检察建议是检察机关行使检察权的途径之一，也是检察机关参与包括安全生产在内的风险预防协同治理的重要方式。2019年《人民检察院检察建议工作规定》将社会治理类检察建议列为五种检察建议之一，并规定了适用社会治理类检察建议的五种情形。与风险预防协同治理直接相关的是该规定第11条第4项，即“相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的”，检察机关可以就包括安全生产在内的风险隐患整改提出社会治理类检察建议。仅在安全生产领域，“2018年1月至2021年8月，全国检察机关及时向相关职能部门或涉案单位制发安全生产综合治理类检察建议共993份，包括城市建设、交通运输、危化品、生产作业、煤矿和非煤矿山、消防安全、食药环医、旅游娱乐等社会生产生活各个领域，相关被建议单位认真整改，成效明显”。2022年2月，最高人民检察院针对一些地方和相关部门安全监管不力、企业安全生产主体责任落实不到位等问题，向应急管理部制发了八号检察建议，助推了安全生产的溯源治理。

既然社会治理类检察建议能够起到风险预防的作用，那么就有必要厘清预防性行政公益诉讼的制度较之有何特殊规定性的问题。预防性行政公益诉讼和社会治理类检察建议的相同点在于，二者都是检察机关履行法定职责的方式，线索都来源于检察机关履行法律监督职责。主要区别在于监督对象的差异。社会治理类检察建议的作用是参与社会治理，目的在于推动社会治理水平提升。“社会治理检察建议的出现为检察职权外延至社会治理层面、从传统的合法性监督向协商共治的合理性监督、从治罪到治理的转变，提供了一条可行性路径。”一般而言，社会治理类检察建议是针对办案中反映出的一些有代表性的共性社会治理问题所提出的改进措施。正如最高人民检察院法律政策研究室负责人等就2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议答记者问中曾言，“深入挖掘个案中的共性问题，发现并选取那些具有典型意义，在监管、执法、社会治理理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的问题，通过提出检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期监管执法、社会治理工作机制和导向问题”。“要避免法律监督的泛化，必须要在社会治理类检察建议中贯彻类型化思维，把握好检察机关适用社会治理类检察建议的权力边界。”故此，社会治理检察建议所监督的对象比较广泛。

而根据行政诉讼成熟性原则，预防性行政公益诉讼则是针对特定的监督对象展开的个案办理，是对特定行政机关的行政违法行为或不作为行政行为的纠正。行政诉讼成熟性原则是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行司法审查。未成熟的行政行为不可诉是各国行政诉讼的通例，“就像水果只有成熟了才可以采摘，行政行为只有成立了才可以付诸审查”。具体到安全生产领域行政公益诉讼，行政诉讼成熟性原则要求：对于因行政机关违法行使职权导致重大事故隐患的行政公益诉讼案件，行政行为必须成立，即便还没有实施，违法行政行为须已经对公共安全产生现实危险；对于不作为行政公益诉讼案件，行政机关未履行安全生产监管职责必须构成可诉的成熟的“行政不作为”。“行政公益诉讼是检察机关法律监督职能的拓展，涉及检察权与行政权及审判权三者的关系，即通过法律监督制约行政权，包括通过诉前程序和提起诉讼来纠正行政违法。”基于一般意义上的政府治理责任，检察机关提起的不应是“诉讼”，而应是社会治理类检察建议，人民法院不能受理此类诉讼。此类案件是否构成对行政首次判断权理论的违背值得商榷。“在行政厅行使首次判断权之前，法院代替行政厅进行判断，或者代替行政厅的首次性判断，法院自行进行判断，都是不能容许的。”在Ｈ省人民检察院督促整治互联网小微型客车租赁行业安全隐患行政公益诉讼案中，严格而言，交通运输部门的不作为属于违反了一般意义上的政府治理责任，从公布的材料中看不出成熟的行政行为的存在；虽然该案办理的社会效果较好，但可能是以模糊社会治理检察建议和行政公益诉讼及其诉前检察建议的界线为代价的。

根据《人民检察院检察建议工作规定》第11条第4项“相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的”的规定，社会治理类检察建议并不排除对具体事项整改提出建议。但“不依法及时履行职责”并不等同于《行政诉讼法》第25条第4款所规定的“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为”，也不等同于《安全生产法》第74条第2款所规定的“安全生产违法行为”。《行政诉讼法》和《安全生产法》中所规定的行为需要符合行政诉讼成熟性原则。社会治理类检察建议与预防性行政公益诉讼在适用范围上存在交叉的可能。如果取最小公约数的话，当出现行政机关不作为且导致重大事故隐患时，检察机关既可运用社会治理类检察建议，也可提起行政公益诉讼。当出现前述适用情形交叉时，考虑到安全生产的重要性，应优先适用安全生产行政公益诉讼程序，而不是选择社会治理类检察建议。“之所以称检察机关为司法机关，就在于其法律监督是以办案的形式开展的，这使检察机关的法律监督更加有的放矢，从而成为司法监督的一部分。”此时行政公益诉讼的诉前建议是不是实质上的社会治理类检察建议？笔者认为，“此建议”非“彼建议”，诉前建议是行政公益诉讼的必经环节，其内容应针对可诉的、成熟的行政行为展开，不能将诉前建议与后续诉讼活动割裂看待。即使诉前建议在内容上与社会治理类检察建议交叉，也是两个不同的监督程序。社会治理类检察建议的效力不具有法律上的强制性，而安全生产领域行政公益诉讼无论在诉前检察建议还是在诉讼的提起、判决的执行方面，都表现出全流程的刚性和约束力。正因为社会治理类检察建议与行政公益诉讼之间存在差异，在安全生产公益诉讼实践中，存在行政公益诉讼转化为社会治理类检察建议的案例。如在H省T市人民检察院督促整治非法加油站行政公益诉讼案中，检察机关针对区域内非法加油站点安全隐患，在提出检察建议后问题仍未解决的情况下，通过提起诉讼的方式督促行政机关依法全面履职，形成专题调研报告，由点及面提出社会治理类检察建议，推动了区域内同类问题的系统治理、根源治理。

因此，预防性行政公益诉讼与社会治理类检察建议具有监督对象、效力等方面的不同，二者承载的主要制度功能各有侧重。区别于社会治理类检察建议，行政公益诉讼是针对符合行政诉讼成熟性原则的行为展开监督且具有强制效力。故此，在行政公益诉讼检察建议中，要充分考虑检察建议与诉讼请求的衔接，诉讼是否符合行政诉讼成熟性原则，诉前检察建议必须“具体明确”，而不应是“类型化”的。需要系统治理、源头治理时，以社会治理类检察建议方式较为妥当。实践中，一些安全生产领域行政公益诉讼案件办理中强调“类案”思维值得商榷。按照前述逻辑，在S市C区人民检察院督促农家乐安装可燃气体报警装置行政公益诉讼中，适用社会治理类检察建议可能比诉前检察建议更为恰当。

从前述分析可见，同为检察机关的职权，预防性行政公益诉讼与社会治理类检察建议能够形成相互促进相互补充的关系。没有预防性行政公益诉讼，社会治理类检察建议容易成为没有牙齿的“纸老虎”，相反，没有社会治理类检察建议，预防性行政公益诉讼难以起到“以点带面”的治理效果。故此，检察机关社会治理类检察建议适用领域具有广泛性，而预防性行政公益诉讼具有强制性，其适用领域应当由法律明确规定，以确保刚性的法律监督不越位。