刘艺

（中国政法大学法治政府研究院教授）

[摘  要]

[关键词]

一、设定检察公益诉讼受案范围的必要性与科学性

受案范围在不同诉讼制度中的价值存在较大差异，其对检察公益诉讼制度而言至关重要。作为三大诉讼架构下衍生出的新型诉讼机制，检察公益诉讼必须厘清其与其他诉讼类型的界限，但这种目别汇分的工作既缺乏统绪性的诉讼法理论又没有系统性的检察公益诉讼理论支撑。从现实来看，检察公益诉讼受案范围是在实践探索、理论建构与规范生产并行的格局中产生的。因此，受案范围的框定也是检察公益诉讼实践、理论与规范逐步趋向稳定的过程。此外，检察公益诉讼总体目标明确，但公益保护的目标必须落实到适合司法保护的具体公益。只有明确限定了需要由司法保护的重要公益类型，检察公益诉讼才能有理有利有节地稳步发展。

2015年7月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》与2017年6月修订的《行政诉讼法》《民事诉讼法》都对检察公益诉讼的受案范围予以限定。尤其是“两大诉讼法”均增加了食品药品安全领域作为受案范围，与生态环境等领域统称为“四大重点领域”。随着单行法授权，之后共有多部法律增设了“检察公益诉讼条款”（即检察机关制发检察建议或者提起公益诉讼的规定）。大陆法系的传统倾向于赋予成文和制定的法律渊源更大的比重。制定单独的检察公益诉讼法可以将分散的规范予以系统整理，建立更明确、更体系化的制度运行框架。但当制定专门法律成为必然选择时，《检察公益诉讼法》应该是包含大量具体的法律规则还是只涉及一般性内容的法律规则？是只涉及诉讼程序的规范体系还是应该包括全部办案过程的规范体系？是只进行授权的法律规则还是既有授权又有限权的法律规则？立法规范模式由立法精准度、立法能力和立法成本等因素决定。由于受案范围与检察公益诉讼法的基本特性相关，可从前者窥见后者对上述问题的答案。

最高人民检察院就受案范围提出“4+10+N”的授权目标。其中，“4”指“四大重点领域”，“10”是指“十大领域”，即单行法中设定的“公益诉讼条款”（包括检察机关提起公益诉讼的条款）。“十大领域”中的部分领域是由法律直接授权，如英烈保护领域；有些领域是因有专门部门支撑而授权，如未成年人保护领域；有些领域是通过司法探索验证制度正当性而授权，如个人信息保护领域和文物与文化遗产保护领域。然而在十大领域之外的部分领域，虽然司法实践一直在探索却未能在立法层面予以明确，如知识产权领域，尤其是地理标志保护领域；或者司法实践有所探索，但却未在修法时中创立“检察公益诉讼条款”，例如2018年修改《老年人权益保障法》时未能像修改《妇女权益保障法》《未成年人保护法》一样创设“检察公益诉讼条款”。由单行法一部一部设立“检察公益诉讼条款”的立法成本比较高。此成本不仅在于授权之前需检察机关办理相关案件进行理性验证，还包括因立法体系分散和规则不清晰带来的不确定性。随着检察公益诉讼制度受关注度与生命周期的变化，单行法创设“检察公益诉讼条款”的内在动力与外部压力必然会随外部环境产生变化。因此，在检察公益诉讼法中大致框定受案范围，为未来制度发展预留一定空间会更有效率。

《民事诉讼法》中没有专门的受案范围表述，而《行政诉讼法》中有多款受案范围的规定，即便司法实践早已突破了《行政诉讼法》第十二条受案范围规定的十一种行政行为类型。行政诉讼制度设定受案范围的目的十分明确，在于划定司法权边界与明确司法审查密度，防止司法不当干预行政，避免司法权的滥用。基于司法力量有限等原因，很多行政争议并不通过司法程序实现权利救济，而是通过非诉纠纷解决机制予以化解。然而，公共利益的维护与提倡是现代国家的积极任务。无论是立法、行政还是司法机关，只有追求公益才能使其行使的权力或者作出的行为具有正当性与权威性。为了保障公正与民主，各国形成的共识是“由程序形成公益”才是扩展国家统治形态理性、树立社会正义观念的普遍形式。行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼程序正属于此类程序，都将公益作为“合法性”的重要标尺之一，可惜又缺乏专门审查规则和程序。当检察机关、审判机关与行政机关之间关于公共利益与私人利益的边界、公共利益是否应予保护和如何保护产生分歧时，需要通过正式程序（包括行政程序与司法程序）予以判断。因此，检察公益诉讼必须以正式程序（包括诉前程序和诉讼程序）作为基本保障和最终归依。在最终进入正式程序前，自然需要先行划定公益保护的范围，明确权力之间的分工、权力与权利之间的界线。

有学者指出，立法上许多公益内容主要来源于法院的判决。在执政党的倡导与司法实践的探索下，我国检察公益诉讼制度主要用于保护那些未被“三大实体法”“三大诉讼法”覆盖的公共利益，在“检察公益诉讼条款”正式确立之前先由司法机关进行探索。在党的领导下，我国司法机关不再仅是法律争议的“消防员”，更是国家治理的力量。尤其在公共利益代表问题上，行政机关既是裁判员又是运动员的多重角色，很容易造成“公地悲剧”和“反公地悲剧”。作为法律监督机关的检察机关加强对行政机关全面履行公共利益保护职责的监督是国家长治久安的保障之一。尤其是在争议化解率等司法目标挤压下，司法机关存在通过程序扩展或者形成“公共利益”进行法律续造的可能性。作为一项基本诉讼机制，政治倡议可以提供制度保障却不能提供司法需要的确定性和可预期性。虽然检察权通常处于司法程序的中间环节，但检察机关仍然有是否立案、是否制发检察建议、是否起诉或者终结诉讼的裁量权。与此同时，审判权尽管处于相对保守的不告不理地位，但人民法院也有如何裁判或者适用何种裁判的裁量权。裁量空间意味着灵活性但也暗藏缺乏稳定边界的风险。司法权（检察权、审判权）并非不需要限制和规范，既定的司法制度仍需定力与边界。即便是对处于司法程序中间环节的没有决定性处分权的检察权也需进行约束。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”的警示仍需铭记。检察公益诉讼立法首先需要设定受案范围，这是守护该项制度行稳致远的最强约束和最终保障。受案范围规范的科学性实则是设定必要性的前提。若不能科学地设定受案范围，既会影响检察公益诉讼制度功能的发挥，也会为官僚主义、形式主义留下太多懈怠或者逃逸的空间。检察公益诉讼受案范围规范的科学性不仅仅在于其自身规范的科学性，还取决于其与其他机制（如管辖、起诉条件、被告适格条件等）共同保障制度的良性衔接。概言之，只有科学划定受案范围方能在检察公益诉讼中平衡好全面公益保护与司法资源有限性之间的矛盾，厘清司法权介入的宽度与深度。