马怀德

（中国法学会副会长、学术委员会主任、行政法学研究会会长，中国人民大学校长）

一、回望历史：行政法学研究会四十年发展历程

回顾走过的四十年发展历程，行政法学研究会始终站在国家法治建设的前沿，坚持解放思想、实事求是、追求真理、勇于探索，各项事业取得长足进步。按照阶段来划分，大致可以分为三个阶段。

第一阶段（1985年—1996年）立足行政立法研究，推动行政法学和行政法治建设在改革开放中奠定基础。

1985年8月16日，中国法学会行政法学研究会成立大会在江苏常州召开。时任中国法学会副会长王叔文提出，当前我国行政法学面临的主要任务就是“研究如何进一步加强行政立法”。

1986年10月，全国人大常委会法工委“行政立法研究组”在人民大会堂成立。这标志着“以立法为先导”的行政法治发展模式全面开启，行政法学者成为其主要力量。在“行政立法研究组”中，王名扬、龚祥瑞担任顾问，江平任组长，罗豪才、应松年任副组长，成员有张焕光、皮纯协、朱维究、姜明安等。

1987年8月，“行政立法研究组”完成了行政诉讼法（试拟稿），并于1988年8月提交全国人大常委会法工委。1989年4月，行政诉讼法经七届人大二次会议审议通过，于1990年10月1日起施行。

行政诉讼法的颁布实施，在我国民主法制建设进程中具有划时代的里程碑意义，推动了“以行政诉讼制度促进政府依法行政”的行政立法模式的形成和发展。此后相继出台了行政复议条例、国家赔偿法等。至此，具有中国特色的行政救济制度基本确立。1996年，从实体和程序两方面系统规范行政处罚行为的行政处罚法出台。大批行政法律规范相继制定，为行政法治建设奠定了坚实的制度基础。

这一阶段，行政法学研究也取得了迅速发展。

第一，行政法学理论研究更加系统深入。1987年起，王名扬的《英国行政法》《法国行政法》《美国行政法》相继问世。1989年，由罗豪才任主编、应松年任副主编的“高等学校法学试用教材”《行政法学》和应松年、朱维究主编的《行政法与行政诉讼法教程》出版，对行政法学学科范围、行政法与行政诉讼法关系进行的系统阐释逐渐成为通说。这一时期，行政法学基础理论由“管理论”“控权论”发展至王连昌提出的“兼顾论”、罗豪才提出的“平衡论”、杨海坤提出的“政府法治论”等，学界热烈争鸣为行政法学发展奠定了坚实的理论基础。

第二，重视人才培养，行政法师资队伍建设取得显著成效。1985年，被誉为“黄埔一期”的全国行政法学师资进修班在中国政法大学成功举办，拉开了中国行政法学科队伍建设的序幕。研修班培养了杨海坤、关保英、吉雅、傅士成、沈开举、王周户、邢鸿飞、叶必丰、金国坤、孟鸿志等一批深耕行政法教学与研究的知名学者，形成了中国行政法学者的集群效应。

这一时期，中国政法大学、西南政法大学、武汉大学等高校相继获得行政法专业或方向的硕士学位授予权。1986年，刘莘、张树义、杨文忠、徐鹤林获得首届行政法专业硕士学位。1993年，袁曙宏、冯军、马怀德获得博士学位，成为新中国成立后培养的第一批行政法和行政诉讼法专业的博士。1995年，胡建淼荣获首届“全国十大杰出青年法学家”称号。

第二阶段（1997年—2012年）围绕全面推进依法行政，推动法治政府建设快速发展。

1997年，党的十五大提出“建设社会主义法治国家”。1999年，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。1999年，国务院召开首次全国依法行政工作会议，并印发了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2004年政府工作报告首次提出“建设法治政府”的目标，并颁布《全面推进依法行政实施纲要》。推进依法行政，建设法治政府，成为这一阶段行政法治建设的主旋律。行政法学界积极回应实践、开展理论研究，取得瞩目成绩。

第一，理论研究层面，具有中国特色的行政法学理论体系初步形成。这一阶段，我国行政法学研究依托“行政行为”等核心概念体系，在行政法总论框架下构建起行政组织法、行政行为法和行政救济（监督）法三大系统。紧扣“规范行政权力与保障公民权利”主线，逐步形成以“行政主体——行政行为——监督救济”为基本框架的知识体系，实现了从部门法知识零散聚合到较为成熟理论体系的跨越。

在推进依法行政，建设法治政府的大背景下，行政法学理论研究关注中国行政的现实运作过程，为构建行政法学的学科体系、学术体系作出了贡献。例如，姜明安在系统阐释行政程序法理论框架基础上，提出制定统一行政程序法典的构想。胡建淼的行政强制理论成果被立法机关吸纳，体现在立法文本中。方世荣以具体行政行为为全新视角，探索行政相对人理论。于安提出发展行政法，推动行政给付法治化进程。董皞关于行政解释和行政规范性文件司法审查的体系化研究，为行政诉讼法的修订提供了智力支持。莫于川深耕行政指导，促进非权力行政方式的法治化实践。杨小军围绕行政契约与行政裁量的关系展开研究，推动行政协议的体系化发展。这期间，行政法学学者出版发表一系列论著，初步建构起行政法学科体系和理论体系。

第二，发挥智库作用服务立法，建立起具有中国特色的行政法律体系和制度体系，初步实现对行政权的有效规范。这一时期，理论成果加速落地，为法治政府建设提供了智力支撑。2004年生效的行政许可法深入调整政府和市场的关系，对政府职能的边界进行了划分，促进了社会主义市场经济的发展；2012年生效的行政强制法规范了行政强制的设定与实施，在一定程度上解决了行政强制不规范的问题。以行政处罚法、行政许可法、行政强制法三部法律为依托，初步建立起具有中国特色的行政行为法体系。

2005年出台的公务员法推动了公务员管理的法治化。2008年实施的政府信息公开条例，提高了政府工作的透明度。同年，全国首部地方行政程序立法《湖南省行政程序规定》出台，系统规定了重大行政决策程序、规范性文件制定程序等内容，开启了我国地方行政程序立法的序幕。

第三，行政法学研究会组织建设和对外交流合作取得突破性进展。这一时期，行政法学研究会加强制度建设，积极拓展对外交流合作，推动海峡两岸行政法学学术研讨会、东亚行政法研讨会常态化举办，并聚焦行政法重点热点问题，不定期组织中美、中欧等各类国际学术研讨活动，显著提升了中国行政法学的国际影响力。这一时期，江必新、袁曙宏、马怀德、薛刚凌、王锡锌、周佑勇先后荣获“全国十大杰出青年法学家”称号。

第三阶段（2012年以来）服务国家重大战略，助力法治政府建设在全面依法治国中率先突破。

党的十八大以来，法治政府建设在新时代进一步提速增效，进入了系统部署、全面推进的新阶段。2014年，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习近平总书记指出，“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”党的二十大报告指出，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”这一时期，以服务全面依法治国重大战略为重点，行政法学界立足国家和社会需求，围绕法治政府建设新要求新情况，坚持问题导向，深化理论研究，推动法治政府建设取得新突破。

第一，持续做好服务立法保障工作。立法法、行政诉讼法、行政处罚法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、行政复议法、国务院组织法等重要法律相继完成修改，《重大行政决策程序暂行条例》《优化营商环境条例》等一批重要的行政法规陆续出台，完善了新时代依法行政的制度体系，法治政府建设呈现出新气象。