李瑰华

（西北政法大学行政法学院教授）

[摘  要]

[关键词]

一、问题的提出

二、预防性行政公益诉讼的概念证成

虽然“预防性行政诉讼”不是严格意义上的法律概念，但却是一个比较成熟的法学术语，有着相对确定的理论内涵。我国学者早在20世纪90年代就开始对预防性行政诉讼进行研究。胡肖华提出，“预防性行政诉讼，顾名思义，是指为了避免给行政相对人造成不可弥补的权益损害，在法律规定的范围内，允许行政相对人在行政决定付诸实施之前，向法院提起行政诉讼，请求法院审查行政决定的合法性，阻止违法行政行为实现的诉讼”。解志勇认为，预防性行政诉讼是指“相对人认为行政机关的行政行为或事实行为正在侵害或即将侵害自己的合法权益，向人民法院提起诉讼，要求确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法，或者判令禁止或停止行政行为或事实行为实施的司法制度。其目的在于防止发生可以预期的损害，结果表现为确认法律关系、行政行为无效、事实行为违法，或者禁止实施行政行为或事实行为”。一般的行政诉讼属于事后救济，行政相对人只有在其权益受到侵害后，才能提起诉讼。作为行政诉讼权利救济体系中的一种类型，预防性行政诉讼的本质属性是通过诉讼阻止行政（事实）行为实现，以避免可能发生的难以弥补的损失。预防性行政诉讼的启动时机通常是行政（事实）行为即将或正在侵害权益，目的在于通过阻止行政（事实）行为实现从而避免损失发生，方式是通过预防性行政诉讼确认行政行为违法或无效、阻止行政行为的实现等，本质上具有目的预防性特征。目的上的预防性只是预防性行政诉讼的一个特点，并非预防性行政诉讼的全部内涵，因而不能仅根据安全生产领域行政公益诉讼具有风险预防功能，就直接得出其属于预防性行政诉讼的结论。

安全生产领域行政公益诉讼是指，人民检察院在履行职责中发现负有安全生产监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起的诉讼。对于已经导致重大事故的情形，按照《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，应由相关人民政府组织启动事故调查程序，无提起行政公益诉讼的必要。《安全生产法》第74条第2款之所以规定“导致重大事故”，是为了与民事公益诉讼制度保持一致。因此在现有制度体系下，安全生产领域行政公益诉讼应专门针对造成“重大事故隐患”的情形；人民检察院提起诉讼的时机应是相对人的行为即将侵害公共利益；目的是避免造成损失无法弥补的生产安全事故发生。

一方面，如果行政机关违法行使职权直接导致了重大事故隐患，且行政机关作出的违法决定还未实施，检察机关则可以通过提起诉讼，阻止违法行政（事实）行为实现，以达到避免损失发生的目的。例如，应急管理部门对不具备安全生产条件的企业违法发放安全生产许可证，导致重大事故隐患，检察机关可通过诉前建议及时阻止安全生产许可的实现或继续发生效力，从而避免生产安全事故的发生。此类情形具有目的上的预防性，同时符合预防性行政诉讼的手段特征，应属于预防性行政诉讼的范围。例如，在S省L县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案中，L县人民检察院认为，Ｌ县应急管理局作为当地安全生产主管部门，在该尾矿库长期未依法闭库时未能履行监管职责，导致该尾矿库存在重大安全事故隐患；庭审过程中，检察机关与应急管理局围绕行政机关是否构成不作为展开了质证、辩论，最终法院确认了行政机关不履行闭库职责行为违法，支持了检察机关的诉讼请求。此案中因所涉尾矿库属于业主失联尾矿库，根据《尾矿库安全监督管理规定》（2015）第32条，应由应急管理部门提请县级以上人民政府指定管理单位，由其负责尾矿库闭库工作及闭库后的安全管理；行政机关不履行闭库职责是导致重大事故隐患的直接原因。此案不仅具有目的上的预防性，而且通过诉讼确认行政机关未履行法定职责，从而在法律上阻却行政不作为行为的继续，符合预防性行政诉讼的手段特征，属于预防性行政诉讼。