完善综合性法治评价工作机制

陈柏峰：中南财经政法大学法学院教授

党的十八大以来，法治考核评价成为推进法治建设的重要方法，为推动领导干部履行法治建设职责、督促法治建设任务落实、检验法治建设成效发挥了巨大作用。但与建设更高水平的社会主义法治国家的要求相比，当前的法治评价机制还存在一些不相适应的地方，需要进一步健全完善。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“加强领导干部依法办事监督检查，完善综合性法治评价工作机制”。贯彻落实这一决策部署，深化法治评价工作改革，必将有力推动社会主义法治国家建设达到更高水平。

一、完善综合性法治评价工作机制的重大意义

完善综合性法治评价工作机制，是建设更高水平的社会主义法治国家的必要举措。习近平总书记在全面依法治国取得历史性成就的基础上，提出建设更高水平的社会主义法治国家。党的二十届四中全会把“社会主义法治国家建设达到更高水平”作为“十五五”时期的主要发展目标之一。这要求我们在更高水平上推进全面依法治国，在更高水平上系统规划法治中国建设，在更精准维度上开展综合性法治评价。要科学运用整体论视角，深刻把握法治建设各领域各方面各环节的系统性、整体性、协同性，建构科学合理、覆盖全面、系统集成、便于操作的法治建设绩效考评指标体系，让法治建设成就可量化、可比较，让法治建设效能可视化、可评价。综合性法治评价工作将为健全法治建设机制提供科学依据，助力推进社会主义法治国家建设达到更高水平。

完善综合性法治评价工作机制，是坚持抓住领导干部这个“关键少数”的必然要求。党中央关于全面依法治国的重大决策部署，需要各级领导干部贯彻落实，领导干部是全面依法治国的关键。习近平总书记指出：“要把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容，让尊法学法守法用法成为领导干部自觉行为和必备素质。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。完善综合性法治评价工作机制，推动各级党委和政府加强对法治建设的组织领导、统筹部署、督促检查、督察问责，敦促领导干部履行推进法治建设的职责，这是全面推进依法治国的重要组织保证。综合性法治评价工作机制的有效运行，必然推动各级领导干部自觉担当领导责任、充当示范引领，确保“关键少数”有效发挥作用，形成“头雁效应”。

完善综合性法治评价工作机制，是确保法治改革重要举措取得实效的关键措施。建立科学的法治评价指标体系、采用全面反映实际的考评方式、用好法治评价结果，可以实现法治评价的负向约束和正向激励功能。完善综合性法治评价工作机制，可以充分发挥以评价促落实、以评价促提升的导向作用，深入推动法治建设高效部署实施，引导各地区各部门开展法治改革，推动法治建设职责压紧压实，保证法治改革决策部署落地落实，使综合性法治评价机制成为推进法治建设的“风向标”、督促法治改革的“指挥棒”、检验法治成效的“试金石”。

二、综合性法治评价的主要内容

我国法治评价已有相当的尝试探索和经验积累，法治评价已成为推动各地方各部门和领导干部履行法治建设职责的重要抓手。综合性法治评价的对象十分丰富，内容涵盖方方面面，以下三个方面是重点：

一是领导干部的法治素养和依法履职情况。考核评价领导干部，必须把法治素养和依法履职情况作为重要内容，要求领导干部尊法学法守法用法，养成法治的思维方式和行为方式。评价法治素养和依法履职情况，要注重领导干部的行为，也要着眼相关制度实施情况。法律顾问制度、公职律师制度、依法决策机制、重大决策合法性审查机制，以及领导干部干预司法的记录、通报和责任追究制度等，都是领导干部行为的硬约束。这些制度的实施情况，应当成为评价领导干部法治素养和依法履职情况的重点。在宪法法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力，作决策、开展工作时考量法律依据、法定程序、违法后果等，是对领导干部进行法治评价时的核心要素。

二是党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。党政主要负责人是“关键少数”中的“关键少数”，担负着组织、推动、实践全面依法治国的重要职责。党政主要负责人积极履行第一责任人职责，就会将建设法治政府摆在工作全局的重要位置，加强和改进对法治建设的领导，每年确定重点任务、明确完成时间，做到年初有分工、年中有督查、年末有考核、全年有台账。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，列明了第一责任人的职责清单。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，明确了督察党政主要负责人履行法治政府建设职责的内容，即在全局工作中加强法治政府建设的情况。这些规定为评价第一责任人履行法治建设职责的情况提供了重要依据。

三是各地区各部门的法治建设成效。习近平总书记指出，“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容”。目前，法治建设成效的考核评价，存在于诸多不同领域。法治政府建设、法治社会建设、法治宣传教育、司法体制改革领域都有相应的考核评价，还有一些地方将不同领域、系统涉及法治建设的考核工作进行合并，用一套指标体系进行综合性评价。这些指标大多围绕法治建设“一规划两纲要”及地方（部门）法治建设年度工作要点展开，将立法、执法、司法、守法等环节纳入考评范围，既关注法治改革的目标任务，也关注法治建设的短板弱项，兼顾当前法治建设考核与未来法治建设指引。考评指标往往区分下级地方、本级党群部门、政府部门等不同系列，下设若干二级指标。这些指标体系的评价内容全面，导向作用明显。

三、综合性法治评价的工作形式

针对各种新情况新问题，全面依法治国在实践上大胆探索、在理论上不断突破，法治评价工作随之创新发展，已形成丰富多样的工作形式，为法治领域改革提供了科学决策支持。

一是述法和法治建设年度报告制度。所谓述法，就是党政主要负责人就履行推进法治建设第一责任人职责情况作述职汇报。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第