另一方面，根据《安全生产法》第3条第3款的规定，生产经营单位负有安全生产的主体责任，负有安全生产监督管理职责的行政机关承担的只是监管责任。多数重大事故隐患是由于企业未能全面落实安全生产主体责任所导致的。例如，在2020年6月Z省H市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼一案中，由于重大事故隐患并非行政机关违法行政所导致，所以谈不上通过阻止行政（事实）行为的实现避免损失发生。该案诉讼尽管一定程度上具有目的上的预防性，但显然不是通过阻止行政（事实）行为的实现避免损失发生；人民检察院提起诉讼，通过监督行政机关履行法定监管职责，由行政机关督促生产经营单位履行主体责任，从而达到事故隐患排除的效果，该案不具有预防性行政诉讼的手段特征。

可见，在安全生产领域行政公益诉讼案件中有部分案件完全符合预防性行政诉讼的特征，属于预防性行政诉讼，而另一部分案件并不属于预防性行政诉讼案件。现有“预防性行政诉讼”这一概念并不能涵摄安全生产领域所有的行政公益诉讼案件类型。故此，有必要引入“预防性行政公益诉讼”概念。

“就概念的生产来说，新概念的提出至少应符合下列规则：新概念的内涵应当明晰而确定；新概念应当具有独特的内涵和功能，是既有概念所无法替代的；具有实践意义的新概念，其内涵应当具有可验证性或可操作性。”行政公益诉讼制度本身就是一个具有自主知识体系特征的“本土制度”，是立足中国实践、符合中国法治建设实践的概念。“诉讼类型化是检察公益诉讼专门立法的基本原理。检察公益诉讼具有独立性，它在根本上不同于一般的行政诉讼和民事诉讼。”根据行政公益诉讼是否具有目的上的预防性，可将行政公益诉讼分为事后的“救济性行政公益诉讼”和事前的“预防性行政公益诉讼”两种类型。按照事前和事后法律救济来看，行政公益诉讼同样包括事后的“救济性行政公益诉讼”和事前的“预防性行政公益诉讼”。引入预防性行政公益诉讼概念，不仅能满足安全生产领域行政公益诉讼的实践需求，而且扩展了预防性行政公益诉讼类型，如部分生态环境、食品药品类等风险治理领域的行政公益诉讼。预防性行政公益诉讼具有以下属性：

其一，预防性行政公益诉讼属于客观诉讼。传统理论将行政诉讼分为“主观诉讼”和“客观诉讼”。“最合理的分类方法是以诉讼标的的性质作为行政诉讼分类的标准。从这个观点出发，一些学者，特别是波尔多学派主张把行政诉讼，分为客观的行政诉讼和主观的行政诉讼两大类。”主客观诉讼的划分标准并不统一，一般而言，“以行政诉讼的提起是否直接关涉起诉人自身的利益为标准，可以将行政诉讼的类型区分为主观之诉与客观之诉两种。其中，主观之诉是以保护起诉人的个人利益为直接目的的诉讼，而客观之诉则是以维护客观的公法秩序为直接目的的诉讼”。“主观诉讼旨在保护公民法律上的权利和利益，而客观诉讼旨在维护社会公共利益以及客观的法律秩序。”从比较法的角度观察，目前没有哪个国家只存在单一的主观诉讼或单一的客观诉讼。在我国，1989年颁布的《行政诉讼法》是以维护相对人的合法权益为首要立法目的的，在受案范围、原告资格、诉讼程序、判决类型等方面都体现出很强的主观诉讼特点。然而，2017年修改的《行政诉讼法》正式规定了行政公益诉讼制度，明确增加了客观诉讼的类型。但是主客观诉讼类型在实践中并非泾渭分明。“我国行政诉讼既不是完整意义上的主观诉讼，也不是完整意义上的客观诉讼，诉讼请求的主观性与法院审判的客观性使得我国行政诉讼在构造上呈现出一种扭曲的‘内错裂’形态。”当前，作为检察公益诉讼的一种，预防性行政公益诉讼具有很强的客观诉讼的特点，这一特点不仅源于其诉讼目的是维护公共利益，而且契合了检察机关法律监督的职能定位。“法律监督”理应包含对包括行政法秩序在内的法律秩序的监督维护。因此，预防性行政公益诉讼的出现，丰富了我国行政诉讼的诉讼类型。

其二，预防性行政公益诉讼具有明显的预防性。《行政诉讼法》第25条第4款所规定的适用情形包括“国家利益或者社会公共利益受到侵害”，一般属于救济性行政公益诉讼。《安全生产法》第74条第2款将“重大事故隐患”作为提起行政公益诉讼的目的，具有显著的事前预防性质。生产经营单位承担安全生产的主体责任，一般事故隐患影响的是生产经营单位及其从业人员，但重大事故隐患不仅危及生产经营单位及其从业人员的安全，而且会对公共安全产生严重威胁，一旦发生事故，会使不特定人的安全受到难以弥补的损害。“在发达现代性中，财富的社会化生产与风险的社会化生产系统相伴。”安全生产领域行政公益诉讼呈现明显的对公共安全的保障属性。另外，安全生产领域行政公益诉讼对风险的预防，与负有安全生产监督管理职责的行政机关对风险的预防存在不同分工。行政机关预防的是因生产经营单位未履行安全生产主体责任所导致的各类事故隐患，而预防性行政公益诉讼预防的是因监管机关违法所导致的重大事故隐患。检察机关提起公益诉讼的目的，不是要代替行政机关进行监管或与行政机关“分而治之”，而是要督促行政机关依法履行监管职责，从而防范“预防性的行政权力”本身所带来的风险。行政机关对风险的预防是对所有事故隐患的全面监管，而公益诉讼对风险的预防则仅对因违法行使职权或不作为导致的重大事故隐患的监督，符合司法监督权的谦抑性。

综上所述，可以将预防性行政公益诉讼的内涵归纳为：人民检察院在履行职责中发现负有特定监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成生态环境、公共安全等特定领域处于重大危险状态，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害或被严重危及的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起的诉讼。

三、预防性行政公益诉讼的特殊规定性

当前，检察机关对公益的诉讼保护体系除预防性行政诉讼以外，还包括救济性行政公益诉讼、社会治理类检察建议和民事公益诉讼。在现有的体系建构中明确预防性行政公益诉讼概念的基础上，理论层面还需阐明其区别于前述法律监督制度的特殊规定性，这种特殊规定性很大程度上决定了对预防性行政公益诉讼的立法方式、适用范围以及其他具体制度的构建。

根据是否具有目的上的预防性，可将行政公益诉讼分为救济性行政公益诉讼和预防性行政公益诉讼。其划分的标准是根据法益保护方式的不同，救济性行政公益诉讼是相对人权益受损后，通过制度程序对受损权益进行恢复和补偿，而预防性行政公益诉讼则是在相对人权益损害尚未发生、一旦发生损失难以恢复补偿的情形下，通过消除重大风险对权益进行提前保护。二者的关系可以从“事后应对型法治和事前预防型法治”的宏观视野得以解析。整体上，传统法制多以事后救济为主，预防型法治则是适应现代风险社会和科技革命的产物。目前，我国检察公益诉讼制度规定的是事后救济性行政公益诉讼。该诉讼仅在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域适用，并不适用于所有政府监管的领域，不具有普适性，故将其作为普遍意义上的规定并不妥当。《安全生产法》对预防性行政公益诉讼的规定仅适用于安全生产领域，很难作为对救济性行政公益诉讼的补充。救济性行政公益诉讼与预防性行政公益诉讼之间的关系需要具体领域具体分析。在安全生产领域，因事故调查程序的特殊规定，救济性行政公益诉讼没有存在的空间，以消除重大事故隐患为目的的预防性行政公益诉讼处于绝对主体地位。而在生态环境领域，引入预防性行政公益诉讼，则是对救济性行政公益诉讼的补充。之所以在安全生产、生态环境等特定领域引入预防性公益诉讼，是因为安全生产法、环境保护法具有强烈的预防型法治的特征。《安全生产法》第1条以“防止和减少生产安全事故”为立法目的，第3条将“预防为主”规定为安全生产工作的方针，并强调安全生产工作要“从源头上防范化解重大安全风险”；《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第1条将“防治污染和其他公害”规定为立法目的，第5条确立了“预防为主”的环境保护原则。