再比如《文物保护法》第九十九条规定“因违反本法规定造成文物严重损害或者存在严重损害风险,致使社会公共利益受到侵害的”,人民检察院可以提起公益诉讼。该法主要保护国家所有的文物,因此文物保护领域应该优先办理行政公益诉讼案件,重点保护的是国家利益。除非涉及文物产权多元,检察机关可以在办理行政公益诉讼案件时一并办理民事公益诉讼案件,以发挥替代性执法功能。这种情形也经常出现在行政监管能力滞后的新兴领域。《个人信息保护法》第七十条限定对“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息,侵害众多个人的权益的”可以提起诉讼。从条文上看,立法机关是希望检察机关主要办理针对个人信息处理者的民事公益诉讼案件。然而,司法实践早已突破第七十条授权时对“个人信息处理者”范围的限定,还针对履行个人信息保护职责的行政部门制发检察建议或者提起行政公益诉讼。从办案数据来看,检察机关办理的个人信息保护民事公益诉讼案件较多。原因在于这类案件的办理需要较强的调查权,且我国在刑事领域有涉及个人信息保护的相关罪名。在刑事侦查手段的帮助下,检察机关办理附带民事公益诉讼案件或者另行办理民事公益诉讼案件都有一定的便捷度。但是,检察机关并非将所有侵犯公民个人信息罪的刑事案件都一并或者另行办理民事公益诉讼案件。有学者统计,在2021年11月《个人信息保护法》实施之后至2023年4月30日期间,检察机关办理了侵犯个人信息犯罪的案件8823件,其中附带提起民事公益诉讼的案件占比仅为15.72%。而在此期间,检察机关办理的行政公益诉讼起诉案件只有2件,诉前程序案件量较多。因此,个人信息保护领域监督行政机关履行个人信息保护义务的行政公益诉讼类型是否已经被排除出受案范围,需要立法予以明示。 在社会公共利益受损领域,存在办理行政公益诉讼(或者行政公益诉讼诉前程序)时附带或者一并办理民事公益诉讼案件的空间,尤其是在存在严格行政监管的生态环境、食品药品安全领域,一旦公益受损,除了直接侵权人之外通常还存在行政监管漏洞。虽然行政公益诉讼与检察民事公益诉讼在受案范围、诉讼顺序、诉权性质、诉讼标的、证明责任等方面存在一定的差异。但公益保护是二者共同的初衷和依归,因而存在协同办案的可能性。作为全国首例行政附带民事公益诉讼案,“吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”起到了很好的示范效应,分别被最高人民法院和最高人民检察院发布为指导(性)案例。再比如在国有土地出让领域,检察机关监督行政机关收缴国有土地出让金。若行政机关与开发商沟通不成,又超过非诉行政执行期限,便只能向法院提起针对合同履行的民事诉讼。若民事判决后,执行环节无法收回国有土地出让金,检察机关仍需运用民事诉讼执行监督手段进行落实。因此,检察机关针对开发商不缴纳国有土地出让合同中约定的国有土地出让金提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼更为合理。然而实践中,检察机关通常把两类案件分别办理并分别计算案件数量,对此应明确在社会公共利益保护领域内,可以将两类诉讼程序予以合并审理,不宜拆分。我国虽然将生态环境与资源保护领域视为同一受案领域,但两者的困境并不一致。环境权是由国家、集体、个人等主体一起共享的利益,利益主体分散。而国有资源的所有权属于全民所有,由行政机关以国家名义代行管理。因此,检察机关对这两个领域的监督重点并不相同。前者是由检察机关代行诉权进行直接保护,重点在于保护分散性的社会公共利益,适宜提起民事公益诉讼;后者是通过监督行政机关间接实现公益保护,重点在于保护国有资源或财产,适宜提起行政公益诉讼。
结语 受案范围的规范优化不仅事关检察公益诉讼立法的“宽度”,更可能影响其“深度”“精度”和“力度”。本文仅对受案范围的核心要素须与公共利益类型及诉讼路径对应提出建议。在借鉴与反思域外经验之后,可知《草案》第三条限缩检察公益诉讼办案领域有一定合理性,但仍需进行体系化、类型化归纳。《草案》第三条受案范围除了需增设否定性(排除性)规则之外,还可以增设兜底性条款。同时,还需要增加规定限制条件,比如将省级以上人民检察院审批和向公众公开作为“等外等”办理的必备条件,即规定“在其他公益保护机制中未被保护或者无法保护而造成国家利益或分散性社会公共利益受损时,省级人民检察院或者最高人民检察院有权批准在法定授权范围之外办理公益诉讼案件”。批准办理的检察公益诉讼案件的办案结果应当在省级以上人民检察院的官网上予以公布,并接受全国人大及其常委会和全体人民的监督。比如意大利《行政效率、公共服务特许经营者的诉讼法令》第1条第2款规定,“关于该诉讼的提起,应当立即在被起诉的行政机关或特许经营者的官方网站上予以公布;同时,该诉讼还应当通报公共行政与创新部长”。概而言之,无论最终《草案》的受案范围规范如何审议通过,检察公益诉讼受案范围理论体系仍然需要进一步明确与完善,以便让实践部门认识到受案范围与其他机制之间的关联性,引导办案机关从整体角度理解受案范围规范的意义,实现检察公益诉讼制度的自我约束。
文章来源:《法学论坛》2026年第2期