三是治理绩效与执法资源的匹配。社会治理重心下移包含两方面要义。一方面，着力点下移，这意味着对基层治理绩效的关注度倾斜和对基层治理合规的更严格要求；另一方面，涉及人、财、物以及权能、政策等治理要素下移。对基层而言，将原本悬浮在上的执法权力“要下来”无疑是困难的，而将“要下来”的执法权力用好用足更是不容易的。如果权力配置的纵向延伸失去系统性，仅仅将某种特定治理要素单独向下转移，实践中就很难收获预期的治理效果，甚至可能产生用权不当等负面情形。换言之，治理权力的高效行使固然以有关主体被赋予相应权力为起点，但保障该权力运行的一系列治理资源同样制约治理绩效的实现。譬如执法队伍的组建和培训，人员、编制、经费等资源的一并转出，执法信息化装备的落实，这些事关己身利害得失的治理资源，在很大程度上决定着执法人员的行动逻辑。相对集中行政处罚权的纵向延伸，不仅意味着治理绩效的突出重要性，还意味着执法资源的整体性下移。当前，基层治理现代化对执法保障提出了新的更高要求，只有同步下移与治理绩效相匹配的执法资源，才能最大程度地激发执法人员的积极性。

二、行政处罚权横向集中的限度

横向层面的行政处罚权相对集中工作，需要重点关注行政处罚权的剥离、集中与重组，其中最为关键的是合理确定权力集中的范围。

关于必要性。曾几何时，为了制度化地实现部门利益，职能部门竞相通过立法制规等方式划分权力行使范围，将部门管辖领域和利益争夺方式固化升级为法规范；一些可获利益较大且容易监督管理的处罚事项成为滋生多头执法问题的重灾区，职能部门“依法打架”新闻频见报端；日益复杂的社会管理事项，也使得执法碎片化现象更加严峻。作为因应措施，特定行政处罚权是否有必要集中，须结合制度初衷进行综合研判。一方面，要考虑特定行政处罚权是否处于部门职权交叉重复地带，是否会因为部门争管或推诿而严重影响执法效率；另一方面，要考虑特定行政处罚权相对集中后，是否会使原职能部门正常履职遭受巨大阻碍，是否能够厘清综合执法部门与原职能部门的权限边界。如果特定行政处罚权被剥离后，原职能部门的管理工作难以正常开展，那么这种集中就缺乏必要性，就应采取其他措施来约束部门权力。同时，多头执法问题的根源在于部门权界模糊。如果行政处罚权相对集中后，综合执法部门与原职能部门的权力界限仍未划清，那么这种集中也是没有意义的。因为其制造了综合执法部门与原职能部门之间的权力行使矛盾。

关于可行性。横向集中的可行性包含“交得出”与“接得住”两重要求，即原职能部门愿意将行政处罚权从自身职权范围中剥离出去，同时综合执法部门行使该项权力并不存在严重困难。一方面，行政处罚权的划转会触动长期形成的部门利益格局，横向集中的步子如果迈得过大过快，必然会遭遇来自利益受损方的阻力。其或是选择性划转，或是应付式交接，行政处罚权就始终“交不出”。另一方面，也要考虑综合执法部门能否“接得住”。一些专业性较强的工作，综合执法部门可能难以胜任。因此，相对集中行政处罚权的横向拓展应当循序渐进。如珠海经济特区在规定行政处罚权相对集中范围时，使用了“现场易于判断、不需要专业设备和技术检测手段即可定性的事项”等表述，正是基于“接得住”的考量而提出的可行性判断标准。而为了促使原职能部门“交得出”，应当将目光放在部门职权明显交叉重复，多头执法问题量大频发，严重影响执法效率和相对人利益的行政处罚事项上。因为这些领域的利益争夺虽然激烈，但单个职能部门想要独享其利仍存在较大困难，不争不抢又会使得该领域被其他部门蚕食。所以在这些事项上交出行政处罚权是可以接受的。

关于相对性。在具体确定行政处罚权相对集中的范围时，需要考虑的重点是哪些领域能够集中，哪些领域不宜集中；哪些行政处罚权能够划转，哪些行政处罚权不宜划转。《行政处罚法》（2021）第18条第１款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”这里列举的行政执法领域均包含数量众多的行政处罚权，但并非都要划转给综合执法部门。首先，相对集中不得违反专属管辖，不能将专属于公安机关和法律规定的其他机关的限制人身自由的行政处罚权纳入集中范围。其次，相对集中的应当是存在严重职权交叉和多头执法问题的行政处罚权。最后，相对集中同时意味着相对分散。所谓相对分散，是指行政处罚权相对集中后，并非全部配置给同一行政组织，而是区分领域交由相应的综合执法部门分别集中行使，让“不同的行政组织行使不同的相对集中之行政职权，从而在整体上实现各行政职权相对集中的分散化”。

关于相关性。分类是对个体的集中，个体事物的相关性通常是分类依据所在。之所以强调被相对集中的处罚事项之间的相关性，是因为该制度的设立初衷即在于解决多头执法等顽瘴痼疾。实践中，如果罔顾事项相关性，为了集中而集中，那么综合执法部门仍需分别投入人力、物力和精力分头处理。这种情况下，部门职权交叉重复仍然存在，对于破解多头执法问题并无裨益，难以实现相对集中行政处罚权制度的理想功能。只有深刻把握处罚事项的关联性，才能更好推动“多帽合一”，实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。但是，关联性并非无边无际，被相对集中的行政处罚权之间的关联性应控制在一定限度内。实践中，一些地方将城市管理领域的主要行政处罚权一刀切地划归综合执法部门行使，使得城市管理综合执法包罗万象，与其他执法领域界分模糊，以至于让人们觉得城管似乎什么都能管，但又很难都管好。正是管理事项的关联性太过微弱，使得城市管理部门在综合执法过程中左支右绌、疲于应付。关于关联性的判断，可以瞄准发生多头执法问题的重灾区，结合被管理对象的性质、特点、规模、管理难度以及该领域政府职能大小等因素进行综合考量。

关于整体性。横向集中的整体性考量包括微观和宏观两个层面。在微观层面，一是行政处罚权的剥离应当相对系统完整。为避免出现新的职权分散问题，应当科学扩大行政处罚权相对集中的范围。过于狭窄的相对集中范围，既不利于提升执法效率，也不利于发挥制度功能。二是应当综合性剥离必要的附属性行政职权。譬如行政检查职权。如果综合执法部门欠缺行政检查权，就无法根据相对人的实际守法状况作出合法合理的行政处罚决定。又如行政强制措施。如果综合行政执法部门欠缺行政强制措施权，就可能出现证据损毁、危害发生或者危险扩大等后果。综合性剥离并划转这些附属性职权，是为了更好行使相对集中后的行政处罚权，避免重复检查和执法脱节。在宏观层面，应当立足充分发挥政府治理的整体功能来确定横向集中范围。随着传统科层制和碎片化治理在应对经济社会发展需求上的不足逐渐暴露，以整体政府为导向的政府治理变革在全球范围内兴起。行政处罚权的相对集中正是面向整体政府的权力横向集中尝试。但必须明确，相对集中是手段，而不是目的。在确定行政处罚权的横向集中限度时，应当重点考虑是否有利于执法效率的整体提高，是否有利于政府治理的整体改革。

关于协调性。横向集中的协调性主要涉及原职能部门和综合执法部门两类主体。一方面，协调性要求行政处罚权被综合性剥离后，原职能部门行使其他权力不会面临无法消减的不利影响。至于因权力剥离而产生的常规性管理不畅，可以通过工作机制改革、部门协调配合等措施合理化解。这一要求强调的是被相对集中的行政处罚权与原职能机关剩余职权之间的协调，只有失权的不利影响可以被合理消减，才不会陷入顾此失彼的行政管理悖论。另一方面，协调性要求行政处罚权被分布式集中后，综合执法部门在具体行使权力时不会产生无法解决的困难和阻碍。对于一般性的改革阵痛，可以通过提高自身执法素质、增加业务熟练程度、加强部门协调沟通等途径合理解决。如果综合执法部门竭尽所能也无法顺畅行使权力，或者其所享有的权力之间本就存在无法调解的冲突，那么就不满足横向集中的协调性要求。如果不注重相对集中的行政处罚权与其他行政职权之间的协调性，那么行政处罚权的相对集中可能会将原来所呈现的部门主义和地方主义问题塑造成更为紧密的集团式的部门主义或地方主义，将原来分散的职权交叉、部门林立塑造成新一轮的行政职权交叉和更为强大的部门林立。