吴欢 

（南京师范大学中国法治现代化研究院教授）

夏颖

（中国政法大学法学院博士研究生）

[摘  要]

[关键词]

一、权力配置改革的面向与格局

行政权力被宪制性地创设之后，还需要在各级各类行政主体之间进行分配，从而形成相对稳定的权力结构。现代法治国家的行政权力配置具有横与纵两个基本面向，我国长期以来形成了条块结合的政府治理权力格局，相对集中行政处罚权制度本身也有横向集中与纵向延伸并行的发展态势。从总体上把握相对集中行政处罚权制度的构造理性，纵横权力配置模式是必然的出发点。

横向权力配置的基本理路是权力的综合性剥离、分布式集中与系统性重组，从而实现原职能部门与综合执法部门的良性互动。

首先是权力的综合性剥离。我国行政执法领域的一系列单行法律法规奠定了行政处罚权横向配置的基调，众多部门规章、地方政府规章乃至行政规范性文件对行政处罚权的横向配置进行了不同程度的细化调整，最终形成了相对稳定的权力配置格局。这些规范意图实现职能部门相互配合、处罚权力协调运转、执法严格规范公正文明的理想状态。但在实践中，由于部门设置不尽合理、职能存在交叉重复、部门权责界限不清、政绩导向出现偏差，大量执法资源被内耗于“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益制度化”的怪圈，相当程度上导致了行政处罚领域的权力失范与治理失序。新兴的相对集中行政处罚权制度，旨在通过调整部门职能配置和利益格局，将相同或者相近的行政处罚权交由综合执法部门行使等举措，有效破解主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱以及权力割据等现实难题。相对集中行政处罚权制度下，横向权力配置改革的重要前提是科学收归原职能部门的权力，亦即在部门职能交叉重复的重点领域，对行政处罚权进行综合性剥离。这意味着要将行政检查权等行政处罚附属性职权一并划出，而不是简单地将行政处罚权从原职能部门的行政管理链条中单独剥离。

其次是权力的分布式集中。在国家治理现代化的时代要求下，包括相对集中行政处罚权制度在内的所有政府治理变革，都必须遵循系统、协调、可持续等治理理念，改变长期以来部门化管理导致的利益固化和权力分散局面。相对集中行政处罚权制度下，对行政处罚权进行综合性剥离后，还要对其进行基于行政目标的分解与综合，进而确定目标管理方案及其实现机制。这是因为，行政处罚权的剥离在实质上触动了职能部门的既得利益，综合执法部门如果贸然加入原本就盘根错节的利益网络，很容易遭遇或明或暗的“同僚阻力”。同时，一刀切地将行政处罚权简单交由综合执法部门行使，也只是在形式上完成了权力集中，并不能在实质上提升执法效能。过去的改革试点中，面对集中而来的大量行政处罚事项，有的综合执法部门应对乏力，难免会滋生行政处罚权碎片化运行、实质性回流以及选择性执法、逐利性执法等乱象。为减少内部摩擦和消除执法乱象，行政处罚权的再分配必须以行政目标为导向进行分布式集中。这就要求在深入研究处罚事项的基础上，将系属同类的处罚事项归于同一行政目标，再根据不同的行政目标设置不同的综合执法部门，从而实现行政处罚权的分布式配置。

最后是权力的系统性重组。相对集中行政处罚权制度是对行政执法权的系统性重组，需要在有权机关的高位协调下，持续妥善处理权力集中后的对接与磨合问题。这就如同器官移植手术，需要采取术后管护措施，防止产生排异反应。诚如论者所指出的，直面行政处罚领域顽瘴痼疾的相对集中行政处罚权制度，不可避免地会遭遇来自部门利益格局的“软性抵抗”。由于行政处罚权的相对集中“涉及各个行政主管部门权力和利益，因此，个别部门对开展综合执法不理解、不支持，有的不愿将行政处罚权交给其他部门执行，认为放弃处罚权就搞不好本部门的工作，把责任推给综合执法队伍”。从制度试点阶段暴露的问题来看，一方面，行政处罚权的相对集中可能会影响原职能部门的正常工作流程和节奏，带来或长或短的不适应期；另一方面，在行政处罚权被剥离后，原职能部门可能会消极应付相应的协调衔接工作，不配合综合执法部门的调查取证，不提供相应证明材料，在行政处罚权跨部门实施之际不提供应有的权力支持。随着相对集中行政处罚权制度进入全面实施阶段，更高层次的有权机关需要充分发挥统筹协调作用，有针对性地推进行政处罚权相对集中后的权力对接与磨合工作。

纵向权力配置的基本旨趣是上下级事、权、责关系的科学匹配，从而实现不同层级行政机关之间执法体制机制的合理衔接。

一是治理事务与执法权力的匹配。基层治理是密切关联国家治理整体实效，基层执法状况关乎群众切身利益。从理论上来说，治理事务多寡应与执法权力大小正相关，治理事务越多，执法权力越大。但从实践上来看，尽管基层执法直接面对的群体极为广泛，需要处理的事务极为繁杂，但却长期处于事多权少、吃力不讨好的悬浮治理格局中。面对此种困境，理论界和实务界提出了各种推进治理下移的改革方案，并以执法权力下沉为重点诉求。值得注意的是，各地探索的以“吹哨报到”为代表的基层治理机制创新，虽然在一定程度上缓解了悬浮治理困境，但仍面临阻碍和争议。究其原因，治理事务和执法权力的纵向失衡是基层治理的制度性弊端，如欲扭转至合理状态，需经过长期且复杂的调适整合；“吹哨报到”只是对执法权力启动机制的局部优化，并非执法权力的真正下沉，并未缩短基层执法链条。只有实现执法权力的真正下沉，才能有力推动基层治理行动从“长链条”向“短链条”的结构性转变。相对集中行政处罚权制度通过纵向权力延伸，直面基层一线下放执法权力，有利于改变基层治理事务多而行政执法权力少的事-权错配状态。

二是治理权力与执法责任的匹配。在科层制组织体系下，上级统筹分配事、权、责极为常见。上下级机构设置的高度类似性，则为权力上收和责任下压提供了组织体系上的便利。因此，尽管基层是社会治理的末端和行政执法的前沿，但长期存在权-责错位问题。一些地方通过派驻上级执法人员等方式积极创新工作机制，但并未从根本上改变基层执法权轻责重的局面。因为这些上级执法人员并不隶属于基层，相关执法资源的调配使用也非基层所能决定，他们甚至并不直接承担执法责任和承受治理压力。这些工作机制创新虽然在一定程度上符合执法权力下沉的底层逻辑，但也只是物理意义上的优化分布，在本质上仍属于多主体联合执法。相对集中行政处罚权制度通过纵向延伸权力，合理纠偏治理权力与执法责任的非理性配置，使基层执法主体在承担繁重治理任务同时，不再因为权小责重而陷入畏首畏尾不敢管的境地。当权力与责任科学匹配后，执法权责关系就能实现从“弱相关”向“强相关”的自主性转变，基层执法水平也会随着治理资源的合理配置而有效提升。