预防性行政公益诉讼和预防性民事公益诉讼两种制度并不总是出双入对的。例如在生态环境领域，立法仅规定了预防性民事公益诉讼，缺乏预防性行政公益诉讼的规定。而根据《安全生产法》第74条第2款规定，在安全生产领域，检察机关既可以提起预防性行政公益诉讼，也可以提起预防性民事公益诉讼。通常生产经营单位负有安全生产主体责任，行政机关承担的只是监管责任，安全生产领域的公益诉讼应该主要是针对生产经营单位提起的预防性民事公益诉讼。但“从安全生产检察公益诉讼办案实践来看，行政公益诉讼和民事公益诉讼的案件数量呈现巨大差距，以2022年的数据为例，安全生产行政公益诉讼案件占比99.4％，民事公益诉讼案件占比仅为0.6％”。甚至有观点认为：“安全生产领域行政公益诉讼并非可以覆盖公益保护的全部角落，需要通过民事公益诉讼加以补强”。实践中产生这种情况的原因比较复杂，行政公益诉讼办案数量大，不排除将本属于政府治理层面的不作为也纳入监督范围的可能性。

虽然办案数量的差距本身不能说明预防性行政公益诉讼与预防性民事公益诉讼优劣的问题，但厘清预防性行政公益诉讼和预防性民事公益诉讼的关系，对于明晰预防性行政公益诉讼的制度定位是有益的。笔者认为，二者根本的不同点是所预防的风险来源不同。在预防性行政公益诉讼中，检察机关具有法律监督地位和职能，兼有国家利益和社会公共利益的代表者身份，且法律监督地位和职能是第一位的。在安全生产领域，预防性行政公益诉讼所预防的是因违法行使职权或不作为所导致的重大事故隐患。退一步说，即使有重大事故隐患，但其如果与行政机关的违法行政行为没有因果关系，或者虽有重大事故隐患，但行政机关不存在违法行使职权或不作为的情形，则不符合提起预防性行政公益诉讼的条件。检察机关不能基于政府治理的宏观职能而对政府提起行政公益诉讼。在行政公益诉讼中，诉前建议和诉讼审理的对象是行政机关的行为是否构成违法，该违法行为与重大事故隐患之间是否存在因果关系，适用的主要是行政法律规范。而在预防性民事公益诉讼中，检察机关是社会公共利益的代表者，其预防的是生产经营单位安全生产违法行为所导致的重大事故隐患。申言之，即使存在重大事故隐患，如果有符合法律规定的相关组织先行提起民事公益诉讼，检察机关也只是支持起诉。“督促起诉，检察机关充当的是法律监督者；而提起诉讼，充当的是公益代表人。”在民事公益诉讼中，法院审理的对象是生产经营单位的行为是否构成民事侵权行为，该行为与重大事故隐患的因果关系，是否造成社会公共利益的损失，适用的主要是民事法律规范。

综上所述，在安全生产领域，行政公益诉讼和民事公益诉讼在制度层面上的适用情形比较清晰，多数案件在实践中不会产生二者关系的追问和选择问题。例如，应急管理部门违法办理安全生产许可证导致重大事故隐患，生产经营单位不存在导致重大事故隐患的安全生产违法行为，该类案件符合行政公益诉讼的适用情形，而不符合提起民事公益诉讼的条件。又如，在Ｊ省Ｘ市“3·21”特别重大爆炸事故中，生产经营单位长期刻意瞒报、违规储存、处置危险废弃物，导致重大事故隐患，监管部门虽失于监管，但并不构成可诉的成熟的违法行政行为，因而该案不具备提起行政公益诉讼的条件。有观点主张，在安全生产领域，行政公益诉讼和民事公益诉讼之间可以转化。例如，在行政监管失灵的状态下可以提起民事公益诉讼。“检察机关在情况紧急、行政监管措施穷尽等情况下，针对正在发生的、不立即制止将产生不可逆的严重后果的损害社会公共利益的安全生产违法行为，可以探索向法院申请作出责令立即停止违法行为的安全生产保护禁止令。”从制度层面来看，安全生产领域行政公益诉讼和民事公益诉讼分别有各自的适用情形，逻辑上不应该相互转化。认为行政公益诉讼可以转化为民事公益诉讼的观点，实质上忽视了那种仅由行政机关违法行使职权导致重大事故隐患的情形；认为民事公益诉讼可以转化为行政公益诉讼的观点，同样忽视了提起行政公益诉讼必须要有可诉的行政行为这一条件。值得注意的是，针对消除事故隐患，《安全生产法》授予了行政机关广泛的行政强制和行政处罚的权力，行政监管失灵的状态在安全生产领域出现的概率极小。问题是，当生产经营单位和行政机关均存在安全生产违法行为，且这两种违法行为共同导致重大事故隐患时，即当风险竞合，处于混合因果关系的状态下，应该如何选择起诉类型。如果坚持行政机关是保护公共利益的第一顺序人的原则，就应该选择提起行政公益诉讼的方式，通过督促行政机关依法履职消除重大事故隐患。如果主张生产经营单位负有安全生产的第一位责任，则应该选择提起民事公益诉讼的方式，通过司法权力督促生产经营单位立即消除危险。由于重大事故隐患及民事侵权等方面举证的客观难度，试图通过民事公益诉讼程序的迅速启动立即消除重大事故隐患，实践中几乎难以做到。可见，无论选择哪一种类型公益诉讼，都难以全面客观体现前述混合因果关系的内在逻辑。

四、预防性行政公益诉讼的制度建构