也是《十四届全国人大常委会立法规划》将制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入一类项目的重要原因之一。根据严格的字面解释，既然没有使用“领域”二字，说明“领域”不能被用来划定法律规定的机关和有关组织提起的民事公益诉讼的边界。

基于以上几点判断，也就可以理解为什么《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条没有将侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉等纳入 “领域”的范畴了。2018年5月实施的《英雄烈士保护法》第4条第2款规定了“县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门应当依法履行职责，做好英雄烈士保护工作”，这里的负责英雄烈士保护工作的部门未作明确界定。目前的具体工作是由退役军人事务部门负责牵头协调，但针对侵害英雄烈士的违法行为，退役军人事务部门没有具体的执法权限。根据该法第22条第3款的规定“公安、文化、新闻出版、广播电视、电影、网信、市场监督管理、负责英雄烈士保护工作的部门发现前款规定行为的，应当依法及时处理”，负责英雄烈士保护工作的部门排在最后一位，与前述7个部门有具体的执法权限不同的是，该款并没有明确负责英雄烈士保护工作的部门可以行使何种执法权限。

无论是《征求意见稿》还是《草案》，都是立足于“领域”就检察公益诉讼的办案边界进行的规定。《征求意见稿》第2条的条标使用的就是“案件领域”，内容非常简单，即“检察公益诉讼案件领域由法律规定”。《草案》采用了列举加概括的方式，首先规定“人民法院、人民检察院依法办理以下领域的公益诉讼案件”，然后第1—14项具体列举了现在法律中明确规定人民检察院可以提起公益诉讼的事项， 第15项是《草案》新规定的，即国防和军事利益保护，第16项是兜底条款，即“法律规定的其他领域”。对于《草案》的这一规定，存在如下几方面的问题。

1.明确列举的15项中有4项不属于“领域”的范畴

上文已述，根据《民事诉讼法》第58条第2款、《行政诉讼法》第25条第4款中的规定，“领域”应该是指行政执法的领域，这一领域对应《宪法》《地方各级人民代表大会地方各级人民政府组织法》中关于县级以上人民政府的行政职权，法律规定中对于这一“领域”都有政府的直接行政主管部门。在第15项的具体列举中，除了第5项“英雄烈士保护”没有具体明确的行政主管部门外，第7项“未成年人保护”、第12项“妇女权益保障”、第13项“无障碍环境建设”也都没有明确具体的行政主管部门。

2020年修订的《未成年人保护法》第9条规定：“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。”这里民政部门只是承担协调机制的具体工作，并不是未成年人工作的主管部门，也就无法纳入“领域”的范畴。

2022年修订的《妇女权益保障法》第3条第3款规定：“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。”这里负责妇女儿童工作机构的职责是组织、协调、指导、督促有关部门做好工作，与《未成年人保护法》中民政部门承担的协调工作类似，对妇女权益保障工作行使职权的主体规定在该法第6条，但是这些组织均非政府的职能部门，也自然难以纳入“领域”之中。

2023年制定的《无障碍环境建设法》第7条有3款内容，第1款规定的是“县级以上人民政府应当统筹协调和督促指导有关部门在各自职责范围内做好无障碍环境建设工作”，这里使用的是“统筹协调和督促指导”；第2款规定的是“县级以上人民政府住房和城乡建设、民政、工业和信息化、交通运输、自然资源、文化和旅游、教育、卫生健康等部门应当在各自职责范围内，开展无障碍环境建设工作”，这里使用的是“开展无障碍环境建设工作”；第3款规定的是“乡镇人民政府、街道办事处应当协助有关部门做好无障碍环境建设工作”，使用的是“协助”二字。显然，无论是县级以上人民政府的统筹协调和督促指导，还是具体职能部门开展无障碍环境建设工作，以及乡镇人民政府协助工作，都不是《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的行政职权，也不是《行政诉讼法》第25条第4款中的“负有监督管理职责”中的监督管理职责。因此，也不属于“领域”的范畴。

因此，《草案》第3条中具体列举的第5项“英雄烈士保护”，第7项“未成年人保护”，第12项“妇女权益保障”，第13项“无障碍环境建设”等4个具体事项很难纳入“领域”的范畴。如果将这4项内容都纳入“领域”的范畴，那就意味着这4个方面的内容都有对应的行政主管部门，属于一定行政主体的行政职责，那么检察机关对于这4个方面既可以提起行政公益诉讼，也可以提起民事公益诉讼。但显然，无论是英雄烈士保护工作中的退役军人事务部门的牵头协调，未成年人保护工作中民政部门的机制协调，还是无障碍环境建设工作中县级人民政府的统筹协调和督促指导，都不属于行政主体的行政职责内容，而且负责妇女权益保障工作的中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会更不属于行政法中行政主体的范畴。因此，针对这4个方面只能提起民事公益诉讼，并且事实也确是如此，人民检察院在实践中也只是提起了民事公益诉讼。

2.“领域”的表述影响民事公益诉讼和行政公益诉讼办案边界的区分

根据《民事诉讼法》第58条第2款的规定，人民检察院提起民事公益诉讼的领域只是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”，后果要件是“损害社会公共利益”。而根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，人民检察院提起行政公益诉讼的领域包括“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，这里的“领域”除了列举的4个方面以外，还是开放的，使用了“等”字，后果要件则是“国家利益或者社会公共利益受到侵害”。此外，《反垄断法》规定了人民检察院只是可以提起民事公益诉讼。那么，此次《草案》第3条使用“领域”的表达方式来界定检察公益诉讼的办案边界是否合理呢？虽然《草案》在随后第3章第1节第13、14条规定了行政公益诉讼、民事公益诉讼的不同立案标准，但由于“领域”对于办案边界界定的局限性，并不是所有的事项都既可以提起行政公益诉讼，也可以提起民事公益诉讼，上文分析的不能纳入“领域”的4个方面就难以提起行政公益诉讼。因此，区分行政公益诉讼和民事公益诉讼的办案边界也是非常必要的，显然“办案领域”的表述并不能精准划分检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼。

3.“领域”的表述限制了检察公益诉讼的制度探索

上文已述，“领域”对应着行政机关的监督管理职责，并且《草案》第3条第16项通过“法律规定的其他领域”的表述否定了地方立法的可能，只允许法律来规定办案领域，这无疑对于检察公益诉讼的探索是一种阻碍。截至2022年12月31日，全国32个省级（省、自治区、直辖市）人大常委会中，有25个制定了加强检察公益诉讼的专项决定，另有4个出台了关于加强检察机关法律监督的专项决定，这些关于加强法律监督工作的决定中都包含了加强检察公益诉讼的内容，目前只有3个没有规定。针对这些决定，全国人大常委会法制工作委员会在备案审查中，一方面指出这些决定中的“有些内容涉及检察机关的职权和诉讼制度，属于国家的专属立法权，地方人大及其常委会无权规定”，另一方面也提出“这一问题涉及面广，情况十分复杂，认识尚不统一，处理难度很大，应当进一步研究”。不可否认的是，这些地方立法在检察公益诉讼新领域的拓展中发挥了重要的作用，尤其是将具有地域特色的公共利益保护纳入办案范围之中。如《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第2条第2款提出：围绕上海“五个中心”建设和经济社会发展，依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。《青海省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定》第2条提出：积极拓展公益诉讼范围，探索办理人民群众关注的公共卫生和应急管理、野生动物保护等领域公益诉讼案件。毫无疑问，当前《草案》“领域”的规定限制了检察公益诉讼的制度探索。

党的十九届四中全会通过的决定中明确强调要“拓展公益诉讼案件范围”。检察公益诉讼的案件范围，尤其是行政公益诉讼的受案范围引起了学者的关注，与《草案》文本中所使用的“办案领域”不同，学界多使用“受案范围”的表述界定检察公益诉讼的办案边界。无论是法律草案文本中所使用的“办案领域”，还是学界关注的“受案范围”，其实都不能精确划定检察公益诉讼的办案边界，只有“办案范围”的表述才是最为妥适的。

在2025年12月全国人大常委会法制工作委员会召开的关于《草案》座谈会的提纲之一是“草案采取‘列举+兜底’规定检察公益诉讼范围和案件领域是否可行”，将范围和领域并列予以表述。但是，如果从法解释学角度出发，“办案范围”和“案件领域”，无论是从文义解释——范围和领域是完全不同的两个概念，还是从体系解释——也就是对应的制度设计，都是不尽相同的。“案件范围是涉及检察公益诉讼职能边界的基础性问题”，直接关涉检察公益诉讼的办案边界，用“办案范围”比“办案领域”更精确妥当。

1. “办案范围”的界定能够与相关法律的表述更统一

“办案范围”的界定能够与《行政诉讼法》和《行政复议法》的表述更加统一。“受案范围”的表述来自1989年《行政诉讼法》，1990年《行政复议条例》承袭该表述，经过多年的发展，《行政诉讼法》和《行政复议法》分别于2014年和2023年进行了大修，在受案范围方面都进行了扩大。这两部法律遵循各自监督的逻辑，一是司法权对行政权的监督，二是行政权内部的监督，显然在受案范围上有着根本区别，这种区别也都反映在案件受理的实际状况之中。2025年，全国各级行政复议机关办理行政复议案件111.5万件（其中新收98.5万件，结转13.0万件），在去年翻一番基础上再增长38.1%，新收案件达到同期法院一审行政诉讼案件的近3倍。但无论如何，受案范围的表述符合行政诉讼和行政复议的制度特征。从权力监督与制约的角度来看，采用“办案范围”划定检察公益诉讼更加能够突显检察机关的履职状态，也与《行政诉讼法》和《行政复议法》的衔接更加精准。

现有规定检察公益诉讼的法律并没有采用《行政诉讼法》《行政复议法》中明确用一章或一节的形式提出“受案范围”这个概念。2017年修订的《民事诉讼法》是在第1编“总则”的第5章“诉讼参加人”中第1节“当事人”的第55条（现第58条）第2款中规定人民检察院提起民事公益诉讼的领域和要件。2017年修订的《行政诉讼法》是在第4章“诉讼参加人”的第25条“原告资格”的第4款规定提起行政公益诉讼的领域和要件。由于民事诉讼本身就不存在受案范围的问题，因此，将检察机关提起民事公益诉讼规定于当事人项下有一定的合理性。《行政诉讼法》第2章虽然规定了受案范围，但并未专门规定检察行政公益诉讼的受案范围，是否就意味着检察行政公益诉讼不存在受案范围的限制？显然不能这么认为。虽然现在检察公益诉讼分别适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》中的规定，“但显然这只是权宜之计，为了解决试点后的法律依据问题。”如果使用“办案领域”，则难以区分检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼，也就会呈现出当前《草案》的规定形态，将检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼混同规定，不利于检察公益诉讼的制度建设。

2. “办案范围”的界定方式更加便于区分检察民事和检察行政公益诉讼

《民事诉讼法》第5章将公益诉讼条款规定于第58条中，位于原告、被告，以及由此引生的共同诉讼、代表人诉讼之后，但是在第三人之前，这一位置的选择是立法者有意为之，这说明公益诉讼的提起主体不应等同于普通民事诉讼的原告。普通民事诉讼的原告只要符合起诉的四个要件，人民法院就必须受理。但公益诉讼不同，2012年《民事诉讼法》修订增加该条规定时，不仅仅从程序上明确只有法律规定的机关和有关组织才可以提起公益诉讼，而且提起公益诉讼还有着实体性的要求，那就是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，也就是损害社会公共利益的行为已经发生才能够提起民事公益诉讼。2017年《民事诉讼法》修订时在该条下增加一款规定检察机关提起民事公益诉讼，同样该款不仅是为了从程序上明确检察机关提起民事公益诉讼的主体地位，而且规定了严格的实体要件，包括四个方面：第一，主体要件，人民检察院在履行职责中；第二，案件范围要件，破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等，显然这一案件范围与其他主体提起公益诉讼的范围是不一致的；第三，结果要件，损害社会公共利益的行为；第四，前置要件，即没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼。此外，还规定了如果法律规定的机关和组织提起诉讼，人民检察院可以支持起诉。

《行政诉讼法》第4章“诉讼参加人”的第25条前3款是关于行政诉讼原告的规定及原告资格的转移，第4款规定了检察机关提起行政公益诉讼。对此，有理论研究认定，“检察机关提起公益诉讼的身份就是原告”。显然，这一理解有一定偏差。与检察机关提起民事公益诉讼条款一样的是，该款也不仅仅是从程序上规定检察机关能够提起行政公益诉讼，更关键的是从实体上明确了检察机关提起行政公益诉讼的阶段与要件。该款规定可分为两个阶段：一是诉前阶段，二是进入诉讼阶段。诉前程序的实体要件包括主体要件、案件范围要件、行政行为要件、结果要件和措施要件等五个方面；第二阶段则是法律检察建议后行政机关仍然不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

显然，从《民事诉讼法》《行政诉讼法》的规定来看，绝不仅仅是为了从程序上规定检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼，而是从实体上，尤其是关于受案范围上进行了规定，这里有基于制度确立之初实际情况的考虑。当时仅是在13个省（自治区、直辖市）的部分检察机关试点检察公益诉讼，全国绝大多数检察机关都没有开展过公益诉讼工作，因此会有一个逐步适应、熟悉、提升的过程，明确规定案件范围，但用“等”的立法方式来为逐步扩大受案范围提供解释空间。因此，使用“办案范围”划定边界更加便于区分检察民事公益诉讼和检察行政公益诉讼。

3.“办案范围”能够为负面列举提供支撑，而“办案领域”无法满足这一点

采用“办案范围”的界定方式能够为负面列举提供支撑。《行政诉讼法》在第2章“受案范围”的第12条正面列举可以提起行政诉讼的范围后，在第13条明确规定了行政诉讼的排除范围：一是国防、外交等国家行为；二是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；三是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；四是法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。《行政复议法》也是在第2章第1节“申请复议范围”第11条正面列举可以复议的范围后，在第12条进行否定式列举，排除了四种情形：一是国防、外交等国家行为；二是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件；三是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；四是行政机关对民事纠纷作出的调解。可见，只有采用“办案范围”的界定方式，才能够正面列举和反面列举同时规定，而采用“办案领域”不能体现一种边界意识，特别是在进行反面列举时，用“领域”来划定边界是很难做到的，因为“领域”这个词的边界本身就不清晰。

4.采用“办案范围”的界定方式能够为地方立法提供融贯解释空间

《立法法》第11条中“诉讼制度由法律规定”，否定了地方性法规规定司法制度的可能。这里需要思考的是诉讼制度必须由法律规定，但并不是诉讼制度中的每一项具体规定都是由法律来规定。如《行政诉讼法》第12条关于“受案范围”规定的第2款就规定了“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。因此，采用“办案范围”的界定方式，可以同《行政诉讼法》一样，为法规预留制度解释空间。此外，检察公益诉讼的根本是保护国家利益和社会公共利益，尤其是社会公共利益，各地因其自身的历史、人文、地理，以及经济、社会等发展的不同而体现为不尽相同的公共利益的表现形态。上海市探索的城市公共安全、金融秩序，青海省探索的野生动物保护，就具有很强的地方特色。这种地方特色体现为不同地方的社会公共利益是不同的，如2022年上海市静安区人民检察院办理的城市光污染案件，就不太可能发生在青海省。

因此，《草案》规定只允许由法律来规定办案领域还是值得商榷的。不同地方的公共利益是不同的，允许地方制定符合地方特色的公共利益保护的规定是符合中国的实际状况的。对此，有学者指出，“司法制度原则上应由法律作出规定，但确有必要时，最高国家权力机关可以授权给地方国家权力机关作出规定”。

在明确了“办案范围”的界定比“办案领域”更加妥当后，必须回答另一个更加重要的问题，即“办案范围”与“受案范围”的取舍问题。事实上，行政法学界对于“受案范围”的研究已经非常充分，“受案范围”作为行政法学、行政诉讼的独特概念，用于划定行政行为司法审查的边界被广泛接受，但这个概念并不能适用于检察公益诉讼办案边界的划定，理由为以下几方面。

1.行政诉讼和检察公益诉讼的理论前提不同

行政诉讼受案范围界定的理论前提主要是行政权与审判权的关系，而检察公益诉讼处理的是检察权与行政权、审判权的关系，两者的理论前提完全不同，因而采用受案范围划定边界的做法也就无法复制到检察公益诉讼之中。受案范围是一个法律概念，首次出现于1989年《行政诉讼法》中，该法第2章的标题就是“受案范围”，包括了两个条文，第11条和第12条。该法中确定的受案范围，即人民法院受理行政诉讼案件的范围，亦是人民法院对行政行为进行监督的范围和权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围。受案范围是我国行政诉讼制度的核心问题之一，也是行政诉讼法区别于刑事诉讼法、民事诉讼法的一大特色，是行政诉讼特有的程序制度。受案范围的提出，意味着人民法院解决行政争议的范围是有限的，这主要是由国家职能分工和行政争议的特殊性质所决定的。在现代社会，国家的职能是由不同的国家机关来行使的，每一个国家机关都有，也只能有一定范围的主管事务。

1989年《行政诉讼法》制定时，界定行政诉讼受案范围主要考虑了两个方面的因素：一方面是如何处理人民法院与行政机关在受理行政争议案件上的分工，既要考虑到人民法院的承受能力和有利于案件的及时、妥善处理，也要考虑到充分发挥行政机关在处理行政争议上的作用和长处，本质上就是如何处理好审判权与行政权的关系；另一方面要充分考虑行政诉讼制度发展的实际状况，以及人们对行政诉讼制度的认识和运用水平。关于这点，全国人大常委会原副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明〉》中明确提出：“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首要解决的重要问题。对于这个问题，草案是根据以下原则规定的：……第三，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全……受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”因此，行政诉讼中受案范围的理论前提主要是行政权与审判权的关系，此外，也充分考虑了行政诉讼制度的实际发展状况。

2.行政复议受案范围的理论前提是行政权内部的监督

行政复议最初是作为行政诉讼的“配套”制度而建立起来的，1990年的《行政复议条例》是1989年《行政诉讼法》 配套的立法工程。因此，行政诉讼受案范围这一制度延续到了行政复议制度之中，《行政复议条例》也是在第2章“申请复议范围”中规定了两个条文，一个条文是正面列举加概括规定，另一个条文是否定式列举。除了表述形式略有不同，以及否定列举中增加了“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”规定外，其余的规定几乎完全相同。参照行政诉讼法规定的行政诉讼的受案范围，来确定行政复议的受案范围有其特殊的历史背景，也有对当时实际情况的考虑。

然而，《行政复议条例》的这一立法模式忽略了行政诉讼与行政复议两种制度的不同。行政诉讼作为司法权（体现为审判权）对行政权的监督形式，受到一国政治体制、法律传统、法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种上下级行政救济制度，应该有自身存在的特殊价值，应当能够弥补司法救济的不足，使公民的权益救济不留下“真空”。1999年《行政复议法》的制定充分考虑了行政复议的这一特点，行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。与《行政诉讼法》相比，受案范围上的最大变化就是兜底条款的表述。《行政诉讼法》规定的是“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，而《行政复议法》中的表述则是“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”，这些合法权益包括集会、游行示威、结社、言论、出版、信仰等政治自由权利，劳动、休息等权利。因此，有学者明确提出，这种立法模式形式上是列举但内容上实际覆盖了全范围，姑且将该种列举形式称为全项列举，“该条尽管以列举主义的形式规定了‘受案范围’，其实质上是设定了概括主义的‘受案范围’内容。”

3.检察公益诉讼办案范围的理论前提是检察机关的法律监督权的行使

上文已述，除了《民事诉讼法》《行政诉讼法》外，先后有17部法律规定了人民检察院提起公益诉讼的情形。从这些规定中可以看出，无论是检察民事公益诉讼还是行政公益诉讼，与民事诉讼纯粹是两造平等的民事主体之间的纠纷不同，更类似于行政诉讼受案范围关涉行政机关与审判机关之间的关系，涉及不同的国家机关及社会组织在国家利益和社会公共利益受到侵害保护时的职能定位，以及职责分配。

就行政公益诉讼而言，诉前阶段涉及的国家机关是人民检察院和行政机关，此时检察公益诉讼是检察权对行政权的监督。在诉前阶段，哪些侵害国家利益和社会公共利益的案件能够进入检察公益诉讼的办案范围，本质上涉及的是检察权与行政权的关系。“除了法律监督机关的定位外,检察机关在宪法上还被定位为国家的司法机关”，其行使的权力是检察权，那么是否就意味着行政机关只要存在违法行使职权或者不作为的情况，人民检察院就能够提起检察意见呢？也就是检察权能否对行政权实行全方位、无死角的监督呢？显然不能如此认为，一是在宪法规定的制度架构中，人民检察院行使的检察权与其他国家机关行使权力都有各自的边界；二是根据立法的实际现状，现行制度所能容纳的人民检察院通过公益诉讼对行政权的监督方式也存在边界。就民事公益诉讼而言，诉前阶段涉及的主体有人民检察院与法律规定的机关、有关社会组织和个人，作为法律监督机关的人民检察院，应当引导、支持、鼓励这些主体优先诉讼。这些主体不提起民事公益诉讼，人民检察院在符合起诉要件后，以法律监督者和公共利益代表人的身份提起诉讼。

与行政诉讼、行政复议的启动是行政相对人不服具体行政行为而提出起诉、申请不同的是，检察机关办理公益诉讼是依法履行职责的行为，不存在“申请—受理”的方式，因此采用“办案范围”的表述方式更为合适。

此外，“办案范围”的界定方式可以囊括行政机关制定规范性文件的行为。从当前《草案》规定的情况来看，检察公益诉讼的范围并不包含针对行政机关制定规范性文件的行为。检察公益诉讼办理案件范围是否需要纳入行政机关制定规范性文件的行为虽不是本文需要探讨的重点，但从制度设计上来讲，如果要为将来把行政机关制定规范性文件的行为纳入检察公益诉讼，那么就应当使用“办案范围”的表述，而不能使用“受案范围”的表述。因为“受案范围”更多还是基于司法审判权对行政管理权的监督所使用的概念，而检察权对行政立法权的监督不宜使用。“办案范围”的表述则更加符合检察机关对行政机关乃至审判机关法律监督的宪法定位。

综上所述，由于检察公益诉讼涉及不同国家机关在国家利益和社会公共利益保护上的职权边界，“办案领域”的表述无法准确划定检察公益诉讼的办案边界，采用《行政诉讼法》《行政复议法》中关于“受案范围”的方式来确定检察公益诉讼中检察机关的履职边界是比较合适的，但由于检察公益诉讼不存在“申请—受理”的方式，检察机关办理公益诉讼是依法履行职责的行为，因此，采用“办案范围”的表述方式更为妥适。

采用“办案范围”的表述划定检察公益诉讼的办案边界，在此基本判断之下，还需要明确区分行政公益诉讼和民事公益诉讼。二者遵循着不同的制度逻辑，彼此又存在交叉事项，因此，应该分别规定行政公益诉讼“办案范围”、民事公益诉讼“办案范围”，以及民事公益诉讼与行政公益诉讼二者之间的关系。为此，需要整体上将“办案范围”确定为一章，即《检察公益诉讼法》的第2章予以规定，其下再分设若干条款，区分行政公益诉讼和民事公益诉讼的具体范围及二者关系。

基于《宪法》关于不同国家机关职权的配置，《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中关于各级政府职权的规定，并不是所有行政机关违法行使职权或者不依法履行职责的行为都可以提起行政公益诉讼，有些事项属于排除事项。因此，行政公益诉讼“办案范围”条款的设置需要解决如下问题。

1. 规定“办案范围”的方式

“办案范围”采取概括式、列举式、还是结合式？这里核心的问题在于是否需要列举。《征求意见稿》中是简单的概括规定，《草案》是列举加概括，也就是结合式。立法应具有明确指引作用，并且这种明确性也有利于法律的实施。总体来说，结合式的立法方式比较符合我国的立法习惯以及办案的实际状况，也与《行政诉讼法》和《行政复议法》更加协调。

2.列举的方式

如何进行列举，也就是如何在条款设置、内容表述、列项排序等方面体现逻辑性与严密性。根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法经验，可以将非常重要的事项予以明确列举，为此，可以将《行政诉讼法》第25条第4款及现有法律中规定的可以提起行政公益诉讼的事项予以明确列举，之所以要予以明确规定，也是基于这项事项的重要性。由于需要考虑到某一条文内在事项的逻辑性，如现有法律中规定的事项涉及的都是具体行政行为，但是有一类也应纳入行政公益诉讼的范围，那就是行政规范性文件，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对此也是以专门条款予以规定。因此，对这一规定，最好单独制定条文。另外，根据《立法法》规定的法律保留原则，有关诉讼制度应该由法律来规定，但是如果将检察公益诉讼的办案边界确定为办案范围，那显然行政法规和地方性法规也可以对此作出规定。因此，概括性的规定则可以参照《行政诉讼法》中的规定，“除前款规定外，人民检察院、人民法院受理法律、法规规定可以提起公益诉讼的其他事项”。

3. 行政公益诉讼排除事项的确定

排除事项既要考虑《宪法》关于各国家机关职权的配置，如不能就国务院规定的行政措施，发布的决定和命令提起行政公益诉讼，也要考虑行政行为的性质，如规章的制定属于立法的范围，行政机关内部的行为都不宜纳入行政公益诉讼的范围。为此，行政公益诉讼的条文可以设置如下条款。

第L条：人民检察院、人民法院依法办理负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不依法履行职责的下列事项的行政公益诉讼案件：（一）生态环境和资源保护；（二）食品药品安全；（三）国有财产保护；（四）国有土地使用权出让；（五）安全生产；（六）个人信息保护；（七）反垄断；（八）反电信网络诈骗；（九）文物和文化遗产保护。

除前款规定外，人民检察院、人民法院受理法律、法规规定可以提起公益诉讼的其他事项。

第M条：人民检察院认为行政机关制定的下列规范性的实施会导致国家利益或者社会公共利益受到损害，或者行政机关应该制定下列规范性文件，不制定而导致国家利益或者社会公共利益受到损害的，可以提起行政公益诉讼：（一）国务院部门的规范性文件；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件；（三）乡、镇人民政府的规范性文件；（四）法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。

前款所列规范性文件不含规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

第N条：人民检察院、人民法院不办理行政机关下列事项的行政公益诉讼案件：（一）行政法规、规章的制定；（二）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（三）行政机关对民事纠纷作出的调解。

无论是《民事诉讼法》，还是其他法律关于民事公益诉讼受案范围的结果要件，规定的都是社会公共利益受损，但从实际的发生的案件来看，民事公益诉讼结果要件中对应的不仅仅是社会公共利益的损害，也会涉及国家利益受损，原因有两个方面。一方面，有些行政职权的行使只在中央层面，基于国务院和最高人民检察院、最高人民法院在《宪法》中职权定位，对国务院提起公益诉讼不符合现行制度设置。如国防和军事利益的保护，根据《宪法》第89条第10项的规定，领导和管理国防建设事业是国务院的职权，地方各级政府都没有这项职权。因此，针对国防和军事利益，只能提起民事公益诉讼，但是这一利益显然属于国家利益，而不是社会公共利益。另一方面，针对外国组织和个人侵害我国利益的行为，既有涉及国家利益的，也有涉及社会公共利益的，基于国家主权平等、国家豁免等原则，针对外国政府的行为无法适用行政公益诉讼。虽然目前还没有相关法律规定针对这一类事项提起公益诉讼，但是随着这一类现象的频繁发生，探索检察机关提起民事公益诉讼是可行路径之一。因此，如果此次《检察公益诉讼法》将这一现象列入其中，将是对外斗争的重要手段之一。

此外，还需要考虑有些事项只能提起民事公益诉讼，有些事项既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼，还会存在法律规定的机关及有关社会组织和个人提起民事公益诉讼，人民检察院支持起诉的情况。因此，可以分三个条文设置民事公益诉讼，具体为如下内容。

第X条：人民检察院、人民法院依法办理以下事项侵害国家利益或者社会公共利益的民事公益诉讼案件：（一）国防和军事利益保护；（二）外国组织和个人侵害中国国家、组织以及个人权益保护；（三）英雄烈士保护；（四）军人权益保护；（五）未成年人保护；（六）妇女权益保护；（七）无障碍环境建设。

除前款规定外，人民检察院、人民法院受理法律、法规规定可以提起公益诉讼的其他事项。

第Y条：人民检察院、人民法院依法可以办理以下事项侵害国家利益或者社会公共利益的民事公益诉讼案件：（一）生态环境和资源保护；（二）食品药品安全；（三）安全生产；（四）个人信息保护；（五）反垄断；（六）反电信网络诈骗；（七）文物和文化遗产保护；（八）法律、法规规定的其他事项。”

第Z条：法律规定的机关、有关组织和个人针对下列事项中侵害国家利益或者社会公共利益的行为提起民事公益诉讼的，人民检察院可以支持起诉：（一）生态环境和资源保护；（二）食品药品安全；（三）英雄烈士保护；（四）未成年人保护；（五）个人信息保护。

检察公益诉讼制度的实施必然涉及检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼的顺位问题，《民事诉讼法》第58条第2款规定人民检察院提起民事公益诉讼的前提是，没有该条第1款规定的机关和组织或者第1款规定的机关和组织不起诉，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定了人民检察院提起民事公益诉讼的诉前公告程序，公告期间为30日，此次《草案》第27条也作出了同样的规定。对于这一规定，有观点认为，从工作实际出发实无必要，人民检察院的公告程序没有发挥任何作用，反而让公共利益的保护受到延滞。是否需要设置诉讼顺位的问题，其本质还是其他主体提起公益诉讼与检察机关提起公益诉讼的关系问题。这需要从民事公益诉讼保护公共利益的本质属性出发，民事公益诉讼保护的是社会公共利益，核心是“社会”二字，社会公共利益还是以“社会”保护为优先，作为法律监督机关的人民检察院应当引导、支持、鼓励这些主体优先诉讼。

无论是《征求意见稿》还是《草案》，都对既能提起行政公益诉讼，又能提起民事公益诉讼的同一事项或行为规定应优先采用行政公益诉讼的方式，但二者的表述方式有所差异。《征求意见稿》第14条第2款规定：“前款行为侵害的社会公共利益可以通过行政公益诉讼得到有效保护的，人民检察院不再以民事公益诉讼立案”；《草案》第14条第2款规定：“前款行为侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的，人民检察院不以民事公益诉讼立案。”表述有所差异，但是本质内容是一致的，表述的都是民事公益诉讼与行政执法的关系，其实质是民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系，但《草案》的表述更为精准。目前，这一条文规定在《草案》第3章“检察立案、调查、提起诉讼”的第1节“检察立案、调查”的“立案”部分。此外，《草案》还在第3章的第3节“公告、提起民事公益诉讼”的第26条第2款中规定：“人民检察院决定提起民事公益诉讼前，应当告知负有监管职责的行政机关。”该款的规定也是再次强调行政执法及行政公益诉讼的优先，与第4条“办案原则”中规定的“坚持必要审慎，不得干预和替代行政机关依法履行职责”是一致的，这也充分反映了检察公益诉讼是不同国家机关在国家利益和社会公共利益保护上的职能配置。目前，《草案》将这两款分别置于第3章的不同条文之中，本质上也应属于案件范围调整的事项，从办案范围角度规定，更能反映不同类型检察公益诉讼之间的关系。而且两款放在一起规定，能更好地理解与实施第4条办案原则中的具体规定。为此，该条文表述为：

第XX条  针对上述第X条中规定的人民检察院、人民法院可以办理的民事公益诉讼案件，如违法行为侵害的国家利益和社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的，人民检察院不提起民事公益诉讼。